推進基層協(xié)商民主制度化

張光輝

黨的十八大和十八屆三中全會都明確提出，要“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。習近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年講話中再次強調(diào)，“要切實落實推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展這一戰(zhàn)略任務”?？梢姡贫然巧鐣髁x協(xié)商民主建設(shè)的重要任務。立足當前，在“廣泛”“多層”的協(xié)商民主體系中，重點是推動基層協(xié)商民主制度化。

基層協(xié)商民主制度化的重要價值

這是社會主義協(xié)商民主制度化的重點。在協(xié)商民主朝著“廣泛”“多層”制度化發(fā)展的目標邁進過程中，基層協(xié)商民主制度化處于優(yōu)先選擇的地位，也是重點所在。習近平總書記指出：“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點?！敝宰鞒鲞@種判斷，是因為涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，圍繞這些決策和工作的協(xié)商也應主要在基層開展。從這個意義來說，促進社會主義協(xié)商民主的發(fā)展，就要大力發(fā)展基層協(xié)商民主，在基層群眾中開展協(xié)商，并促進其制度化。

這是實現(xiàn)社會政治可持續(xù)穩(wěn)定的關(guān)鍵。社會政治可持續(xù)穩(wěn)定既是國家治理的重要追求，也是人民群眾的殷切期待。而穩(wěn)定的基礎(chǔ)和關(guān)鍵在基層，可謂基礎(chǔ)不牢、地動山搖。以對穩(wěn)定可能造成影響和沖擊的群體性事件為例，它主要發(fā)生在基層，并且絕大部分是要解決具體利益問題，而基層涉及人民群眾利益的決策和工作因未與群眾進行充分協(xié)商而往往缺乏廣泛民意基礎(chǔ)，進而導致群體性事件的發(fā)生。發(fā)展基層協(xié)商民主并促進其制度化，保證決策科學化民主化，才能實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)定。

這是我國政治體制改革的現(xiàn)實突破口。全面深化改革的總體布局中，“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”是深化政治體制改革的重要內(nèi)容，其重要目標之一就是“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”。把基層協(xié)商民主制度化作為政治體制改革的內(nèi)容和目標，意味著：一方面，在決策之前和決策之中進行協(xié)商，有助于消除我國政治體制權(quán)力過分集中的缺陷；另一方面，基層的改革一般不涉及大范圍的利益重構(gòu)，也不涉及政治立場之爭，因此改革阻力相對較小，從而也較易成為政治體制改革的突破口。

這是群眾路線價值和方法實現(xiàn)的載體。群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，是我們黨取得革命建設(shè)改革勝利的一大法寶。而協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，體現(xiàn)著群眾路線的根本價值和方法。從這個意義上來說，基層協(xié)商民主制度化就成為踐行群眾路線價值和方法、促進群眾路線貫徹制度化的最佳載體。

基層協(xié)商民主制度化的直接動因

基層協(xié)商民主內(nèi)涵的模糊性。眾所周知，基層群眾自治制度是中國特色社會主義基本政治制度的組成部分，基層民主是中國特色社會主義民主政治體系的重要構(gòu)成。而基層協(xié)商民主與基層群眾自治制度、基層民主在內(nèi)涵上有交叉，但又不完全相同。基層協(xié)商民主的參與范圍如何劃定，協(xié)商議題如何確定，協(xié)商的程序、渠道等是什么以及協(xié)商結(jié)果如何運用等，這些都沒有十分明確的規(guī)定?；鶎訁f(xié)商民主內(nèi)涵的模糊性，必然影響推進基層協(xié)商民主的思想和行動自覺。

基層協(xié)商民主探索的零碎性。當前，基層協(xié)商民主探索還是零碎的、不系統(tǒng)的。其中，有農(nóng)村和社區(qū)層面的協(xié)商，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道層面的協(xié)商；有專就某一方面問題的協(xié)商，如參與式預算，也有就全面工作的協(xié)商，如民主懇談會；有群眾之間就某些議題進行的平等協(xié)商，也有政府和群眾就某些議題的協(xié)商等。雖然，協(xié)商的層次、范圍、內(nèi)容等多種多樣、豐富多彩，但這些探索實踐都是零碎的，都沒有被總結(jié)和提煉出來而成為具有普遍的可資借鑒的經(jīng)驗和制度。

基層協(xié)商民主實踐的隨意性?；鶎訁f(xié)商民主的制度化水平低，也就決定了其實踐的隨意性，即對于具體的地方和單位來說，是否開展基層協(xié)商民主，具有很大的不確定性。以著名的浙江溫嶺基層協(xié)商民主實踐為例，雖然溫嶺的民主懇談已實行多年，但在很大程度上還是仰賴領(lǐng)導的理念和民主意識，特別是基層政府領(lǐng)導的開明而維持。這就帶來一個現(xiàn)實問題，即有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因領(lǐng)導的變更而使得民主懇談處于半停滯狀態(tài)?？梢?，如果基層協(xié)商民主實踐依賴的不是穩(wěn)定的制度而是領(lǐng)導的作風和意識，就難免造成“人走政息”的尷尬局面。

