摘 要：根植于工業(yè)文明的“管理型”社會治理具有效率優(yōu)先、程序正義、民主平等、依法行政等理性精神。但是，它的“價值中立”原則、“官僚科層制”治理架構及“技術至上”治理路線使其在社會治理過程中表現(xiàn)出對倫理的排斥。因此，必須實現(xiàn)向“服務型”社會治理的倫理轉向。在“服務型”社會治理中，倫理因素是引導社會治理前行的基礎力量，社會治理與倫理的內在契合成為現(xiàn)實，從而使其處處表現(xiàn)出倫理化的治理傾向。當前，我們創(chuàng)新社會治理的實質就是要實現(xiàn)社會治理由“管理型”模式向“服務型”模式的轉變。

關鍵詞：“管理型”社會治理；理性精神；倫理困境；倫理救治；“服務型”社會治理

中圖分類號：D648

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0018-06

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[Q（+22mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金項目：[HT6K]國家社科基金重大項目“社會管理創(chuàng)新的倫理路徑與制度支持研究”（12&ZD043）；2014年河北省高等學校青年拔尖人才計劃“河北省城鄉(xiāng)社區(qū)治理的倫理路徑研究”（J2014076）。

作者簡介：[HT6K]王維國（1982-），男，河北邯鄲人，法學博士，河北經貿大學社會管理德治與法治協(xié)同創(chuàng)新中心教師，研究方向：社會倫理治理。

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進入工業(yè)社會以后，隨著社會進步與人類主體意識的增強，強調權力的“統(tǒng)治型治理”逐漸淡出社會治理的舞臺，代替它的是一種新型的社會治理模式——“管理型”社會治理。所謂“管理型”社會治理，是指在政治與行政二分的原則下，尤其是接受了官僚科層制理想模式的思維之后，通過科學化、技術化思維路徑改造構建起來的一種社會治理模式。近代以來，西方國家的社會治理是典型的管理型社會治理。管理型社會治理強調治理效率、注重治理技術與法律運用，是一種法制化、系統(tǒng)化、科學化的治理，體現(xiàn)了社會治理模式的歷史進步。盡管管理型社會治理在實施的過程中具有效率至上、程序正義、公平民主、依法治理的理性追求。但是，從根本上講，管理型社會治理的“價值中立”原則、“官僚制”治理框架與“科學管理”技術路線決定了它在突出法治、強調理性的同時卻限制了倫理的作用。只有在“服務型”社會治理中，倫理才能真正地發(fā)揮其應有作用。

一、“管理型”社會治理的理性精神

理性及其所代表的文化精神，是管理型社會治理的價值基礎。西方理性精神傳統(tǒng)形成于14世紀歐洲的文藝復興運動，中間經啟蒙運動和德國古典哲學的充實，提煉成為現(xiàn)代社會治理思想的核心精神。理性精神崇尚事實，懷疑先知，相信邏輯，排除盲目信仰。在社會治理領域，“理性導致了以效率為中心的科層管理制度和符合程序的現(xiàn)代法律制度。注重普遍主義原則的理性化的契約和制度，取代了以蒙昧信仰和情結為根據(jù)的宗教信條、宗法觀念、風俗習慣和倫理規(guī)范，成為現(xiàn)代社會的一般行為準則?！惫芾硇蜕鐣卫硎怯善淅硇跃窈椭贫韧鈿嫵傻?，它不僅表現(xiàn)出明顯的制度化、工具化、技術化特征，同時也包含著深刻的效率優(yōu)先、程序正義、民主平等、依法治理等理性精神內核。

[HTK]1“管理型”社會治理體現(xiàn)了效率優(yōu)先的理性精神。社會治理要實現(xiàn)其治理目標，重要的一條就在于提高治理效率，以盡量少的資源消耗發(fā)揮出更理想的社會治理效益。在管理型社會治理中，“一切行動都建立在功能關系上，精確性、速度、清晰性、持續(xù)性、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、降低物力和人力消耗等等，在嚴密的社會管理中這些都被提高到最適宜的程度?！盵2]973因此，管理型社會治理把追求效率作為首要的理性精神。從發(fā)展的角度看，管理型社會治理對效率的追求是社會治理的進步，是社會治理科學化的標志。伴隨著對效率的追求以及作為提高治理效率的各種社會治理制度、方法手段的創(chuàng)新，使得社會治理由混亂走向有序，由經驗走向科學。

