以高等教育改革為突破口推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化

唐東升

【摘要】教育事業(yè)的健康發(fā)展，是我國從人口大國轉(zhuǎn)向人力資源大國的根本前提。教育體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。從當(dāng)前來看，推進(jìn)我國教育治理現(xiàn)代化，應(yīng)以深入推進(jìn)高等教育改革為突破口，并重點從建立政府、高等院校、其他社會主體三者之間的新型關(guān)系，推進(jìn)管、辦、評分離，以及構(gòu)建各方參與、多樣化的高等院校發(fā)展格局三個方面著手。

【關(guān)鍵詞】教育治理現(xiàn)代化 高等教育 深化改革

【中圖分類號】C912.3 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

教育治理現(xiàn)代化的重要意義及根本內(nèi)涵

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速推進(jìn)，以及信息網(wǎng)絡(luò)等科學(xué)技術(shù)的日新月異，各國相互之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的關(guān)系日益緊密，但與此同時，國家之間的競爭態(tài)勢也愈演愈烈，在這一過程中，與傳統(tǒng)的勞動和資本兩個生產(chǎn)要素相比，人力資本這一生產(chǎn)要素在推動國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及提高國家競爭能力方面的重要作用日趨凸顯?，F(xiàn)如今，國家之間、地區(qū)之間的競爭已經(jīng)從傳統(tǒng)的勞動和資本要素的競爭，轉(zhuǎn)而向人力資本方面的競爭。而作為培養(yǎng)和提高人力資本主要途徑的教育，其重要性也越來越受到各個國家和地區(qū)的高度重視。對于中國而言，新時期全面深化改革的各項任務(wù)能否順利推進(jìn)，以及中華民族偉大復(fù)興的中國夢能否如期實現(xiàn)，歸根結(jié)底都要取決于我國的教育事業(yè)能否培養(yǎng)出開展各項工作所需要的各類高素質(zhì)專業(yè)人才。推進(jìn)教育事業(yè)的快速健康發(fā)展，已經(jīng)成為充分發(fā)揮我國人力資源優(yōu)勢，進(jìn)一步激發(fā)人力資本對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“人才紅利”，以及加快全面推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)的決定性因素之一。也正是基于此種邏輯，在黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標(biāo)后，推進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也很快成為社會各界所討論的焦點問題之一。

教育改革是我國全面深化改革過程中所要完成的一項重要任務(wù)，也是我國全面深化改革所必然涉及到的一個重要領(lǐng)域，這也就使得教育治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化之間有了內(nèi)在的統(tǒng)一性。具體而言，一方面，構(gòu)建科學(xué)完備的教育治理體系，以此為基礎(chǔ)來推進(jìn)我國教育治理體系走向現(xiàn)代化，是全面構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系以及加快推進(jìn)國家治理體系走向現(xiàn)代化的內(nèi)在要求;另一方面，全面提升教育治理能力本身也是推進(jìn)教育治理能力現(xiàn)代化和加快提升國家治理能力，以及推進(jìn)國家治理能力走向現(xiàn)代化的應(yīng)有之義?？傊?，在全面深化改革的總目標(biāo)下，教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，將對國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化起到正面的促進(jìn)和助推作用。

概言之，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要求我們必須從教育部門自身做起，完善科學(xué)規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。具體來說，就是要圍繞教育治理體系建設(shè)、教育治理能力提高，深化教育領(lǐng)域綜合改革;通過深化教育領(lǐng)域綜合改革，實現(xiàn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展;通過教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，更好地促進(jìn)教育公平、優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)、提高教育質(zhì)量;通過促進(jìn)公平、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量，更好地為打造中國經(jīng)濟(jì)升級版、全面建成小康社會提供堅強(qiáng)有力的人才支撐和智力支持。①因為對于治理這一概念而言，是信息化、全球化、民主化條件下的一種新型的表述范式，其不僅成為我國當(dāng)前全面深化改革進(jìn)程中所遵循的一條重要理念和價值追求，而且因其更多地強(qiáng)調(diào)政府和社會各方的共同參與和公共管理，所以也全面體現(xiàn)了現(xiàn)代社會所具有的基本特征。從這一角度而言，“教育治理”無疑是教育管理走向高級形態(tài)的一種表現(xiàn)，其背后所體現(xiàn)的則是教育制度體系所具有的時代特征和現(xiàn)代社會中教育事業(yè)本身所具有的基本精神，并重點強(qiáng)調(diào)了教育事業(yè)的管理和發(fā)展等方面將不斷走向多元化。高等教育是教育的龍頭，要把促進(jìn)國家發(fā)展，推動社會進(jìn)步，提升公民素質(zhì)作為判斷高等教育治理現(xiàn)代化的重要價值尺度，高等教育要積極發(fā)揮在全面深化教育改革中的龍頭示范作用，加快改革步伐，大力推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化。

