切實做好農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作

于水++丁文++李爽

近年來，為規(guī)范農(nóng)村土地資源市場，增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，江蘇省積極開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析，江蘇省已經(jīng)建立科學(xué)的工作機制，組織專業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，通過普查進行試點工作，工作經(jīng)費落實比例增加，發(fā)證率普遍提高，各項工作穩(wěn)步推進。但是，由于工作進展不平衡，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證還有很多工作要做。

一、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證存在問題及原因

（一）規(guī)章政策存漏洞

規(guī)章制度不健全。法律法規(guī)明確禁止農(nóng)村宅基地通過買賣、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)，繼承或伴隨房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓而獲得宅基地使用權(quán)的情況除外，但受讓人必須只能是本集體經(jīng)濟組織成員，如果要轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的人員，該人員必須首先在集體組織中落戶并符合申請宅基地的條件。在實際工作中，農(nóng)村土地集中區(qū)都存在宅基地跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，有的甚至跨村跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)。

政策標準有歧義。在農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證中，實行“一戶一宅”制，但對于“戶”的界定以及分“戶”標準各地規(guī)定不一致。有的以公安戶籍為準，有的則以是否結(jié)婚或是否達到法定年齡為準，容易引發(fā)矛盾。

（二）軟件硬件缺保障

所謂“軟件”是指基層工作人員、群眾等利益相關(guān)者的思想文化水平，“硬件”主要是開展工作需要的經(jīng)費、技術(shù)、專業(yè)人才及工作隊伍等保障條件的落實標準。

思想認識不統(tǒng)一。由于農(nóng)村土地市場的不健全，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的成效難以在短期內(nèi)實現(xiàn)，許多基層政府工作人員和群眾對此項工作的意義和價值缺乏正確的認識，開展工作時態(tài)度不積極，存在抵觸情緒，試點地區(qū)也沒有達到預(yù)期的效果，增加了工作推進難度。

經(jīng)費保障不充足。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證歷時短，覆蓋范圍大，各級地方政府的財力有限，難以支撐全部的工作經(jīng)費，即使已經(jīng)支付的部分資金也是采取分階段撥發(fā)的方式予以審批。江蘇省共申請預(yù)算經(jīng)費約5.4億元，已落實經(jīng)費約2.6億元，其中，連云港市落實經(jīng)費2290萬元，工作經(jīng)費較往年有所提高，但一些基層地區(qū)工作經(jīng)費依然緊張：有的地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)工作經(jīng)費到位率較低，甚至有的預(yù)算資金未完全到位。

技術(shù)薄弱缺人才。在農(nóng)村地籍調(diào)查中，大量的確權(quán)工作隊伍都是從當?shù)剜l(xiāng)村聘請人員組成，缺乏專業(yè)知識和技術(shù)，具體工作存在隨意性，難以有效保障調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性。省里組織了兩期全省土地登記人員持證上崗培訓(xùn)，徐州、連云港、淮安、無錫、宿遷、泰州等6市也開展了土地登記發(fā)證工作人員繼續(xù)教育，這些措施提高了政府工作人員的專業(yè)水平，但一些外聘的作業(yè)人員整體能力依然不高，影響了工作進度。

（三）歷史問題難解決

遺留糾紛產(chǎn)矛盾。農(nóng)村之間普遍存在的插花地和飛地等集體土地，權(quán)屬爭議較大，由于時間久遠，缺少相關(guān)的權(quán)屬證明材料，無法在短時間內(nèi)調(diào)處矛盾，需要逐個調(diào)查確界，影響了整體工作的進度。

“一戶多宅”成困境。主要有四種情況：一是具備分戶條件未分戶卻實際占有多處宅基地形成的“一戶多宅”。農(nóng)村一些家庭子女結(jié)婚后申請其它宅基地，但仍然和父母住在一起，一戶家庭擁有多處房屋；二是“建新未拆舊”導(dǎo)致的“一戶多宅”。在農(nóng)村宅基地管理中，申請建設(shè)新房屋需要填寫承諾書，保證拆除舊建筑。然而，由于缺乏有效監(jiān)督以及必要的強制措施，許多農(nóng)民未拆除舊房屋，甚至住在舊房屋，閑置新房子；三是繼承或被捐贈房屋而獲得宅基地使用權(quán)造成的“一戶多宅”。由于政策標準不統(tǒng)一，繼承或被捐贈的程序方法不科學(xué)，缺乏有效的管理，宅基地閑置情況較多；四是歷史遺留問題演變的“一戶多宅”?！锻恋毓芾矸ā穼嵤┮郧?，由于“宅基地私有化”以及“少批多占”等觀念影響，農(nóng)村集體土地管理不規(guī)范，村委會收取一定的費用，負責宅基地的分配，農(nóng)村宅基地凡申請就批準，“一戶多宅”的現(xiàn)象大量存在。

（四）實際操作不科學(xué)