英國政治學教授戴維·畢瑟姆曾對管理型社會治理中效率的特征做過這樣的界定：“效率并不是指某種單個的特征，而是指各種價值的綜合，包括執(zhí)行的質量（如速度和可預期性），范圍的擴張和運作的成本效益，這些是滿足工業(yè)社會龐雜的管理所需要的行政管理體制所要求的特征?！苯Y合戴維·畢瑟姆的論述，筆者認為如下三方面因素影響到管理型社會治理效率的高低：一是社會治理的系統(tǒng)構架是否合理。社會治理需要人力、物力、財力、信息等各種資源作為保障。高效的社會治理應該根據(jù)人力的不同稟賦、特征與優(yōu)勢，確定不同的職守、權限與責任。同時，要對各種資源進行優(yōu)化配置，將其以最合理的方式組織起來，真正達到“人盡其才，財宏其效，物當其用，事竟其成”。二是社會治理的運行流程是否通暢。社會治理是個不間斷的運行過程。從宏觀上講，其是由各個不同的具體社會治理項目與活動組成的社會治理體系；從微觀上講，每個具體的社會治理都有若干個環(huán)節(jié)連接而成，這些環(huán)節(jié)之間以及每一環(huán)節(jié)內部的運行是否通暢直接影響到社會治理的效率。三是社會治理的綜合效果是否實現(xiàn)最大化。任何一項社會治理都要通過提供管理與服務對社會產生影響。社會治理活動向社會提供的管理是否有效、提供的服務能否滿足公眾需求，是衡量社會治理效率高低的關鍵所在與最終標志。上述三個標準有機統(tǒng)一，共同組成了管理型社會治理效率的評價體系，為管理型社會治理提高治理效率指明了方向。

管理型社會治理的技術性特點使其在提高治理效率方面具有統(tǒng)治型社會治理所沒有的優(yōu)勢。一是管理型社會治理建立了自上而下的運行體系，確保其運作的統(tǒng)一性和嚴格的服從，并減少磨擦。二是管理型社會治理實行了檔案制度，使得一切社會治理行為都記錄在案，從而保證了治理行為的可靠性、穩(wěn)定性與持續(xù)性。三是管理型社會治理實現(xiàn)了專業(yè)化。依據(jù)社會治理的實際需求和法律規(guī)定，對管理機構的職位進行明確分工并賦予相應職責。同時，由接受過培訓的官員具體實施社會治理活動，從而使各項社會治理活動日趨精確、嚴密。四是管理型社會治理具有嚴格的管理制度與程序，從而避免社會治理中的感情用事。管理型社會治理正是通過這種“統(tǒng)一性”“可靠性”“專業(yè)性”與“穩(wěn)定性”的優(yōu)勢，達到對治理效率的追求。由此可見，通過發(fā)揮技術上的優(yōu)勢達到治理效率的最大化成為管理型社會治理的固有本性。而效率最大化意味著管理型社會治理要以效率為中心，一切行為都圍繞著爭取與提高社會治理效率來展開，并受到治理效率的約束。

[HTK]2“管理型”社會治理體現(xiàn)了程序正義的理性精神。正義需要通過一套行之有效的操作程序才能實現(xiàn)。同時，程序體現(xiàn)了對公民權利與人格尊嚴的尊重與保障。因此，管理型社會治理將“追求形式上的公正和程序上的正義”作為其重要倫理精神。所謂“形式上的公正”，并不是指走過場，而是指社會治理在形式上符合規(guī)則，依照規(guī)則行事。“形式主義的非人格化的統(tǒng)治沒有憎恨和激情，因此也沒有‘愛’和‘狂熱’，處于一般的義務概念的壓力下，不因人而異，形式上對人人都一樣。”[2]973所謂“程序上的正義”，是指管理型社會的一切社會治理事務都必須通過規(guī)則（或者法律法規(guī)、或者行政規(guī)章）進行安排。社會治理的職責分工、權力分割、管理人員的資格準入等都必須由法律，或者行政規(guī)則作出普遍性規(guī)定。

