突發(fā)公共事件與現(xiàn)代社會(huì)治理

《突發(fā)公共事件輿情應(yīng)對(duì)與效果評(píng)估信息平臺(tái)建設(shè)研究》課題組

【摘要】社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件頻發(fā)影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。群體性事件的應(yīng)對(duì)背后隱含著高壓管控治理思維。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須超越窘困的高壓治理模式，調(diào)節(jié)社會(huì)安全氣壓，多種路徑精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下群體性事件的善治。一是調(diào)整利益分配失衡，降低社會(huì)暴戾氣壓；二是完善評(píng)價(jià)體系，減輕基層政府穩(wěn)控壓力；三是轉(zhuǎn)變職能，樹立公信，主動(dòng)削弱質(zhì)疑壓力；四是暢通表達(dá)協(xié)商渠道，引導(dǎo)理性消解壓力。

【關(guān)鍵詞】群體性事件 新常態(tài) 善治 壓力

【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在前工業(yè)時(shí)代，災(zāi)難被認(rèn)為是同自然本身緊密相連的，因?yàn)槟菚r(shí)的災(zāi)難主要是天災(zāi)，非人力所為，人類活動(dòng)并不是這些災(zāi)難的誘因。現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)則更多地同人類的行為相關(guān)。在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中，貝克提出了“有組織的不負(fù)責(zé)任”的概念，他認(rèn)為，現(xiàn)代性的出發(fā)點(diǎn)是控制不確定性，但是現(xiàn)代性又產(chǎn)生了新的不確定性，很難找到不確定性產(chǎn)生的確定原因。

20世紀(jì)后半期以來，人類社會(huì)進(jìn)入了充滿復(fù)雜性和不確定性的時(shí)代，人類從未像今天這樣，處在一個(gè)“天災(zāi)”與“人禍”隨時(shí)不期而至的環(huán)境中；也從未像今天這樣頻繁地使用諸如危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)等詞匯。這表明人類正生活在一個(gè)隨時(shí)可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的世界中，而風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和治理正是人類面對(duì)的緊迫問題。

危機(jī)與危機(jī)管理

“危機(jī)管理是現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能的重要組成部分，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本保證和有效途徑之一?！雹?/p>

公共危機(jī)管理是公共管理的一種特殊形式，是公共管理中應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的一種形式。雖然公共危機(jī)管理的實(shí)踐在管理實(shí)踐中長期存在，但是，把它作為一門學(xué)科來專門研究則是近些年的事情。因此，理解公共危機(jī)管理的內(nèi)涵，首先需要弄清危機(jī)、公共危機(jī)的內(nèi)涵。

“危機(jī)”（crisis）的概念最初來源于希臘語，普遍用于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，指游離于生死之間的狀態(tài)。后來這個(gè)詞的含義不斷擴(kuò)展，它適用的對(duì)象不斷擴(kuò)大，人們賦予它的含義也逐漸發(fā)生了變化?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中危機(jī)有兩個(gè)意思，一是指危險(xiǎn)的禍根；二是指嚴(yán)重的困難關(guān)頭。

西方學(xué)者對(duì)危機(jī)給出了眾多的定義，例如，韋伯詞典將危機(jī)定義為“有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或關(guān)鍵時(shí)刻”。綜合起來看，危機(jī)是指?jìng)€(gè)人、群體或者組織以及社會(huì)正常的生存秩序、發(fā)展進(jìn)程等由于某種原因，通常是突發(fā)事件的出現(xiàn)，而受到破壞，嚴(yán)重威脅正常的生存與發(fā)展的狀態(tài)。危機(jī)之所以出現(xiàn)是因?yàn)檎５纳嬷刃蚝桶l(fā)展進(jìn)程受到破壞，嚴(yán)重威脅到正常的生存與發(fā)展，而不是造成一般的負(fù)面影響。危機(jī)通常是與突發(fā)事件相聯(lián)系的，因此，在一定意義上突發(fā)事件成為危機(jī)的代名詞。②

