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    基層群眾性自治組織職能定位與優(yōu)化

    2015-09-10 07:22:44衛(wèi)學(xué)莉
    人民論壇 2015年26期
    關(guān)鍵詞:職能定位

    衛(wèi)學(xué)莉

    【摘要】基層群眾性自治組織是根據(jù)我國憲法及有關(guān)法律規(guī)定而成立、存在并發(fā)揮職能作用的社會組織?;鶎尤罕娦宰灾谓M織的職能定位與優(yōu)化有賴于憲法的貫徹與落實,有賴于對相關(guān)法律的理解與運用,更有賴于思想認識的提高與工作方法的創(chuàng)新。只有理解自治并善于自治,尊重群眾并服務(wù)群眾,才能真正發(fā)揮好基層群眾性自治組織的應(yīng)有職能,把基層民主政治建設(shè)的更好。

    【關(guān)鍵詞】基層群眾性自治組織 職能定位 職能優(yōu)化

    【中圖分類號】D638 【文獻標識碼】A

    基層群眾性自治組織是根據(jù)我國憲法及有關(guān)法律規(guī)定而成立、存在并發(fā)揮職能作用的社會組織?;鶎尤罕娦宰灾谓M織雖然不是一級政府,不具備行使行政職權(quán)的資格與能力,但基層群眾性自治組織的基層性、群眾性及自治性特征卻能在群眾工作中發(fā)揮出不可替代的作用,并通過對基層政府工作的支持與配合而使攸關(guān)群眾的諸多問題得到有效解決。隨著我國新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展,新型居民社區(qū)的物質(zhì)建設(shè)與精神文明都需要有一支思想憂、素質(zhì)高、能力強的基層群眾性自治組織隊伍,需要通過發(fā)揮基層群眾性自治組織的應(yīng)有職能作用來強化自治組織的各方面功能,以使社區(qū)和農(nóng)村的建設(shè)更加和諧,居民之間的關(guān)系更加和諧,從而促進社會的穩(wěn)定和國家的科學(xué)發(fā)展①。這是社區(qū)群眾的實際要求,也是當前國情的客觀需要,對于維護居(村)民的利益權(quán)利、推進社會主義民主政治、構(gòu)建社會主義和諧社會均具有重要的現(xiàn)實意義。

    基層群眾性自治組織的憲法地位

    基層群眾性自治組織作為一種社會組織,其社會地位是由我國憲法及相關(guān)法律決定了的,基層群眾性自治組織的性質(zhì)與職能內(nèi)涵不僅體現(xiàn)了相關(guān)的法律精神,也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨社會主義民主的憲政思想。

    中國共產(chǎn)黨的憲法政治思想要涵。廣義地講,憲法政治是以人民主權(quán)為道德前提,以法治、民主和分權(quán)制衡為制度手段,以人權(quán)為價值目標的政府制度②。民主就是人民當家作主,由人民掌握國家政權(quán),由人民主政管理社會,這和封建時代的統(tǒng)治和被統(tǒng)治是完全不同的。中國共產(chǎn)黨自成立之時起就有了憲法政治思想的萌芽,主要可歸納為這樣幾點:主權(quán)在民;使人民的意志不斷上升為國家的法律;真正的憲法政治源于民眾的參與;各種政治勢力應(yīng)在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動。雖然起初的憲法政治思想難免簡單與偏頗,并且浸染時代的色彩,但也為中國共產(chǎn)黨憲法政治思想的初步形成與發(fā)展打下了重要的基礎(chǔ)。在后續(xù)的民主革命斗爭、社會主義改造及社會主義建設(shè)過程中,中國共產(chǎn)黨的憲法政治思想經(jīng)過理論與實踐的反復(fù)交替與上升,最終形成了具有時代特征的、更加符合中國國情的、能夠體現(xiàn)中國政治特色的憲法政治思想,尤其是十一屆三中全會以來的憲法政治思想在繼承人民主權(quán)這一道德前提的基礎(chǔ)上,更加注重民主政治的具體實施與方式效果,也更加重視以法治手段作為民主制度的保障措施。