“形式上的公正”與“程序上的正義”的實質是對程序正義的肯定與追求。程序正義對于管理型社會治理具有很高的理性價值，美國著名哲學家約翰·羅爾斯在其《正義論》中甚至認為：“在純粹的正義中，不存在對正當結果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當?shù)刈袷?，其結果也是正確的或公平的，無論它們會是些什么樣的結果?！本唧w而言，在管理型社會治理中，程序正義具有如下作用：一是保障實體正義的實現(xiàn)。具體的社會治理中，常常涉及到公共利益與個人利益、公共權利和個人權利的沖突，社會治理就是要化解這些沖突，實現(xiàn)社會正義。西方法諺云：“正義要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”，這“看得見的方式”就是程序正義，也就是說正義的實現(xiàn)需要一定的手段與程序。二是保障個人的自由權利與尊嚴。程序正義的人人平等原則捍衛(wèi)了人的尊嚴，體現(xiàn)了對人尊嚴、自由、權利的珍視。同時，程序正義通過對具體社會治理活動時間、范圍、權限的限定，規(guī)范社會治理的實施。如果政府因為不按權限、范圍、時限開展治理活動，并侵害了公眾的權益，就必須承擔相應的責任。三是維護公共利益。通過各種行政程序可以保證社會治理決策、執(zhí)行、評估的民主化、科學化與公開化，從而有效避免政府社會治理權力的濫用，切實保障公共利益的實現(xiàn)。

[HTK]3“管理型”社會治理體現(xiàn)了民主平等的理性精神。在多數(shù)情況下，民主是作為一種政府治理體制而存在的。由于宗法等級制與君主專制的存在，使得民主在統(tǒng)治型社會治理里無法實現(xiàn)。而作為工業(yè)化與科技進步產物的管理型社會治理，它在本質上是反對專制而傾向于民主的。它通過建立一種井然有序的規(guī)則與程序，來有效避免任意專斷。正如馬克斯·韋伯指出的那樣：“同老的世襲統(tǒng)治的個人自由隨意專斷和恩惠相反，法律平等和要求法律保障不得隨意專斷，就需要有行政管理的形式的理性的求實性?！盵2]872這種“求實性”就是管理型社會治理依照規(guī)則辦事的特征，正是這種“求實性”消除了社會治理中的專斷支配，實現(xiàn)了治理上的民主。

一般說來，“民主是一種制度框架，在它厚重的外殼下，深埋著各種各樣的政治價值取向。從某種程度上說，正是這些深藏于人們心中的價值取向賦予了民主制度以鮮活的血肉。”就管理型社會治理而言，平等是民主原則最基本的價值取向。正如杜威所言：“相信平等，這是民主信條中的一個因素?！睆哪撤N意義上說，平等的價值取向與管理型社會治理的運行機制實現(xiàn)了相互呼應。管理型社會治理通過科學化、工具理性、非人格化打破了統(tǒng)治型社會里人與人之間的依附關系，在一定意義上使人與人之間的不平等關系成為歷史，取而代之的是人與人之間的形式平等。以社會治理中的“服從”為例，在管理型社會治理的運行系統(tǒng)中，“服從”依據(jù)的是社會治理制度與規(guī)則，而不是存在于統(tǒng)治型社會治理中的人身依附與個人效忠。政府進行社會治理要服從于非個人的社會治理制度與規(guī)則，政府內部下級服從上級也是服從于規(guī)則，而不是個人。同時，也僅僅是在社會治理制度與規(guī)則范圍內下級有義務服從于上級。而在這些規(guī)則之外，二者是平等的。在治理主體與治理對象方面，管理型社會治理只考慮社會治理行為的合法性、合理性與有效性，嚴格依照規(guī)則辦事，它“斷然拒絕特權”，要求對待治理對象不摻雜個人的情感、偏好等非理性的因素，做到規(guī)則面前人人平等。很明顯，管理型社會治理使得公眾在贏得平等方面向前邁進了一大步。