危機(jī)管理（crisis management， CM）概念是美國學(xué)者于20世紀(jì)60年代提出的。對(duì)于危機(jī)管理的定義，中外學(xué)者從不同的學(xué)科背景出發(fā)，闡述了不同的看法。如美國危機(jī)管理專家史蒂文·芬克（Steven Fink）認(rèn)為，危機(jī)管理是對(duì)于組織前途轉(zhuǎn)折點(diǎn)上的危機(jī)，有計(jì)劃地挪去風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術(shù)。中國學(xué)者魏加寧認(rèn)為，危機(jī)管理是對(duì)危機(jī)進(jìn)行管理，以達(dá)到防止和回避危機(jī)，使組織或個(gè)人在危機(jī)中得以生存，并將危機(jī)所造成的損失限制在最低限度的目的。

危機(jī)管理在西方最早主要用于軍事和外交，自20世紀(jì)60年代中期開始，越來越多的學(xué)者開始重視危機(jī)管理的研究，并產(chǎn)生了一系列重要成果。對(duì)危機(jī)及危機(jī)管理理論的研究最初主要是分析政治危機(jī)，當(dāng)時(shí)危機(jī)研究的目的主要是探索政治危機(jī)的根源、尋找處理和應(yīng)對(duì)政治危機(jī)、維護(hù)政治穩(wěn)定或促進(jìn)政治變革的方法。到了20世紀(jì)70～80年代，西方危機(jī)管理的研究出現(xiàn)了一次高潮，研究領(lǐng)域從政治領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展，從自然災(zāi)害領(lǐng)域向公共危機(jī)管理領(lǐng)域擴(kuò)展；同時(shí)，隨著政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)及博弈論等相關(guān)學(xué)科的發(fā)展壯大以及立體分層方法的運(yùn)用，公共危機(jī)管理的研究有了厚實(shí)的理論基礎(chǔ)做鋪墊和豐富的分析工具做支撐，危機(jī)管理成為一門學(xué)科，形成了企業(yè)危機(jī)管理和公共危機(jī)管理兩個(gè)既獨(dú)立發(fā)展又相互融合的學(xué)科分支。

突發(fā)公共事件處置是危機(jī)管理的重要內(nèi)容

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。我國每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人，其潛在的破壞也不可忽視，如果處置不當(dāng)對(duì)公眾的社會(huì)信任、社會(huì)秩序的穩(wěn)定都會(huì)帶來長遠(yuǎn)的負(fù)面影響。突發(fā)公共事件的頻發(fā)也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要表現(xiàn)，在國外，突發(fā)公共事件一般稱為危機(jī)事件、災(zāi)難事件，突發(fā)公共事件處置屬于危機(jī)管理、公共危機(jī)管理范疇，近些年越來越受到廣泛重視。

當(dāng)前危機(jī)管理的一個(gè)重要趨勢(shì)是從對(duì)危機(jī)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)為積極的預(yù)警，包括對(duì)危機(jī)的確認(rèn)、對(duì)危機(jī)的分析與評(píng)估、對(duì)危機(jī)的監(jiān)控等一系列活動(dòng)。實(shí)行危機(jī)預(yù)警的目的在于防范危機(jī)。這需要政府在日常的管理中，建構(gòu)一整套運(yùn)行順暢的信息獲取系統(tǒng)。及時(shí)收集、傳遞和共享信息，能夠紓緩危機(jī)，降低危機(jī)的損害。更重要的是，一旦出現(xiàn)災(zāi)難和危機(jī)，信息溝通和交換可以保證政府做出及時(shí)和準(zhǔn)確的決策，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)危機(jī)的行動(dòng)。因此，有效地監(jiān)測(cè)、收集、梳理和傳遞危機(jī)爆發(fā)前的異常信息是危機(jī)預(yù)警的重點(diǎn)。將危機(jī)預(yù)防作為危機(jī)管理的首要職能，無疑是化解危機(jī)既簡便又真正成本低廉的辦法。