    基層群眾性自治組織的概念。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的具體規(guī)定,基層群眾性自治組織指的是依照有關(guān)法律規(guī)定,以城鄉(xiāng)居民(村民)一定的居住地為紐帶和范圍設(shè)立,并由居民(村民)選舉產(chǎn)生的成員組成的,實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會組織,即所謂的城市“居民委員會”和農(nóng)村“村民委員會”。從憲法及有關(guān)法律規(guī)定來看,居(村)民委員會是一個社會組織,它不是一級政府,所從事的也不是政府行政事務(wù)。但是,居(村)民委員會要對本居住地區(qū)的居民群眾進行“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”等基層性自治工作,這就決定了它的基層性、群眾性和自治性等特征。基層性是指它指存在于自身所在居住地這一局部范圍,也只負責(zé)這一基層社區(qū)的工作;群眾性是指它不同于國家政權(quán)組織和其他政治、經(jīng)濟等社會組織,工作范圍也限于社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)公益事業(yè);自治性是指它不從屬于國家機關(guān),也不受基層政權(quán)的直接領(lǐng)導(dǎo),具有自身組織的獨立性,但應(yīng)該接受基層政權(quán)的指導(dǎo)與服務(wù)。這就決定了基層群眾性自治組織的特殊地位與優(yōu)越性。

    基層群眾性自治組織的性質(zhì)地位?;鶎尤罕娦宰灾谓M織的地位是由其性質(zhì)決定的,而其性質(zhì)又是由其產(chǎn)生的方式?jīng)Q定的。我國基層群眾性自治組織的產(chǎn)生主要體現(xiàn)為兩個方面,第一個是它符合憲法的規(guī)定,選舉產(chǎn)生的權(quán)利是由法律所賦予的。其實這一法律規(guī)定也正是中國共產(chǎn)黨憲政思想的重要內(nèi)涵體現(xiàn),比如將人民的意志上升為法律本身既是黨的民主之憲政思想,也是這一思想的法律化,這就從內(nèi)涵和形式兩個方面將民主權(quán)力應(yīng)用在基層群眾性自治組織的選舉上,從而對基層群眾性自治組織的選舉形式進行了定性。第二個是它的選舉方式,即民主選舉,民主選舉是人民行使民主權(quán)力的一個方面,他們通過自己的判斷選出社區(qū)組織,自然是能夠代表群眾,也自然具有真正的自治性,其性質(zhì)無疑體現(xiàn)在這兩個方面,從這個角度說,基層群眾性自治組織自然也是符合法律規(guī)定的。

    基層群眾性自治組織的職能定位

    基層群眾性自治組織的實踐意義?;鶎尤罕娦宰灾谓M織作為一種社會組織,其實踐意義不僅在于基層群眾的自治管理,還在于這一組織的產(chǎn)生與存在。就基層群眾性自治組織產(chǎn)生的過程而言,其民主選舉的方式本身就是社會主義民主憲政的最佳表現(xiàn)。民主自治在國家治理與社會管理中不僅是一種形式,民主也不是從自治才開始實現(xiàn)的,如果沒有民主選舉這一過程,民主自治就會缺少穩(wěn)固的根基,管理權(quán)就并不屬于人民。因此,在基層群眾性自治組織的建設(shè)實踐中,以民主選舉去產(chǎn)生這一組織必然是民主與自治邁出的關(guān)鍵性一步。再說,基層群眾性自治組織的存在也是民主實現(xiàn)的有效途徑,為人民直接參與社會管理甚至政府事務(wù)提供了機會和條件,對于進一步發(fā)揮政府的職能作用具有十分重要的意義?;鶎尤罕娦宰灾谓M織的產(chǎn)生與存在的另一個基礎(chǔ)是憲法性,將基層群眾性自治組織納入國家的憲法中,也就給我國的民主實踐提供了有力的憲法和法制保障,并通過憲法和法制的有關(guān)規(guī)定來實踐民主進行的性質(zhì)、任務(wù)和方式,為依法治國打下了基礎(chǔ)。總體來講,基層群眾性自治組織的基層性、群眾性和直接民主的優(yōu)勢,使得它在進行公民利益的表達、協(xié)調(diào)公民之間的利益時更能體現(xiàn)大多數(shù)人的原則立場,也更能有效地實施并產(chǎn)生良好的作用,使居民之間的關(guān)系更加融洽,使城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)更加和諧,也更有利于社會的穩(wěn)定和國家的科學(xué)發(fā)展。

