加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)和利用的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及啟示

龔莉紅

隨著新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的利用和保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越引起人們的重視。一方面，“耕地紅線”必須守護(hù)好，以免發(fā)生糧食生產(chǎn)危機(jī)；另一方面，農(nóng)村土地利用必須適應(yīng)規(guī)?；?、集約化的要求，不斷提高生產(chǎn)效率。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這為我國(guó)農(nóng)村土地的管理和規(guī)范使用提供了政策上的依據(jù)。在政策允許范圍內(nèi)，如何更為有效加強(qiáng)農(nóng)地的保護(hù)和利用，這方面國(guó)外有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。下面以美國(guó)、日本、英國(guó)為例介紹這方面的經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)：國(guó)家購(gòu)買農(nóng)地發(fā)展權(quán)

美國(guó)耕地面積達(dá)17790萬(wàn)公頃，幾乎比中國(guó)多一倍。美國(guó)土面積中私人所有的土地占58%，聯(lián)邦政府所有的土地占32%，州及地方政府所有的土地占10%。20世紀(jì)70年代開始，美國(guó)也面臨耕地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況，耕地資源的過(guò)快消耗引起了美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府的注意，因此美國(guó)實(shí)行了一系列保護(hù)農(nóng)地的措施。

美國(guó)對(duì)私人土地的管理主要是通過(guò)登記收費(fèi)和規(guī)劃引導(dǎo)。在自愿的基礎(chǔ)上，實(shí)行土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度，以兩種形式進(jìn)行：一是出售國(guó)有土地，通過(guò)出臺(tái)一系列的法案，如《土地先購(gòu)權(quán)法》、《宅地法》來(lái)鼓勵(lì)拓荒和土地的開發(fā)；二是通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的交流使用。政府還輔以信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段及各種優(yōu)惠政策，來(lái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大。

美國(guó)保護(hù)和利用土地比較普遍的措施包括：制定土地利用規(guī)劃、土地分區(qū)管制、對(duì)農(nóng)地實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)稅收優(yōu)惠以及州政府出資購(gòu)買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。其中美國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)國(guó)家購(gòu)買制度是一個(gè)比較成熟的做法。20世紀(jì)70年代，各州基本上都制定了州級(jí)土地利用規(guī)劃，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的紐約、馬里蘭等州通過(guò)州立法啟動(dòng)PDR（Purchase of Development Rights）項(xiàng)目，最初完全由州和市財(cái)政出資向農(nóng)地所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)，價(jià)格為公平市場(chǎng)價(jià)格與農(nóng)業(yè)用途價(jià)格的差價(jià)，接受政府出價(jià)的農(nóng)地所有者與政府達(dá)成協(xié)議，將今后變更農(nóng)地用途的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給政府，以此保證保持農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，并且不得反向回購(gòu)發(fā)展權(quán)。

美國(guó)從20世紀(jì)80年代開始出臺(tái)一些法律，采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式保護(hù)農(nóng)地。1990年，國(guó)會(huì)通過(guò)《農(nóng)場(chǎng)發(fā)展法》（Farms for the Future Act，F(xiàn)FA），按照這部法律，聯(lián)邦政府設(shè)立基金項(xiàng)目，可以借錢給州用于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的購(gòu)買，條件是該州必須能夠補(bǔ)充相應(yīng)的資金到基金中，該項(xiàng)目實(shí)施6年，聯(lián)邦政府每年支付1000萬(wàn)美元用于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的購(gòu)買。2002年通過(guò)《農(nóng)田安全和鄉(xiāng)村投資法》（The Farm Security and Rural Investment Act of 2002，F(xiàn)SRIA），規(guī)定由農(nóng)業(yè)部下屬的土地利用委員會(huì)聯(lián)合地方政府和民間組織共同設(shè)立基金來(lái)完成對(duì)發(fā)展權(quán)的購(gòu)買，而聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)該基金數(shù)額的一半，這樣就減輕了地方的負(fù)擔(dān)，同時(shí)還吸收了民間資本的參與。

日本：用法制保護(hù)優(yōu)良農(nóng)地

在日本的土地中，個(gè)人所有土地占57%，法人所有土地占8%，國(guó)家和地方公共團(tuán)體所有的土地占35%。其中國(guó)家和地方公共團(tuán)體占有的土地多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)或住宅的森林地和原野。因此，在可以利用的土地中，私有土地占很高的比重。為了保護(hù)優(yōu)良農(nóng)地，日本對(duì)農(nóng)地的購(gòu)買、轉(zhuǎn)用采取嚴(yán)格的管制。

日本的土地流轉(zhuǎn)主要通過(guò)買賣和租賃兩種方式進(jìn)行。為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，日本近年來(lái)對(duì)農(nóng)地政策進(jìn)行了全新的調(diào)整。2009年12月，《農(nóng)地法》修訂并實(shí)施。這次修訂主要從可持續(xù)發(fā)展的角度完善農(nóng)地轉(zhuǎn)用機(jī)制，并明確規(guī)定持有農(nóng)地所有權(quán)、租賃權(quán)的人，必須確保正確有效地利用土地以及承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。不管是個(gè)人還是法人，只要具有使用機(jī)械和勞動(dòng)力的條件，都可以取得農(nóng)地使用權(quán)。