[HTK]4“管理型”社會治理體現(xiàn)了依法治理的理性精神。法治作為現(xiàn)代文明社會的理性選擇，是人類經過漫長歷史實踐并付出巨大代價的結果。在人類的社會治理史上，統(tǒng)治型社會治理是一種基于人身依附的權治，社會的一切治理活動都是建立在君主的意志之上。雖然也存在法律，但是法律只是實現(xiàn)君主專制統(tǒng)治的工具。如果法律有利于君主專制統(tǒng)治，就會成為被選擇、被利用的對象，如果法律與君主專制統(tǒng)治發(fā)生沖突，就會被棄之不用。因此，從根本上說，統(tǒng)治型社會治理是傾向于否定法治的。與之相反，在管理型治理模式中，法律關系是重要的社會關系。治理規(guī)范主要是法律規(guī)范，法律責任成為主要責任。因此，依法治理成為管理型社會治理的基本理性精神，它使社會治理始終處于規(guī)范化和制度化的良性運行中，并形成一種穩(wěn)定的社會秩序。管理型社會治理的這種法治精神在很大程度上是出于控制權力、防止權力失衡的需要。管理型社會治理從統(tǒng)治型社會治理中承襲了權力，權力依然是其開展治理活動的基礎。只是與統(tǒng)治型社會里權力屬于某個階層或個體不同，在管理型社會治理中，權力是一種公共權力。但是，這種公共權力依然由具體的個人掌握并行使，這就有可能造成公權力的濫用甚至私用，從而違背了管理型社會治理中權力的公共性。所以，必須對公共權力予以制約，而法治正是可以在一定程度上滿足限權要求的治理方式。

管理型社會治理的法治理性主要體現(xiàn)在如下幾方面：首先，法治是一種貫徹法律至上、嚴格依法辦事的治理理念。在管理型社會治理中，法律具有至高無上的權威，并在社會治理的一切領域得到有效實施、有力貫徹和普遍遵守。其次，在管理型社會治理中，法治是一種按照法律授權、嚴格規(guī)范運行的治理方式。它要求管理國家、治理社會必須依靠法律這種普遍、穩(wěn)定、明確的社會規(guī)范，而不是依靠所謂的圣人人格、特權和親情。最后，在管理型社會治理中，法治是一種守法的生活方式。它要求把法律作為公民行為的標準與導向，使社會治理的每個參與者都受法律的保護和約束，不允許任何人或組織享有不受法律規(guī)束的特權?？偠灾?，法治是管理型社會治理的基本要求，沒有健全的法律，沒有對法律的充分尊重，就沒有良善的社會治理。

二、“管理型”社會治理的倫理困境

盡管管理型社會治理在實施的過程中體現(xiàn)出效率至上、程序正義、公平民主、依法治理的理性追求與理性精神。但是，從根本上講，管理型社會治理的“價值中立”原則、“官僚制”治理框架與“科學管理”技術路線決定了倫理在其中發(fā)生作用的有限性?！皞惱韺τ谶@種管理模式而言，始終無法成為管理手段，更不用說作為完整的管理方式而接納了。管理型社會治理模式在制度安排中，不僅不能考慮到倫理的因素，反而處處表現(xiàn)出對倫理的排斥?！?/p>

[HTK]1“價值中立”原則造成管理型社會治理對倫理的排斥?！罢闻c行政二分”構成了管理型社會治理模式的思想基礎，而在此基礎上形成的“價值中立”是其基本原則?！罢闻c行政二分”與“價值中立”由美國政治家伍德羅·威爾遜首先提出。他認為“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的，行政管理的問題并不是政治問題?！痹凇罢闻c行政二分”的基礎之上，伍德羅·威爾遜逐漸形成了“價值中立”的行政理念。他認為行政應保持“價值中立”，只有超脫倫理甚至一切差異性文化觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理?！皟r值中立”原則是為了解決當時“政黨分肥制”所做出的努力，建立在“政治與行政一體”基礎的“政黨分肥制”導致了任人為親、效率低下、官吏腐敗等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。同時，由于行政官僚與政治家的共進退，造成行政工作陷于經常性的混亂與不穩(wěn)定中?；诖耍栠d認為政治必須與行政相分離，“政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情?！彼鲝堅诰唧w行政事務中，“技術性職員”應保持價值中立，遵循法規(guī)與制度的要求，摒棄個人好惡。由于在管理型社會治理中，社會治理職能主要由政府承擔，“價值中立”的原則同樣適用于社會管理領域。管理型社會治理的“價值中立”原則以科學性、技術性來理解社會治理，認為社會治理是一個依賴組織技術與制度體系的機械化過程，與正義與非正義、善與惡、美德與至善等倫理問題全然無涉。