高等教育改革與教育治理現(xiàn)代化

深入推進(jìn)高等教育改革的必要性。自新古典經(jīng)濟(jì)增長模型和內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型創(chuàng)立以來，國外關(guān)于教育、人力資本與經(jīng)濟(jì)增長之間關(guān)系的實證研究逐漸增多，期間很多研究都發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實中的各階段教育，高等教育培養(yǎng)和提升人力資本，繼而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面的作用最為明顯，而在中國，這一結(jié)論也為已有的很多相關(guān)實證研究所證實。從實踐層面來看，隨著20世紀(jì)70年代末高考制度的恢復(fù)，我國高等教育事業(yè)實現(xiàn)了30多年的快速發(fā)展，這一時期，我國各大高等院校的招生規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，相應(yīng)高等院校的數(shù)量和規(guī)模也保持著快速增長的勢頭。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國就初步建立起了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的多層次、多方式、多學(xué)科的高等教育體系，并且為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)輸出了一大批高素質(zhì)的專業(yè)人才。與此同時，作為我國國內(nèi)教育體系的最高階段和組成部分，高等教育除了承擔(dān)著為國家和社會培養(yǎng)各類高素質(zhì)專業(yè)人才這一責(zé)任之外，還擔(dān)負(fù)著開展相關(guān)科學(xué)研究、提供各種社會服務(wù)、進(jìn)行文化傳承創(chuàng)新等重要任務(wù)和使命，這也使得高等教育在我國國民體系中具有了較其他階段教育更為重要的地位。

然而從目前的總體情況來看，我國高等教育在體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)等方面仍存在一些有待于進(jìn)一步加以調(diào)整和完善的問題，進(jìn)而也使得當(dāng)前我國高等院校在培養(yǎng)和提高人力資本方面沒能完全適應(yīng)全面完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，因而在一定程度上限制了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的步伐。

首先，在當(dāng)前，我國高等院校的創(chuàng)辦者、管理者、辦學(xué)者三者相互之間的責(zé)任和權(quán)力關(guān)系并未完全明確?？傮w而言，絕大多數(shù)的高等院校并未真正改變其自身仍然附屬于教育管理結(jié)構(gòu)的局面，絕大多數(shù)高等院校在自主辦學(xué)、自主招生等方面所具有的權(quán)力仍相對有限。與此同時，現(xiàn)實中很多高等院校，對于自身的約束機(jī)制也尚未健全;其次，從縱向和橫向的關(guān)系上來看，在當(dāng)前，中央有關(guān)教育行政部門與其他中央有關(guān)部門之間、中央有關(guān)教育行政部門與地方有關(guān)教育行政部門之間的條塊分割局面也尚未得到實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，這種情況所帶來的直接后果就是，很多地區(qū)的高等院校之間、甚至是很多高等院校的內(nèi)部，在專業(yè)的設(shè)置和教育資源配置等方面或多或少都存在重復(fù)和浪費(fèi)的現(xiàn)象，以至于當(dāng)前我國高等院校的整體資源配置效率不高;再次，一些高等院校以市場為導(dǎo)向而對專業(yè)進(jìn)行設(shè)置，這雖有利于有針對性地圍繞市場所需而進(jìn)行專業(yè)性人才的培養(yǎng)，但因信息不對稱、人力資本培養(yǎng)和提高方面存在時滯性問題以及市場自身所具有的波動性特征等現(xiàn)實條件的制約，導(dǎo)致很多高等院校自身在專業(yè)的設(shè)置方面過于單一，因此從長期來看，根本難以適應(yīng)不斷發(fā)生變化的市場需求，繼而也就不利于學(xué)校辦學(xué)水準(zhǔn)和教育質(zhì)量的持續(xù)提升;最后，隨著全面深化改革進(jìn)程的不斷向前推進(jìn)，政府機(jī)構(gòu)改革成為了全面深化改革的重要涉足領(lǐng)域和所要啃掉的“硬骨頭”之一，而隨著政府職能逐漸向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，學(xué)習(xí)型政府與服務(wù)型政府的一體化逐步推進(jìn)，很多中央行政部門對于部屬高等院校在內(nèi)的直管院校的管理方式和途徑較之前發(fā)生了改變，然而在這一過程中，單一隸屬關(guān)系的部門辦學(xué)體制尚未隨之得到相應(yīng)的調(diào)整，因而在整體上影響了我國高等院校的健康發(fā)展。