    基層群眾性自治組織的職能定位。在1998年11月4日公布實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》中,居(村)民委員會是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織,并實行民主選舉、民主決策與民主監(jiān)督。從這一規(guī)定來看,居(村)民委員會作為社會自治組織,其職能作用應(yīng)發(fā)揮在這樣幾個方面:一是社區(qū)管理。社區(qū)是民眾聚居之地,人多的地方問題就多,事務(wù)也會繁忙,而社區(qū)問題因直接產(chǎn)生于居民之間,所以就非?,嵭迹缲敭a(chǎn)管理、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)安全、鄰里糾紛等。百姓事無小事,從中不難看出居(村)民委員會在管理方面所發(fā)揮的作用是多么大,又是多么的不可替代。二是居民教育。居民教育是針對居民開展的思想政治教育、政策法律學(xué)習(xí)、社會風(fēng)尚熏陶等活動,以使社區(qū)居民能夠熱愛國家、熱愛社會主義制度、維護共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、遵紀守法、保持精神文明、移風(fēng)易俗等,使社區(qū)發(fā)展更符合現(xiàn)代化建設(shè)的需要,更有利于和諧社會的發(fā)展。三是公益服務(wù)。社區(qū)居民在現(xiàn)實工作與生活中有很多需要解決的問題,未必很大,但卻繁多、瑣屑,這些都需要居(村)民委員會通過發(fā)揮自己的職能作用而加以有效解決。由此看來,社區(qū)內(nèi)的基層群眾性自治組織既有社會組織的服務(wù)性功能,又有基層政府機構(gòu)的行政性功能;既有自治的基本形式,又不能超越國家政策制度與法律的規(guī)范,其職能的基礎(chǔ)性、特殊性由此可見一斑。

    基層群眾性自治組織的職能缺陷。由于作為基層群眾性自治組織的居(村)民委員會的法人地位在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》中并未予以明確,導(dǎo)致有很多公共事務(wù)不便處理,而實際情形則是它們所承擔(dān)的又遠遠超出其職能范圍,因此這實際上的職能缺陷是客觀存在的。從行政法上理解,居(村)民委員會并非行政主體,至少它沒有行政管理權(quán);從和基層政權(quán)的關(guān)系上看,基層人民政府與基層群眾性自治組織的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,也是協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系③,而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。如此一來,居(村)民委員會的自治工作就會出現(xiàn)這樣一些困頓:第一,自治權(quán)和行政權(quán)大小不符。自治權(quán)似乎是范圍較廣、權(quán)限較大的管理權(quán),但形成法人地位的缺失卻導(dǎo)致很多社區(qū)事務(wù)無法開展和實施;第二,自治內(nèi)容與行政化傾向不符。既然基層政權(quán)將居(村)民委員會視作自己的下屬機構(gòu),就會不自覺地將之作為“一級政府”而加以調(diào)用,不僅要通過居(村)民委員會發(fā)布行政命令,還會安排較多的行政性工作,將許多原本屬于行政下屬機構(gòu)的工作內(nèi)容分配給了居(村)民委員會,造成居(村)民委員會工作運轉(zhuǎn)的行政化,這就會沖擊到居(村)民委員會的自治工作形式,從而影響到基層群眾性自治組織的職能發(fā)揮。