針對(duì)危機(jī)發(fā)展的不同階段，學(xué)者們提出了與之相對(duì)應(yīng)的管理策略。

芬克最早提出了危機(jī)管理的四階段論，即潛伏期、爆發(fā)期、善后期、解決期，他提醒危機(jī)管理人員要“注意危機(jī)發(fā)生之前的潛伏征兆，大部分的危機(jī)并非憑空出現(xiàn)，而是有病源可循”。

清華大學(xué)教授薛瀾等人的研究顯示：一個(gè)國家發(fā)展到人均GDP500～3000美元時(shí)，往往也是人口、資源、環(huán)境、效率與公平等社會(huì)矛盾較為嚴(yán)重的瓶頸時(shí)期，比較容易造成社會(huì)失序、經(jīng)濟(jì)失調(diào)、心理失衡等問題，形成一些不穩(wěn)定的因素⑥。目前中國就正處于這樣的階段，特別是突發(fā)公共事件頻發(fā)給社會(huì)生活帶來了方方面面的震蕩和損害。現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)使中國突發(fā)公共事件的危機(jī)管理在理論和實(shí)踐層面的推進(jìn)都刻不容緩。

圖2-1 危機(jī)管理過程示意圖④

希斯曾用一個(gè)簡單的幾何圖形來描述完整的危機(jī)管理過程（如圖2-1所示）。在圖中，左邊兩個(gè)象限代表危機(jī)管理的溝通活動(dòng)，而右邊兩個(gè)象限表示危機(jī)管理的行為構(gòu)成；上面兩個(gè)象限反映的是開始清理危機(jī)事件的初期階段，以生理上可見的影響為主，而下面兩個(gè)象限反映的是恢復(fù)管理時(shí)期，在該階段精神影響更加突出。反應(yīng)和恢復(fù)管理中強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是公眾認(rèn)知。其中需要說明的是危機(jī)管理中針對(duì)的是利益相關(guān)者，因?yàn)樵谖C(jī)的不可預(yù)見的影響中，我們需要對(duì)每一利益相關(guān)群體進(jìn)行分析，才能做出相對(duì)準(zhǔn)確的判斷，從而降低不確定性。

危機(jī)管理過程示意圖有助于管理者從總體戰(zhàn)略高度對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行危機(jī)管理。管理者應(yīng)該考慮如何減少危機(jī)情境的發(fā)生，如何做好危機(jī)管理的準(zhǔn)備工作，如何規(guī)劃以及如何培訓(xùn)有關(guān)人員以應(yīng)對(duì)危機(jī)局面（或從中很快復(fù)原）。這四個(gè)方面構(gòu)成了基本的危機(jī)管理。突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，公共部門應(yīng)采取一系列有助于公民和環(huán)境恢復(fù)秩序的措施。這些措施包括：預(yù)測(cè)和識(shí)別可能遭受的危機(jī)，采取預(yù)防措施，阻止危機(jī)發(fā)生，并盡量使危機(jī)的不利影響最小化的系統(tǒng)過程，目的是通過提高公共部門對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效處理危機(jī)，減少損失，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定和公眾對(duì)公共部門的信任。危機(jī)管理的重點(diǎn)在于：危機(jī)信息的獲取和預(yù)警，危機(jī)的準(zhǔn)備與預(yù)防；危機(jī)的控制與回應(yīng)；危機(jī)后的恢復(fù)與重建；持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。⑤

總體來說，突發(fā)公共事件的危機(jī)管理著眼于以下四個(gè)主要方面：

一是應(yīng)急性。由于突發(fā)公共事件都是突然爆發(fā)的，這就要求政府在最短的時(shí)間內(nèi)采取最有效的手段控制危機(jī)事態(tài)的蔓延，保護(hù)生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二是持續(xù)性。突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)和處置是一個(gè)包括危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后的持續(xù)過程，這就要求不僅要做好危機(jī)中的處理工作，還要做好危機(jī)預(yù)警和危機(jī)善后處理工作，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能馬虎。