但是，管理型社會治理的“價值中立”原則在理論上是不可靠的，在實踐上也是行不通的。從理論上看，“價值中立”原則強化了政府治理的獨立性，擺脫了政治對政府治理的影響。同時，也造成治理主體不但失去在社會治理中的自主權、創(chuàng)造權，也失去了倫理選擇權與思考權，從而切斷了社會治理與倫理的天然聯(lián)系，形成了社會治理中的倫理無涉狀態(tài)，導致大量不符合倫理要求的社會治理行為的出現(xiàn)。另一方面，價值中立原則將政府社會治理的合理性確定為追求治理行為的規(guī)范化、科學化，力圖在價值上保持中立，或去“價值化”，這勢必動搖政府社會治理的合法性基礎。政府社會治理合法性的前提是獲得公眾的認同和信任，這本身意味著社會治理存在價值的要素。由此可見，排除價值要素是與政府的合法性相沖突的，這樣的社會治理既不能得到公眾的認可，也無法獲得它所追求的治理效率。從社會治理的具體實踐來看，社會治理主體時刻面臨著不同層面的價值判斷與選擇，包括治理理念的判斷與選擇、治理方式的判斷與選擇、治理手段的判斷與選擇、治理目的的判斷與選擇，等等。特別是由于社會治理領域法律法規(guī)所固有的不完備性，使得治理主體在進行社會治理時擁有大量的自由裁量權，需要他們在很多情況下進行價值判斷，而治理主體是否具有公正、忠于職守、克己奉公、廉潔自律等道德品質，直接關系自由裁量權的正確運用。因此，完全的“價值中立”在管理型社會治理中事實上是做不到的。

[HTK]2“官僚科層制”架構造成管理型社會治理對倫理的排斥。系統(tǒng)化、科學化、非人格化的“官僚科層制”為管理型社會治理提供了體系框架，成為現(xiàn)代社會治理的“樣板間”。官僚科層制由德國社會學家馬克斯·韋伯提出，是指一種由訓練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運作的行政體制。在這種體制下，政府的社會治理權限范圍由法律來規(guī)定，依據(jù)等級賦予權威的原則，形成了牢固而有秩序的上下級“金字塔”結構。官僚科層制具有職能專門化基礎上的明確分工、等級賦權基礎上的層次結構、規(guī)章制度基礎上的責權劃分以及系統(tǒng)化的工作程序、非人格化的人際關系等特點。應該承認，官僚科層制在相當程度上體現(xiàn)了人類的理性精神，它比其它組織形式更具有“技術上的優(yōu)越性”。憑借其效率至上的特點與技術性優(yōu)勢，適應了復雜化、現(xiàn)代化社會治理的需要。因此，官僚科層制成為管理型社會治理的基本運行框架。但是，官僚科層制也存在不少問題，其核心問題是對倫理的背離，“官僚制在20世紀中的所有失敗都在于它根據(jù)工具理性的原則排斥了正向的倫理價值的介入?！惫倭趴茖又婆c倫理的背離主要表現(xiàn)在如下幾方面：

一是危害到社會民主。官僚科層制雖然順應專門化與知識化的要求，摒棄了血統(tǒng)、門第與特權觀念，從社會各個階層中選拔從事社會治理的專門化人才，在民主化方面起到了積極作用。但是，官僚科層制的廣泛實施又在社會上形成了一個新的獨立利益群體——官僚階層。他們通過各種手段不斷強化自己掌握的社會治理權力，從而阻礙了社會治理領域的民主化進程。

二是導致腐敗的產生?，F(xiàn)代社會治理的極端復雜性、管理組織的巨型化、治理技術的高度專門化，使得公眾難以對官僚階層的社會治理活動進行有效監(jiān)督。加之官僚科層制嚴格的權威分層使得組織內部等級森嚴，社會治理的職權極易被少數(shù)人所掌握，且缺乏平級或下級的有效監(jiān)督，從而造成官僚階層對公眾失去責任感。使得他們在社會治理中可以不斷為自己謀取特殊利益，表現(xiàn)出嚴重的自我中心、自我膨脹、自我服務、曲解民意與漠視公共需求，最終導致腐敗的產生。