    基層群眾性自治組織的職能優(yōu)化

    依法自治,明確基層群眾性自治組織的“自治法人”地位?;鶎尤罕娦宰灾谓M織的合法性在國家憲法及相關(guān)法律規(guī)定中是明確的,但城鄉(xiāng)社區(qū)的依法自治是一個整體系統(tǒng),并不是僅僅承認基層群眾性自治組織的合法性這么簡單。除了他的產(chǎn)生要合法、它的存在要合法之外,它的行為過程更要合法,更需要以法律的形式確立其“自治性”的法人地位。從目前憲法政治思想及基層群眾性自治組織的實際職能看,基層群眾性自治組織盡管不是一級行政機構(gòu),沒有相應(yīng)的行政權(quán);但也不是一般的社會組織,如工廠、企業(yè)、公司、協(xié)會等;而是具有一定的與國家政策、制度、法律及行政命令相關(guān)的社會管理權(quán),如果對其自治性特征不予法人認定,那么行使類似行政權(quán)的過程就會缺少依據(jù),不僅不利于開展自治工作,也會出現(xiàn)問題并導(dǎo)致不良后果的出現(xiàn),以及出現(xiàn)問題無法人承擔(dān)法律責(zé)任的尷尬局面④。由此看來,所謂自治法人地位的確認應(yīng)該體現(xiàn)為這樣幾個方面:首先,應(yīng)將社區(qū)自治組織確定為公務(wù)法人,因為社區(qū)自治也是集體自治,屬于公共事務(wù),在這一點上,它和政府機構(gòu)相比并沒有任何區(qū)別。公務(wù)法人的確立更有利于社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)與公益事業(yè)的開展。其次,應(yīng)將社區(qū)自治組織確立為自治法人,這一點又和一級政府完全不同。自治是一種權(quán)利,是一種行政化的權(quán)利,也是一種民主化的權(quán)利,自治的權(quán)利如何行使需要規(guī)范,而且這個權(quán)力和義務(wù)、責(zé)任是不可分割開的。再次,作為一種相對特殊的社會組織,在具有法人地位的前提下,也應(yīng)擁有相應(yīng)的法人待遇,應(yīng)將集體與個體的法定待遇納入政府財政預(yù)算,使自治法人地位從各個方面都能得到良好體現(xiàn)。

    明確職能,提高基層群眾性自治組織的管理、教育及服務(wù)能力?;鶎尤罕娦宰灾谓M織的自我管理、自我教育及自我服務(wù)能力必須通過對自身職能的正確、有效發(fā)揮才能得到提高,職能的有效發(fā)揮源自職能的正確發(fā)揮,要能做到這一點,明確基層群眾性自治組織的切實職能是必須的。盡管基層群眾性自治組織的基層性、群眾性與自治性決定了其工作內(nèi)容的瑣屑,但并不等于自治組織做得越多越好,做得越大越好,而是要把屬于自己職能范圍內(nèi)的事情做實、做細、做透。

    憲法賦予居(村)民委員會的職權(quán)包括:第一,協(xié)助基層政府開展工作?;鶎尤罕娦宰灾谓M織的特殊性決定了它和基層政府的關(guān)系,即被協(xié)助與被指導(dǎo)的關(guān)系。但作為基層群眾性組織,它又是基層政府開展工作的最有力幫手,既能協(xié)助政府將有關(guān)政策法規(guī)進行傳達與貫徹,又能夠向基層政府反饋民意,將民眾的意見和建議上傳給政府部門,從而起到中間橋梁的作用。第二,經(jīng)營和管理好組織財產(chǎn)??傊灾谓M織既要明確自治之責(zé),又要把握自治之法;既要加強自我管理、自我教育及自我服務(wù),又要協(xié)助基層政府搞好工作,管理是手段,教育是方法,服務(wù)是宗旨,建設(shè)和諧社區(qū)、和諧社會是其根本目標。