三是復(fù)雜性。由于突發(fā)公共事件發(fā)生的突發(fā)性、不確定性等因素，所以其處置具有更大的復(fù)雜性，各個(gè)部門要形成聯(lián)動(dòng)，密切合作，采取盡量適當(dāng)?shù)姆椒ㄌ幚砦C(jī)。

四是特殊性。每個(gè)突發(fā)公共事件都有其特殊的背景、發(fā)生過程和處理方法，不存在適用一切危機(jī)管理的普遍法則，所以，在處理突發(fā)公共事件時(shí)，要根據(jù)不同的情境對(duì)危機(jī)事件采取不同的處理方法。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理重在突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)與處置

在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)復(fù)雜化和自然環(huán)境不斷惡化的今天，突發(fā)公共事件已由非常態(tài)的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。

突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)能力是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理水平的體現(xiàn)。企業(yè)、政府部門或其他組織都是危機(jī)管理的主體，進(jìn)行危機(jī)管理的目的在于消除或降低危機(jī)所帶來的威脅和損失。突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)和處置需要各方協(xié)作配合，也考驗(yàn)著危機(jī)管理機(jī)構(gòu)、體系的完備和處理技巧與水平，因而突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)和處置水平的強(qiáng)弱反映一個(gè)社會(huì)危機(jī)管理能力大小、水平高低。

突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)與處置能力的提升，危機(jī)管理體系的改進(jìn)常常是某類新型事件的“應(yīng)激”結(jié)果—新情況超乎體系應(yīng)對(duì)能力，通過事中經(jīng)驗(yàn)積累和事后反思推動(dòng)體系的革命化發(fā)展。

以美國、英國、日本和俄羅斯為例，它們?cè)谌蚪?jīng)濟(jì)和地緣政治中扮演著重要角色，其國內(nèi)與國際的利益關(guān)系更加復(fù)雜，所遭遇的突發(fā)公共事件相較其他國家也更加頻繁。盡管各國文化背景和國情不同、發(fā)展程度也不盡相同，但是，這些國家在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)和處置上卻表現(xiàn)出較強(qiáng)的相似性。

一方面，美、英、日、俄四國都建立并不斷完善專業(yè)處置機(jī)構(gòu)或處置體系，保證面對(duì)突發(fā)公共事件這類公共危機(jī)時(shí)，能夠有機(jī)構(gòu)或體系從社會(huì)整體利益出發(fā)承擔(dān)處置責(zé)任，并且能展開有效的專業(yè)處置。在處置機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)行的方式上，各國略有不同。美國與俄羅斯設(shè)立了長期性的專業(yè)處置機(jī)構(gòu)—美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署、俄羅斯緊急情況部。其常設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)在處置中的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)毋庸置疑，但維持其運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)較高。但是，相對(duì)于公共危機(jī)可能給社會(huì)造成的破壞和損失，這樣的投入仍然值得的。英國、日本則采用建設(shè)專門處置體系的辦法，不單獨(dú)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來“備戰(zhàn)”，而是設(shè)計(jì)出一套突發(fā)公共事件中能將各機(jī)構(gòu)凝聚一體進(jìn)行處置的體系，平時(shí)各部門從事日常工作，但在突發(fā)公共事件爆發(fā)后，各部門能立刻按照規(guī)劃組合在一起運(yùn)作，這種模式節(jié)約資源，但在專業(yè)性上略遜于美國與俄國模式。