應(yīng)該說，也正是因為上述問題的存在，中國高等教育對于人力資本培養(yǎng)和提高的作用和效率，都要低于世界上的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。除此之外，與其他階段的教育相比，在當(dāng)前，我國高等教育所存在的問題不僅表現(xiàn)得最多，而且也表現(xiàn)得最為嚴(yán)重。與此同時，這在另一方面也說明了，在全面深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮中，深入推進(jìn)高等教育體制、機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)等方面的調(diào)整和改革，無疑是十分必要而緊迫的。

深化高等教育改革是教育治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)。治理體系和治理能力兩者是內(nèi)在統(tǒng)一的，并且是一個國家制度和制度執(zhí)行力的集中反映和體現(xiàn)，因此，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，并以此為最根本的前提。而在教育領(lǐng)域，同樣有著這樣一個基本的邏輯。加快完善教育治理體系，不斷提升教育治理能力，最終必然要落到制度的變革和調(diào)整層面。如前所述，高等教育既是培養(yǎng)和提高人力資本的最為主要的途徑，又是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，同時還涉及我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域改革和發(fā)展的各個方面。與此同時，隨著高等院校數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)張，高等教育在我國整個教育體系中所占的比重也逐漸增大。因此，在推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，通過深入推進(jìn)高等教育改革來提高高等教育治理能力，無疑是其中的核心部分。另一方面，與其他階段教育相比，當(dāng)前我國高等教育在體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)等方面存在的問題又表現(xiàn)得更為突出，因此，通過深入推進(jìn)高等教育改革來完善高等教育治理體系，提升高等教育治理能力，無疑也就成為了推進(jìn)我國教育治理體系走向現(xiàn)代化的重要前提。故而，在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化過程中，通過全面深化高等教育改革，來進(jìn)一步完善高等教育體制和機(jī)制，以及進(jìn)一步改善高等院校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，必然成為首要去做的事情。

深入推進(jìn)高等教育改革途徑的思考

在全面深化改革的總目標(biāo)下，深化高等教育領(lǐng)域的改革，必須以推進(jìn)高等教育管理方式的創(chuàng)新、推進(jìn)高等教育治理方式的創(chuàng)新和推進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展方式的創(chuàng)新三者共同為基礎(chǔ)。首先，創(chuàng)新高等教育管理方式，應(yīng)主要立足于將政府部門對于高等教育事業(yè)的管理由傳統(tǒng)的微觀層面轉(zhuǎn)向宏觀層面，繼而通過對高等教育的頂層設(shè)計和規(guī)劃，來發(fā)揮政府這只看不見的手的間接調(diào)節(jié)作用;其次，對于高等教育治理方式的創(chuàng)新，則應(yīng)堅持跳出高等教育看高等教育，并重點處理好政府、高等院校、社會三方面之間的關(guān)系，以此為基礎(chǔ)來構(gòu)建更為完善的高等教育治理結(jié)構(gòu);再次，關(guān)于高等教育發(fā)展方式的創(chuàng)新，應(yīng)著力于解決高等教育在發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)張、組織結(jié)構(gòu)的改善、教學(xué)質(zhì)量的提高、經(jīng)濟(jì)社會效益的提升、現(xiàn)代大學(xué)制度的建立等方面所存在的不協(xié)調(diào)、不同步等問題，通過進(jìn)一步拓展聯(lián)合辦學(xué)、校企合作等多元化的高等院校發(fā)展模式，使高等教育更好地適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的需要。這也就決定了，以深化高等教育改革來推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅需要目標(biāo)上的導(dǎo)航和價值方面的引領(lǐng)，還需要不斷強(qiáng)化制度層面的建設(shè)。從這一角度而言，深入推進(jìn)高等教育改革，就必須以構(gòu)建政府、高等院校、社會三者之間的新型關(guān)系為核心，以深入推進(jìn)管、辦、評三者之間的分離為重點，在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建系統(tǒng)完備、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科學(xué)有效、運(yùn)行規(guī)范的高等教育制度體系，促進(jìn)政府宏觀層面的管理和服務(wù)、高等院校自主招生辦學(xué)，以及社會各方面廣泛參與高等院校建設(shè)的高等教育發(fā)展格局。