三是導致治理僵化與低效。官僚科層制對從事社會治理的人員一般要進行極為嚴格的遵守規(guī)則與社會治理程序的訓練，它不鼓勵根據(jù)具體情況進行決策或創(chuàng)造性地解決社會治理問題，而要求按照標準化、機械化的程序來照章辦事，依規(guī)治理。使得管理人員的創(chuàng)造性、主動性受到壓抑，容易滋生墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)的官僚主義，從而導致社會治理的僵化。同時，官僚科層制的種種章程雖然可以約束管理人員行為，保證社會治理活動的精確性與可靠性，但也會造成無法對不斷變動的社會環(huán)境、社會治理問題做出及時有效的回應，從而使社會治理出現(xiàn)低效化的傾向。

四是忽視人的價值。官僚科層制把人看做社會治理的手段與工具，而忽視了人的目的性價值。首先，官僚科層制忽視了管理者的價值。官僚科層制著眼點在于如何從技術方面提高社會治理效率，以最小的人財物投入獲取最大的社會治理產出，責任意識、倫理水平等倫理因素幾乎進入不到他們的視野。它把每個管理者都變成了龐大社會治理機器上的一個螺絲釘，成為屈從于規(guī)章制度的“工具人”。在理性化、定量化、科學化的社會治理機器面前，管理者完全喪失了“人的完整性”。其次，官僚科層制忽視了公眾的價值與需求。官僚科層制導致管理型社會治理把效率看作最高目標，而人性道義的價值則被相對地忽略了。特別是忽略了公眾多樣化的需求。社會多元化導致了公眾需求的多樣性與差異性，也就是說，在管理型社會沒有“統(tǒng)一的公眾”。但是，“建立在官僚理性基礎上的政府盡管在努力提供規(guī)范化的服務與產品，但它與不同文化背景的公民之間的關系越來越疏遠了……標準化的政策、程序與多樣化的、敢于直言表述自己觀點的公民之間的關系越來越不協(xié)調了。”

[HTK]3“科學管理”技術路線造成管理型社會治理對倫理的排斥。管理型社會治理是一種科學化的管理，是美國管理學家弗雷德里克·泰羅的“科學管理”思想在社會管理領域的移植。在泰羅提出科學管理思想后，科學管理的專業(yè)分工、標準化、最優(yōu)化等管理原則不斷在社會各個領域得以推廣，這當然包括社會治理領域?？陀^地說，科學管理所倡導的專業(yè)分工、層級節(jié)制、依法辦事、功績管理、權責明確等對社會治理起到了十分重要的積極意義，它為管理型社會治理提供了技術路線，促使了稅收技術、財政技術、金融技術、司法技術、市場管理技術等社會管理技術的增進與精致化，使得社會治理步入科學化時代。但是，科學管理的技術理性特征，又使它在社會治理的實踐中陷入對科學化、技術化與標準化的片面追求以及對理性、效率的極端推崇中。由于社會治理偏重于技術理性，雖然也有倫理的追求，但卻只能形成技術化的結構。在這種結構中，必然造成倫理虛無主義的橫行。

[JP2]在科學管理的支配下，社會治理越來越強調對純粹治理過程的組織、預測和實施，越來越倚重于各類治理技術，在治理方法、手段與途徑上也日益科學化、合理化與程序化，最終使得社會治理成為技術工具的俘虜。不僅治理行為技術化了，而且治理目標也技術化了，導致了倫理在社會治理中的空場?！艾F(xiàn)代組織與公共政策，通過一種工具性或技術性的目標，從而排除倫理的要素，出現(xiàn)處在追逐政策目標的人們盲點上的倫理錯位，……把邪惡的或者破壞性的事物重新定義成善的有價值的事物?！笨梢哉f，管理型社會治理的“科學管理”技術路線以完美的技術手段扼殺了社會治理參與者的個性，抽去了他們的主體性靈魂，人的尊嚴、權利、靈魂守望等價值被束之高閣，最終造成社會治理與倫理的背離，使得管理型社會治理雖“都不同程度地存在著倫理水平的下降、價值失落的討論和呼喚人文精神的倡議，但是都無法找到把這種人文追求變?yōu)楝F(xiàn)實的路徑，更不可能把人文追求直接轉化為社會治理的操作性方案?！盵JP]