另一方面，美英日俄各國還通過立法的方式建立起規(guī)范化進(jìn)行突發(fā)公共事件處置的保障體系。危機(jī)管理重在預(yù)先準(zhǔn)備，并且這種準(zhǔn)備不是隨機(jī)的，而是有章可循。為了達(dá)成這種效果，不論是海洋法系的英國、美國，還是大陸法系的法國、俄羅斯，都有針對(duì)突發(fā)公共事件處置的成文法，以保證處置和應(yīng)對(duì)的穩(wěn)定性和責(zé)任的可追究性。1974年的美國《聯(lián)邦災(zāi)難救濟(jì)和突發(fā)事件救助法》、2004年《英國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、1961年日本的《災(zāi)害對(duì)策基本法》、2001年《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》等法律都明確了突發(fā)公共事件的性質(zhì)和各方責(zé)任，避免了危機(jī)處置的盲目與混亂，也讓民眾能夠感受到一切盡在掌控中而有利于恢復(fù)秩序。各國都根據(jù)自身情況在立法側(cè)重點(diǎn)上做出調(diào)整。

在突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)和處置中，這些國家的具體做法主要表現(xiàn)出四個(gè)特點(diǎn)，與現(xiàn)代危機(jī)管理特征和社會(huì)治理要求相一致。

一是強(qiáng)調(diào)常態(tài)管理。將突發(fā)公共事件或危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)與處置作為社會(huì)常態(tài)管理的措施，科學(xué)認(rèn)識(shí)突發(fā)公共事件的發(fā)展階段，積累處置經(jīng)驗(yàn)，合理分配處置資源，提高處置效率，讓處置機(jī)構(gòu)能夠遇事不驚，沉穩(wěn)應(yīng)對(duì)。

二是強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)調(diào)整。發(fā)達(dá)國家和主要大國在把握突發(fā)公共事件規(guī)律的同時(shí)也都認(rèn)識(shí)到突發(fā)事件復(fù)雜而多變的特征。在實(shí)際處置中，各國一方面確保處置原則和程序的基本穩(wěn)定，另一方面則結(jié)合事件不同特點(diǎn)和出現(xiàn)的新問題，積極、靈活地調(diào)整策略，動(dòng)態(tài)化地應(yīng)對(duì)和處置危機(jī)。

三是強(qiáng)調(diào)協(xié)同配合。政府主導(dǎo)、多方參與已成為現(xiàn)代社會(huì)治理的重要特點(diǎn)。以西方發(fā)達(dá)國家為主要代表，在突發(fā)公共事件處置流程中明確了社會(huì)各方所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，建立了便于合作的協(xié)同處置流程，引入社會(huì)多方面的參與，在保持政府適度管控的前提下，提高了突發(fā)公共事件的處置效率和社會(huì)參與共同管理的意識(shí)。

四是強(qiáng)調(diào)危機(jī)溝通。國外把危機(jī)管理也叫做危機(jī)溝通，即通過與社會(huì)各方的溝通交流來達(dá)成處置和應(yīng)對(duì)效果，主要是在輿論層面做工作。實(shí)際上，輿論在每一起突發(fā)公共事件中都潛在地發(fā)揮著巨大作用。正因?yàn)槿绱?，輿情?yīng)對(duì)在突發(fā)公共事件處置中受到各國的高度重視。

新媒體加大了突發(fā)公共事件處置的復(fù)雜性。研究者普遍認(rèn)為，媒體是突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)的重要放大站。突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)是在日常生活中以媒體、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和生活閱歷、本人記憶、道德信念以及個(gè)人判斷的話語為依據(jù)而建構(gòu)起來的。媒體不僅傳遞風(fēng)險(xiǎn)信息，而且建構(gòu)著它們；媒體的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)道是風(fēng)險(xiǎn)放大的主要驅(qū)動(dòng)因素，在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)行為塑造過程中發(fā)揮重要作用，影響著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)治理等環(huán)節(jié)，媒體既是形成風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的核心，也是解釋人們風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)的核心。隨著網(wǎng)絡(luò)媒體為代表的新媒體的普及和發(fā)展，新媒體對(duì)公共危機(jī)管理、對(duì)突發(fā)公共事件處置的各重點(diǎn)要素和各關(guān)鍵環(huán)節(jié)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，政府部門需要認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)。在新媒體環(huán)境下，信息傳播具有很強(qiáng)的交互性，任何人都可以通過新媒體將信息方便迅捷地傳播至社會(huì)的各個(gè)角落。