基層協(xié)商民主過程的形式性。雖然我們對群眾參與的價值越來越重視，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見、引入基層群眾的參與協(xié)商。但這仍是一種籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，缺乏環(huán)節(jié)完整、程序合理的制度規(guī)定，導致基層協(xié)商民主淪為“走過場”，本來是群眾表達意見和訴求的協(xié)商過程，往往演變成政府單向的“情況通報”。其直接后果就是“在場的缺席”：群眾參與與否對決策結(jié)果不產(chǎn)生任何影響，群眾在形式上“參與”了，但從參與效果看，他們實際上又“缺席”了，如價格聽證會中“逢聽必漲”就是典型例證。

基層協(xié)商民主制度化的現(xiàn)實路徑

把握基層協(xié)商民主的特色。協(xié)商民主是社會主義民主政治的特有形式，與西方協(xié)商民主強調(diào)“通過自由而平等的公民之間的討論進行決策的觀念”不同，它更注重政府與群眾良性互動與合作治理。因而，必須認識和把握到這種特色，在基層協(xié)商民主制度化過程中，首要任務還是促進基層政府與群眾協(xié)商的制度化。事實上，影響基層穩(wěn)定的矛盾問題的發(fā)生大多與基層政府的決策和行為有關(guān)，因而，基層政府往往也成為矛盾沖突的矛頭所向。這也凸顯了政府與群眾良性互動與協(xié)商的重要性。

明確基層協(xié)商民主的范圍。雖然協(xié)商民主強調(diào)群眾參與的價值并體現(xiàn)了人民民主的真諦。但它主張的是一種有限直接民主，即協(xié)商民主并不是群眾參與所有決策的協(xié)商，而是參與和自身利益密切相關(guān)的決策。習近平總書記指出，涉及全國人民利益的事情，要與全體人民協(xié)商；涉及一個地方群眾利益的，要與這個地方的群眾協(xié)商；涉及部分或特定群眾利益的，要與這部分群眾協(xié)商；涉及基層群眾利益的，要與基層群眾協(xié)商。因而，明確特定的范圍，是推進基層協(xié)商民主的前提和基礎(chǔ)。

健全基層協(xié)商民主的程序。社會主義協(xié)商民主是一種真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中。健全基層協(xié)商民主程序，就要緊扣決策這個中心，把握好決策“之前”和“之中”這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。決策之前的協(xié)商，主要是議題選擇的協(xié)商。它要求領(lǐng)導干部自上而下地深入群眾去獲取信息，也要求群眾自下而上地向政府表達利益訴求。這種雙向互動是基層協(xié)商民主的典型特征，既保證議題的代表性，也為決策提供了充分信息準備。進入決策環(huán)節(jié)后，作出政策選擇，也需要政府與群眾充分協(xié)商。經(jīng)過決策之前和決策之中政府與群眾的協(xié)商，決策就會體現(xiàn)廣泛的群眾基礎(chǔ)，也可保證政策執(zhí)行的順利有效。當然，基層協(xié)商民主還包括政策執(zhí)行的反饋環(huán)節(jié)，但其實這已經(jīng)在啟動新一輪政府與群眾協(xié)商過程了。可見，基層協(xié)商民主應嵌入基層政府決策全過程，并且把它作為決策合法性審查機制的應有要素。

拓展基層協(xié)商民主的渠道。協(xié)商民主主張沒有中介的治理，這就要求政府與群眾協(xié)商的通暢性、直接性，拓展基層協(xié)商民主的渠道。當前，首要的是使現(xiàn)有渠道釋放出潛在能量。在政府與群眾協(xié)商的渠道中，最制度化的要算信訪了。一方面，把信訪作為領(lǐng)導干部深入群眾、了解群眾的渠道。習近平總書記早就強調(diào)，領(lǐng)導干部不能把信訪看成被動性的，而是要放下架子、打掉官氣、主動上門，把信訪做到基層。另一方面，把信訪作為群眾自下而上與政府協(xié)商的渠道，基層政府要轉(zhuǎn)變觀念，不能把信訪與“影響穩(wěn)定”關(guān)聯(lián)起來，而要把它作為“送上門來的群眾工作”。同時，也要發(fā)揮網(wǎng)絡在政府與公眾協(xié)商中的渠道作用。在網(wǎng)絡已走入千家萬戶的今天，過不了網(wǎng)絡關(guān)就過不了時代關(guān)，必須讓網(wǎng)絡在政府與群眾協(xié)商中發(fā)揮著更大作用?！?/p>

（作者單位：南京政治學院馬克思主義學院） 責任編輯：蘇勝利