三、“管理型”社會治理的倫理救治

從倫理在社會治理中的作用歷史來看，統(tǒng)治型社會治理中的倫理只是政治統(tǒng)治的裝飾與補充，管理型社會治理在突出法治的同時卻排斥倫理。在這兩種社會治理模式中，倫理都不能真正發(fā)揮作用。因此，必須實現(xiàn)向“服務型社會治理”的轉向。服務型社會治理的“服務至上”價值取向決定了社會治理與倫理的內在契合，“服務成為這種社會治理模式得以生長的基礎。這種包含著更多利他因素的倫理精神所統(tǒng)攝的社會治理活動中，政府所追求的不再是管理型治理模式下的效率主導，而是強調公共利益的實現(xiàn)，倡導公平正義的實現(xiàn)?！眰惱碓谶@種治理模式中不單是一種治理手段與工具，更體現(xiàn)為一種道義性的價值追求。因此，只有在服務型社會治理中，倫理才能真正發(fā)揮其應有的社會治理功能。

[HTK]1“管理型”社會治理模式的服務轉向。隨著管理型社會治理逐漸暴露出諸如治理腐敗、機構膨脹、官僚主義等不可避免的種種弊端，人們逐漸意識到在治理領域中，事實和價值之間似乎并不服從休謨的不可通約定律。從而“在利益協(xié)調和人的管理命題的解決進程中，呈現(xiàn)出人性價值判斷的倫理化趨勢和對倫理調節(jié)手段在場需求的遞增趨勢?！庇纱?，作為對管理型社會治理的倫理救治，一種新型的社會治理模式——服務型社會治理的出現(xiàn)便成為歷史必然。所謂服務型社會治理，是指“以信任與合作機制的生成為基點，以為社會提供公共服務和維護公共利益為根本目的，主張把權力、法律和倫理規(guī)范整合在一起，形成在倫理精神統(tǒng)攝下政府、市場、社會相統(tǒng)一，權治、法治、德治相協(xié)調的社會治理體系?！迸c統(tǒng)治型社會治理和管理型社會治理不同，服務型社會治理不以權力擴張或法律制約為宗旨，而是一種基于服務精神的社會治理模式。社會主義社會的社會治理就是典型的服務型社會治理，當前加強與創(chuàng)新社會治理的重要任務就是要不斷鞏固與發(fā)展這種社會治理模式。

服務型社會治理以“服務至上”為價值取向。在傳統(tǒng)社會治理中，無論是統(tǒng)治型社會治理以政治統(tǒng)治與社會秩序作為其價值導向，還是管理型社會治理以效率為價值導向，二者更多強調的是管理與控制，試圖將管理與控制深入到社會的各個領域、各個環(huán)節(jié)，而服務意識相對薄弱。這主要體現(xiàn)在：堅持二元對立思維方式，政府與公眾、政府與市場、政府與社會組織之間更多被界定為“管”與“被管”的二元對立。靜態(tài)、粗放、單一的治理方式較多，往往是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而從整體上增進人民福祉的治理活動較少，導致社會治理總體水平偏低、發(fā)展不平衡。其實，社會治理不僅僅是管控，還有大量的公共服務。在服務中管理、在管理中服務，管理寓于服務之中，這才是社會治理的本質。服務型社會治理作為一種全新的治理模式，必然有其適應時代與社會治理發(fā)展要求的核心理念，那就是“服務至上”的價值取向。