建立政府、高等院校、其他社會主體三者之間的新型關(guān)系。在西方發(fā)達(dá)國家，政府對高等院校自治權(quán)的限制正在逐漸弱化，對高等院校的管理也從微觀層面的直接干預(yù)更多地轉(zhuǎn)向通過宏觀調(diào)控而進(jìn)行間接地干預(yù)，把本該屬于高等院校的權(quán)力歸還給高等院校，政府更多地進(jìn)行宏觀管理和提供各種服務(wù)和保障。實踐表明，在這種情況下，高等院校對于人力資本培養(yǎng)和提升的作用，較之前取得了明顯的提高，在高等教育領(lǐng)域，各種資源的配置效率也得到了進(jìn)一步的改善。按照這一經(jīng)驗，在深入推進(jìn)我國高等教育改革進(jìn)程中，明確政府部門對于高等院校宏觀管理的職能，確保政府部門對高等院校的管理既不缺位也不越位，無疑將是十分重要的。具體而言，政府部門必須要改變直接管理高等院校這種單一的傳統(tǒng)管理方式，并通過對高等教育發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和加強(qiáng)宏觀層面的引導(dǎo)，綜合利用法、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的制定和實施，來減少政府部門對于高等院校不必要的行政干預(yù);通過加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府部門簡政放權(quán)，以給予學(xué)校充分的辦學(xué)、招生等方面的自主權(quán)。

推進(jìn)管、辦、評分離。在提高政府部門對于高等教育宏觀管理力度的同時，要進(jìn)一步通過體制和機(jī)制的設(shè)計和調(diào)整，鼓勵和支持企業(yè)、社會組織等微觀經(jīng)濟(jì)主體參與辦學(xué)和自主辦學(xué);更為重要的是，為推進(jìn)管、評、辦三者之間的分離，還必須注重發(fā)揮各類社會組織在對高等教育展開評估和監(jiān)測方面的積極作用;充分調(diào)動各類行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會，以及教育發(fā)展基金會等社會組織參與高等教育治理的積極性;鼓勵、支持相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會中介機(jī)構(gòu)對高等教育的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會效益等方面展開科學(xué)評估。并將委托第三方機(jī)構(gòu)對高等教育展開監(jiān)測和評估推向常態(tài)化、固定化?？傊?，要通過這種全方位的引導(dǎo)和支持，來同時激發(fā)高等院校自身改革和發(fā)展的動力。

構(gòu)建各方參與、多樣化的高等院校發(fā)展格局。在持續(xù)加大政府部門對于高等教育資金、政策等方面扶持力度的同時，還要重視充分調(diào)動各方資源，全面發(fā)揮市場機(jī)制對于資源優(yōu)化配置的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)和促進(jìn)多方微觀社會主體積極參與到高等教育辦學(xué)和自主興辦高等院校，在此基礎(chǔ)上探索發(fā)展股份制、股份合作制和混合所有制等多樣化的高等院校發(fā)展模式。

與此同時，鑒于職業(yè)技術(shù)教育在培養(yǎng)和提高人力資本方面的作用日益突出，因此從高等教育事業(yè)的整體布局來看，對國內(nèi)各類高等院校進(jìn)行合理定位和分布，無疑也是十分重要的。而在這其中，大力發(fā)展民辦?？圃盒：透黝惵殬I(yè)技術(shù)學(xué)校，則是調(diào)整優(yōu)化我國高等教育結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)出更多、更為符合市場在長期內(nèi)所需的各類專業(yè)技術(shù)人才的有效途徑。為此，在推進(jìn)高等教育改革進(jìn)程中，必須要充分發(fā)揮微觀企業(yè)在辦學(xué)方面的主體地位，并通過建立專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技能標(biāo)準(zhǔn)三者聯(lián)動機(jī)制，走出一條校企合作、產(chǎn)教融合、產(chǎn)學(xué)研高度一體化的高等教育辦學(xué)之路。

結(jié)語

在全面深化改革總目標(biāo)下，教育治理現(xiàn)代化成為了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求和應(yīng)有之義，而全面深化高等教育改革，完善高等教育治理體系，提高高等教育治理能力，則成為推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的首要前提。然而應(yīng)該注意的是，我國目前高等教育領(lǐng)域所存在的治理能力不高等問題，其背后還有著深層次的原因，并突出表現(xiàn)為高等教育的多元、平等和協(xié)調(diào)治理能力的不足。只有通過體制機(jī)制的創(chuàng)新和調(diào)整，使政府、高等院校、社會三者之間真正各歸其位、各盡其責(zé)、各司其職，繼而構(gòu)建起政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會多元參與的高等教育治理格局，才能在事實上推進(jìn)高等教育改革持續(xù)走向深化，繼而為我國高等教育治理能力的科學(xué)提升提供不竭的動力。

（作者為廣西師范學(xué)院副教授;本文系廣西社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2012年度廣西高校黨建研究課題“高校學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)途徑創(chuàng)新研究”成果，項目編號：2012ZZZ014）

【注釋】

①袁貴仁：“ 深化教育領(lǐng)域綜合改革加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化—在2014年全國教育工作會議上的講話”，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/content_2605760.htm。

責(zé)編/王坤娜