從危機(jī)的發(fā)展周期來看，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體的廣泛應(yīng)用，公共危機(jī)管理的階段性特征有了新的變化，危機(jī)的潛伏期與爆發(fā)期的界限逐漸模糊。由于新媒體信息傳播的及時(shí)性，許多突發(fā)公共事件信息在傳播后，公眾可能己經(jīng)迅速對(duì)事件做出了推測(cè)或判斷，并利用新媒體迅速交流意見，形成強(qiáng)大的信息規(guī)模效應(yīng)和輿論聲勢(shì)。因此，突發(fā)公共事件根本就沒有潛伏期，突發(fā)公共事件一旦爆發(fā)，便會(huì)在短時(shí)間內(nèi)被廣大民眾知曉。

從危機(jī)應(yīng)對(duì)與輿論引導(dǎo)來看，網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體具有較強(qiáng)的群體暗示和群體感染機(jī)制，并體現(xiàn)出了較強(qiáng)的群體集合行為特征，即：集合行為中傳播的一個(gè)重要部分是與信息相伴隨的情緒或感情，這種情緒和感情通過群體暗示和感染機(jī)制不斷得以加強(qiáng)，就容易形成某種導(dǎo)向。突發(fā)公共事件信息一旦通過網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體進(jìn)行傳播，意見領(lǐng)袖最初的評(píng)論很容易影響受眾，形成先入為主的導(dǎo)向，并且產(chǎn)生一定數(shù)量的“一致意見支持群體”，他們之間相互呼應(yīng)、相互支援。政府部門在危機(jī)事件發(fā)生后發(fā)布的官方消息和開展的輿論引導(dǎo)，如果與“一致意見支持群體”原有的猜測(cè)和設(shè)想不一致，他們就會(huì)對(duì)政府部門發(fā)布信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性產(chǎn)生質(zhì)疑。在新媒體環(huán)境下，突發(fā)公共事件處置手段需要更加豐富和多樣化。政府部門在突發(fā)公共事件處置過程中，要充分認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體的重要性，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的應(yīng)對(duì)與處置；要注重危機(jī)快速反應(yīng)機(jī)制的建立，及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，避免危機(jī)的進(jìn)一步激化；要注重網(wǎng)絡(luò)媒體等新媒體的適度監(jiān)管，開展有效的輿論引導(dǎo)；在應(yīng)對(duì)處置中要注重新媒體手段的充分運(yùn)用，及時(shí)消除危機(jī)的不良影響。

突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)已成為提升國家治理能力的突破口。我國既遇到了其他國家在高速發(fā)展階段所遇到的類似問題，也因?yàn)樽陨韲樘攸c(diǎn)，遭遇到一些獨(dú)有的問題：

首先，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件屢屢發(fā)生，除傳統(tǒng)突發(fā)事件外，新的非傳統(tǒng)突發(fā)事件不斷凸顯，包括能源危機(jī)、智能犯罪、恐怖主義、販毒走私，嚴(yán)重傳染性疾病、環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)金融安全和信息安全等。

其次，全球化發(fā)展使人際之間、地區(qū)之間、國與國之間聯(lián)系日趨緊密，突發(fā)公共事件影響不再局限于一時(shí)一地。各個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)地球愈益成為一個(gè)有機(jī)的整體，彼此之間的聯(lián)動(dòng)性大為增強(qiáng)，使得有些突發(fā)性公共事件的擴(kuò)散力和影響力迅速增大。

再次，我國正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，既是黃金發(fā)展時(shí)期，又是矛盾凸顯期，許多深層次的矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，社會(huì)矛盾多樣化與社會(huì)控制力下降之間的矛盾不斷激化凸顯。