[HTK]2服務型社會治理的倫理治理傾向。服務型社會治理“服務至上”的價值取向決定了社會治理與倫理的契合。在“服務至上”這一倫理取向的主導下，任何社會治理行為都要體現(xiàn)人民意志、尊重人民意愿、維護人民利益，并據(jù)此創(chuàng)設社會治理的具體制度、過程與行為模式?！斑@種制度的設計和安排要充分體現(xiàn)其服務的功能和義務，就必須以倫理為基礎和依據(jù)。”因此，不同于統(tǒng)治型社會治理中倫理只是一種裝飾與補充，也不同于管理型社會治理在突出法治的同時卻排斥倫理。在服務型社會治理中，倫理既具有工具性價值，又具有目的性價值，從而使其成為一種倫理化的社會治理模式。從應然角度說，服務型社會治理的倫理化傾向主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是實現(xiàn)從追求治理效率最大化到以人為本的轉變。在傳統(tǒng)社會治理中，治理效率是評價社會治理善惡的基本標準，它也適當照顧人的正當需要與利益，但主要是為了調動他們的積極性。說到底，是把人作為社會治理的的手段與工具。而服務型社會治理模式則是把人當作目的。當代中國，服務型社會治理就是在發(fā)展經濟的基礎上，以為人民提供公平公正、優(yōu)質高效、多樣化的公共服務為根本出發(fā)點與歸宿，把社會治理重心切實轉向保障和改善民生，財政資金更多地投向與群眾利益直接相關的基礎設施、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與環(huán)境保護等民生領域，以期最大限度地滿足人民群眾日益增長的公共服務需要。二是實現(xiàn)從強調社會治理的科學理性到推崇倫理導向的轉變。傳統(tǒng)社會治理片面重視治理的規(guī)律性、科學性、技術化與程序化，而服務型社會治理模式則主張倫理的治理。社會治理只有體現(xiàn)了公正、公平的倫理要求，滿足了人民的意愿與需要，才具有合德性與合理性。為此，要把社會治理的重心從物轉向人，從個體轉向群體，從控制轉向參與。三是實現(xiàn)治理一元主體向多元主體轉變。傳統(tǒng)社會治理模式是政府一元主體，而服務型社會治理模式強調治理主體的多元化，除了政府以外，社會組織、公民個人都可以承擔社會治理的職能。具體到我國的社會治理，就是發(fā)揮黨委對社會治理的領導作用，發(fā)揮政府對社會治理的主導作用，發(fā)揮社會組織對社會治理的協(xié)同作用，發(fā)揮社會公眾對社會治理的參與作用。四是實現(xiàn)社會治理由注重守法到強調德法并重的轉變。管理型社會治理模式以法律為基礎，雖然也涉及用倫理來彌補法律的缺陷，但倫理始終無法上升為制度性因素。同時，在社會治理的制度安排中，不僅不考慮倫理的作用，反而處處表現(xiàn)出對倫理的排斥。在服務型社會治理模式中，不僅要求人們遵守法律，而且還要自覺追求超越于法律的倫理要求。五是實現(xiàn)社會治理由注重他律到注重自律的轉變。以往社會治理強調制度的外在約束，而服務型社會治理模式更強調倫理自律。注重通過社會輿論、風俗習慣和道德教育強化治理主體的倫理自律，引導他們把從事社會治理作為一種崇高的倫理追求，有隨時為社會治理奉獻與服務的精神，而不是在治理過程中一味進行索取，從而防止權力尋租、失職瀆職等倫理缺失行為的發(fā)生。質言之，只有在服務型社會治理中，倫理才能真正起到作用，它通過管理者服務觀念的確立，通過切實的管理與服務行為引導社會，從而在整個社會的范圍內張揚倫理精神，使社會治理充分實現(xiàn)倫理化。

[HTK]3服務型社會治理中倫理與制度的相互支持。倫理是一種軟約束，體現(xiàn)為柔性治理，制度是一種硬約束，體現(xiàn)為剛性治理；倫理主要依靠人的內在自覺性，制度主要依靠外在的強制力。作為社會治理的兩個基本手段，倫理離不開制度，制度也離不開倫理。因此，我們強調社會治理的倫理化，并不是說服務型社會治理中只有倫理而沒有制度，而是說基于權力的統(tǒng)治型社會治理和基于法律的管理型社會治理都無法將倫理與制度真正結合起來，只有在服務型社會治理中才能實現(xiàn)制度與倫理的互動與整合。服務型社會治理模式所依靠的不僅是權力或者法律，它的動力直接來源于倫理精神，而權力和法律只不過是貫徹倫理精神的必要手段。因而，它可以在制度安排中，把權力、法律和倫理規(guī)范整合到一起，形成一個在倫理精神統(tǒng)攝下的權力、法律和倫理規(guī)范相統(tǒng)一的治理體系。使倫理與制度在內容上相互吸收、功能上相互補充、實施上相互憑借，進而實現(xiàn)倫理與制度的協(xié)同治理，同時，對于服務型社會治理而言，倫理不單是一種治理手段，也不再僅具有工具價值，而是成為社會生活的一種目的。在這樣的社會治理模式下，主體在自己的治理行為中體現(xiàn)著倫理，并用這些具體行動去實現(xiàn)社會治理的倫理價值。人們在認同、接受那種體現(xiàn)、凝聚著倫理精神的治理行為時，其實也是在實現(xiàn)著自我治理。人們在社會治理中既是主體又是客體，在接受治理的時候，是為了個體的自由全面和諧發(fā)展。在為別人提供管理與服務的過程中，體現(xiàn)自身的主體性，進而促進社會善治的實現(xiàn)。

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