    強化功能,完善基層群眾性自治組織的民主政治建設(shè)?;鶎尤罕娦宰灾谓M織是民主政治建設(shè)的具體化,是建設(shè)社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作,作為中國共產(chǎn)黨憲政中的民主政治思想,它的體現(xiàn)就在于民主的具體化—基層群眾自治。因此,要強化基層群眾的自治功能必須實現(xiàn)民主政治、加強民主政治建設(shè),并在這一實踐過程中完成社區(qū)自治工作,摸索基層群眾的自治方法,培養(yǎng)民主政治的意識和能力。首先是基層群眾性自治組織構(gòu)成的民主性。根據(jù)我國的相關(guān)規(guī)定,我國的基層群眾性自治組織應(yīng)由居(村)民委員會構(gòu)成,以遵循我國相關(guān)法律和“居(村)民居住地區(qū)”的原則,充分彰顯基層群眾性自治組織產(chǎn)生的民主性和民意性。其次是基層群眾性自治組織決策的民主性。在相關(guān)決策中應(yīng)貫徹少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則,在維護絕大多數(shù)群眾利益的基礎(chǔ)上,保證民主應(yīng)在最廣大的范圍內(nèi)實現(xiàn)。再次是基層群眾性自治組織管理的民主性。社區(qū)管理是基層群眾性自治組織的主要職責(zé)內(nèi)容,但社區(qū)管理不是行政管理,基層群眾性自治組織既要以基層群眾為服務(wù)對象,又要以基層群眾為管理主體,通過居(村)民委員會齊抓共管來達到群眾自治、和諧社區(qū)的目的。第四是基層群眾性自治組織監(jiān)督的民主性。居(村)民委員會的公務(wù)事項同樣離不開民主監(jiān)督,這也是民主政治重要的構(gòu)件要素,社區(qū)管理過程中的一切事務(wù)都要公開,并經(jīng)由民眾監(jiān)督與評價,在充分尊重民主監(jiān)督的同時,應(yīng)積極采納群眾的意見和建議,使自治組織成為真正的基層性自治組織。

    其實,千百年來封建專制思想殘余的影響、既得利益階層的干擾以及大量實際問題的阻滯,都使得民主執(zhí)政問題還存有較多阻滯⑤?;鶎尤罕娦宰灾谓M織的職能定位與發(fā)揮并不僅僅是一個憲政問題或法律問題,也不僅僅是一個民主建設(shè)的問題,還是一個思想認識的問題。隨著我國改革的深入及社會結(jié)構(gòu)的巨大變化,新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來發(fā)展都需要社區(qū)管理的創(chuàng)新與開拓,尤其需要思想認識的提高與民主意識的增強,這是現(xiàn)代化社區(qū)管理的基礎(chǔ),也是實現(xiàn)基層民主自治的前提。作為基層群眾性自治組織的居(村)民委員會,只有從思想上提高認識,理解自治、善于自治,尊重群眾、服務(wù)群眾,才能發(fā)揮好基層群眾性自治組織的應(yīng)有職能,把基層民主政治建設(shè)得更好。

    (作者單位:哈爾濱醫(yī)科大學(xué)大慶校區(qū);本文系2015年大慶市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“大慶推進依法治市問題研究”階段性成果,項目編號:DSGB2015172)

    【注釋】

    ①③基層政權(quán)與基層群眾性自治組織,價值中國網(wǎng),http://www.chinavalue.net.

    ②魏雪芳:“十六大以來中國共產(chǎn)黨的憲政思想研究”,《理論觀察》,2013年第11期,第27~29頁。

    ③黃榮英:“村民委員會的性質(zhì)、職權(quán)及其在行政法上的定位”,豆丁網(wǎng),http://www.docin.com.

    ④任培華:“民主執(zhí)政問題不容忽視”,《人民論壇》,2007年第5期,第27頁。

    責(zé)編/王坤娜

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