登記程序不規(guī)范。部分地區(qū)對曾經(jīng)發(fā)放的舊土地證書未予以收回，也沒有公布廢止或注銷，甚至還存在發(fā)放新證書繼續(xù)依據(jù)舊證書決策的不正常現(xiàn)象，導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地登記發(fā)證中“一戶”擁有多個土地證書，為后期不動產(chǎn)登記工作埋下了隱患。同時，登記表格的復(fù)雜性以及登記日期不一致等問題，不符合規(guī)范化登記標準，容易引發(fā)糾紛，降低了土地證書的權(quán)威性。

證書發(fā)放不達標。實際工作中，為減少矛盾糾紛，提高工作效率，許多權(quán)屬有爭議的土地證書滯留在國土資源部門，沒有發(fā)放到具體的農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織。在農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地使用權(quán)中，對于超面積的宅基地使用權(quán)，通常采取“登記政府批準面積，備注超出面積”的方法，但此辦法會使得農(nóng)村集體土地確權(quán)登記后，農(nóng)民不愿意主動領(lǐng)取證書，即使已經(jīng)領(lǐng)取的證書，也因保管不善而輕易丟失，增加了土地證書管理難度，影響基層政府發(fā)證的積極性。

二、幾點政策建議

健全法規(guī)保實施。宅基地使用權(quán)受讓主體除本組集體經(jīng)濟組織成員外，可以擴大為本組集體經(jīng)濟組織成員外的人員，包括本村、其他村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員，但不包含城鎮(zhèn)居民，其他村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民在本村取得宅基地使用權(quán)需經(jīng)本村2/3以上村民書面同意，從而頒發(fā)農(nóng)村集體土地使用權(quán)證書。

統(tǒng)一標準防歧義。以不動產(chǎn)登記為契機，建立統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證辦法。明確工作程序和細則，界定“戶”的概念、分戶標準、土地面積的計算范圍和方法以及土地審批時間的階段劃分等內(nèi)容，避免在工作中出現(xiàn)糾紛。

積極宣傳促動員。召開動員大會、座談會及經(jīng)驗交流會等，要求試點地區(qū)以及其它地區(qū)主要負責人和群眾代表參加會議，集中解決工作中的疑惑和問題，做到統(tǒng)一思想，凝聚共識，共同推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證。

開源節(jié)流籌經(jīng)費。進一步明確地方為主的原則，加大省級政府獎補力度，對經(jīng)濟薄弱的地區(qū)傾斜扶持，盡量幫助基層政府緩解財政支出壓力，借助企業(yè)援助拓寬經(jīng)費來源渠道。同時，減少經(jīng)費開支，提高資金使用效率，以最少的資金發(fā)揮最優(yōu)的效果，從而實現(xiàn)“開源節(jié)流”籌經(jīng)費。

加強培訓(xùn)提能力。建議由省里專門培養(yǎng)一支師資力量，對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村等基層工作人員做到培訓(xùn)全覆蓋。通過專業(yè)知識技能培訓(xùn)和現(xiàn)場模擬演練，不斷提高基層工作人員業(yè)務(wù)水平和反應(yīng)能力。

科學(xué)分類解矛盾。堅持“戶籍一致”的原則，實行實名制登記，防止在登記中弄虛作假，嚴格保障“一戶一宅”目標的實現(xiàn)。為解決歷史遺留問題導(dǎo)致的權(quán)屬糾紛，根據(jù)1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和1987年《土地管理法》分三階段進行確權(quán)登記發(fā)證。同時，成立村調(diào)整土地小組和爭議仲裁小組，確定權(quán)屬調(diào)查的指界人，可通過村民小組會議或2/3村民代表同意推舉產(chǎn)生。

登記規(guī)范趨常態(tài)。制定嚴格的規(guī)范化登記文本，按照法律規(guī)定的程序操作，組織專人對土地登記檔案進行修改和完善，及時糾正不規(guī)范的土地登記行為。對于原有土地證書未收回或未公告廢止、注銷的，國土部門采取適當方式，比如以舊換新、低價回收等措施，收回舊土地證書，嚴格依據(jù)新證書開展工作，避免引起農(nóng)村集體土地關(guān)系混亂。

乘熱打鐵發(fā)證書。在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記環(huán)節(jié)結(jié)束之后，農(nóng)民的意識有所提高，及時發(fā)放土地證書會更加便利。部分權(quán)屬有爭議的共有宗地登記證書，可以暫留國土部門，但備注的爭議內(nèi)容各主體都必須承認且不得擅自更改。在證書發(fā)放環(huán)節(jié)，要加強監(jiān)督核查，制定獎懲細則，將實際發(fā)證率作為主要考核評價指標，從而提高農(nóng)村集體土地證書的發(fā)放率。同時，加快土地證書的應(yīng)用，真正實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的增加，從而調(diào)動利益主體的積極性?！?/p>

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）

責任編輯：許 筠