同時(shí)，日本進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制。為了阻止農(nóng)地的減少，確保農(nóng)地規(guī)模，對(duì)農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)用作了更為嚴(yán)格的規(guī)定。例如，之前為了供應(yīng)醫(yī)院學(xué)校等公共設(shè)施用地而進(jìn)行的農(nóng)地轉(zhuǎn)用是不需要許可的，但新規(guī)設(shè)立了與握有許可權(quán)的都道府縣知事進(jìn)行協(xié)議的機(jī)制。當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)，立地基準(zhǔn)確定后，轉(zhuǎn)用難度由高到低依次為農(nóng)業(yè)振興地域、甲種農(nóng)地、乙種第一類農(nóng)地、乙種第二類農(nóng)地、乙種第三類農(nóng)地。列舉的前三類農(nóng)地原則上不許轉(zhuǎn)用。通過(guò)嚴(yán)格的土地轉(zhuǎn)用制度，可以保證優(yōu)良的農(nóng)地資源不被挪作他用。另外，對(duì)于違反轉(zhuǎn)用，創(chuàng)設(shè)了都道府縣各層級(jí)的行政處罰制度，同時(shí)提高了罰金額度。

從促進(jìn)農(nóng)地有效利用的目的出發(fā)，日本在加強(qiáng)土地利用動(dòng)向資料整理分析的基礎(chǔ)上，公開提供土地交易信息。從1997年起，在網(wǎng)站上公布土地標(biāo)價(jià)和都道府縣地價(jià)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格；利用國(guó)土調(diào)查（地籍調(diào)查、土地分類調(diào)查、水調(diào)查）整理土地方面的基本信息，借以推動(dòng)土地方面的行政活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；研究引進(jìn)地理信息系統(tǒng)（GIS），以推動(dòng)國(guó)土空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的健全與標(biāo)準(zhǔn)化。

英國(guó)：土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化

英國(guó)是典型的土地私有制國(guó)家，雖然從英國(guó)法學(xué)理論角度上講，英國(guó)的所有土地都屬英王或國(guó)家所有，但實(shí)際上全英國(guó)90%左右的土地為私人所有，土地所有者對(duì)土地享有永久業(yè)權(quán)。在英國(guó)，土地權(quán)利受法律保護(hù)且可以自由交易。然而，土地所有者并不能隨意對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，這一限制是通過(guò)土地用途管制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

1947年英國(guó)制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定所有土地的發(fā)展權(quán)均歸國(guó)家所有，任何人欲開發(fā)土地，均須申請(qǐng)并取得開發(fā)許可，以獲得土地發(fā)展權(quán)。英國(guó)擁有復(fù)雜的土地強(qiáng)制購(gòu)買程序，這樣保證了強(qiáng)制購(gòu)買權(quán)的慎重使用，土地征用中的平等協(xié)商和合理補(bǔ)償保障了被征地人的合法權(quán)益。

英國(guó)政府為了擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，從政策的制定上，支持大農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，排擠并合并小農(nóng)場(chǎng)。1967年，經(jīng)過(guò)修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，對(duì)小農(nóng)場(chǎng)合并，政府提供所需費(fèi)用的50%。除此之外，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)補(bǔ)貼的數(shù)額也基本取決于各個(gè)農(nóng)場(chǎng)的播種面積和銷售數(shù)量，這就促成了自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)逐步地走上大型化、規(guī)?；蜕虡I(yè)化的道路。

啟示：用法律保護(hù)農(nóng)村土地利用

法律是社會(huì)活動(dòng)中最強(qiáng)有力的管理手段，土地流轉(zhuǎn)能夠良好有序的發(fā)展必須健全和完善土地流轉(zhuǎn)的法律和法規(guī)。美國(guó)通過(guò)制定《轉(zhuǎn)讓授權(quán)法》，明確發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以控制土地的開發(fā)、流轉(zhuǎn)、征用，達(dá)到合理利用、有效保護(hù)的目的，以便適應(yīng)土地市場(chǎng)發(fā)展的需求。英國(guó)也通過(guò)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有。這項(xiàng)法律實(shí)質(zhì)上實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”，任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途，必須申請(qǐng)規(guī)劃許可。因此，我國(guó)必須建立健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，如完善現(xiàn)有的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律，明確相關(guān)細(xì)節(jié)，使法律具有更強(qiáng)的操作性；進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，堅(jiān)持公平公正原則，完善土地市場(chǎng)體系，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)、中介組織等方面作用，作為法律的補(bǔ)充。如日本有農(nóng)業(yè)委員會(huì)，法國(guó)有土地整治和農(nóng)村安置公司，這些組織不僅促進(jìn)了農(nóng)地的合理流動(dòng)和利用，還充當(dāng)了中介的角色，提高了土地流轉(zhuǎn)的成功率。我國(guó)可以借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，以維護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)為根本，穩(wěn)定有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；積極培育從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門性中介機(jī)構(gòu)，收集、發(fā)布土地供求信息，協(xié)調(diào)處理各方關(guān)系，更好為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)?！?/p>

（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委宣傳部）

責(zé)任編輯：袁 文