最后，媒介技術(shù)的發(fā)展正在改變我國輿論生成模式?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模增長，個(gè)人向社會(huì)傳播的能力被強(qiáng)化，進(jìn)入了“人人都有麥克風(fēng)”的時(shí)代，多元化的思潮和個(gè)人化的訴求不斷凸顯，民眾維權(quán)與表達(dá)意識(shí)不斷提升，讓輿論場(chǎng)更加復(fù)雜，矛盾在突發(fā)公共事件中經(jīng)輿論場(chǎng)放大后集中爆發(fā)。以上原因的綜合作用，給中國社會(huì)帶來威脅的危機(jī)事件呈增長態(tài)勢(shì)。

2007年11月《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式實(shí)行，用法律形式明確了突發(fā)公共事件的內(nèi)涵，對(duì)應(yīng)急管理體制作出規(guī)定，提出了我國突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)策略與方式方法，包括堅(jiān)持效率優(yōu)先，賦予政府多項(xiàng)應(yīng)急權(quán)力；設(shè)置八條“高壓線”，約束政府履行職責(zé)；限制和保護(hù)相統(tǒng)一，最大限度保護(hù)公民權(quán)利；早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警：不得遲、謊、瞞、漏報(bào)突發(fā)事件信息；應(yīng)急信息主動(dòng)公開，政府須統(tǒng)一準(zhǔn)確及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息；編造傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或應(yīng)急處置工作虛假信息將被處罰；宣布緊急狀態(tài)須由全國人大常委會(huì)或國務(wù)院決定。

與世界其他國家一樣，中國的社會(huì)治理與危機(jī)管理也是在突發(fā)公共事件的實(shí)際處置與應(yīng)對(duì)過程中不斷發(fā)展與成熟的。近十年來，我國突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，許多地區(qū)、部門都受到突發(fā)公共事件的困擾，在實(shí)踐中，有的地區(qū)、部門處理得比較好，有的處理得不好或者不夠好。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，一些政府部門、單位在處置突發(fā)公共事件中，措施不當(dāng)、應(yīng)對(duì)不力，不僅未能解決好問題，反而引發(fā)了更加嚴(yán)重的輿論“次生災(zāi)害”。一些地方在處置突發(fā)公共事件時(shí)陷入“怕、躲、捂、壓、蓋、刪”的怪圈。但近年來，這種情況有所改觀，各地突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力均有所提升，一些中西部地區(qū)甚至有了較大提升。

突發(fā)公共事件處置與應(yīng)對(duì)是一個(gè)需要在實(shí)踐中不斷遭遇問題、發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題、解決問題、積累經(jīng)驗(yàn)的過程。各地政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)不斷總結(jié)突發(fā)公共事件處置與應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷探索、改進(jìn)、提高。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式。突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)和處置正在成為推進(jìn)我國制度創(chuàng)新和改進(jìn)社會(huì)治理的突破口，是探索危機(jī)管理的主戰(zhàn)場(chǎng)。

（本文系2011年度國家社科基金重大項(xiàng)目“突發(fā)公共事件輿情應(yīng)對(duì)與效果評(píng)估信息平臺(tái)建設(shè)研究”結(jié)項(xiàng)成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：11&ZD025；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：官建文；本文執(zhí)筆：官建文、李黎丹、王培志）

【注釋】

①溫俊萍：“試析和諧社會(huì)視角下的政府危機(jī)管理”，《毛澤東鄧小平理論研究》，2008年第4期。

②龔維斌：“公共危機(jī)管理的內(nèi)涵及其特點(diǎn)”，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第5期。

③薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌：《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，北京：清華大學(xué)出版社，2003年。

④[美]羅伯特·希斯：《危機(jī)管理》，王成、宋炳輝譯，北京：中信出版社，2001年，第31頁。

⑤張成福：“公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇”，《中國行政管理》，2003年第7期。

責(zé)編/王坤娜