基層民主下村委會選舉存在的問題及對策分析

崔亞男

（重慶交通大學，重慶 400074）

隨著人民公社的解體、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟出現(xiàn)了前所未有的新氣象。為進一步促進農(nóng)村生產(chǎn)力的解放，調動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，推動社會主義民主政治發(fā)展，有必要在農(nóng)村進行政治體制改革。從村民委員會的產(chǎn)生和發(fā)展的歷程來看，這個過程是自下而上的，它首先是在農(nóng)村誕生，然后在農(nóng)村得到推廣和普及。但是，目前，村委會選舉存在著諸多問題，我們必須對此高度重視，采取合理的措施促使村民選舉向著更加健康、陽光的方向發(fā)展。

一、村委會選舉對于基層民主發(fā)展的意義

（一）村民委員會選舉的內涵及興起

村民委員會不是行政單位，其成員也不是國家干部。村委會是基層群眾性自治組織，是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的管理機構。村民委員會的成員由主任、副主任和委員組成，他們由村民直接選舉產(chǎn)生，村委會每三年進行一次選舉，村委會成員沒有終身制，但可以連選連任。

1980年底我國廣西羅城、宜山兩縣的村民根據(jù)當?shù)氐默F(xiàn)實需要，自發(fā)地組成了村民委員會也稱之為群眾性自治組織，這時的村委會僅僅是幫助政府維護社會治安。之后在四川、河北等地也出現(xiàn)了這樣的群眾性自治組織，它的功能逐漸伸展到政治、經(jīng)濟、文化、社會領域。這些群眾性自治組織逐漸取代了日益解體的生產(chǎn)大隊組織。在1982年底我國憲法正式確立了村民委員會的法律地位。在1983年由國務院發(fā)出的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通知》中明確規(guī)定了鄉(xiāng)政府取代原公社一級組織機構，村委會取代原大隊一級組織。1988年6月1日《村委會組織法（試行）》開始實施，它規(guī)定村委會主任及委員由村民直接選舉產(chǎn)生。從此村民自治在一半以上的行政村得以實現(xiàn)。在1998年《村民委員會組織法》經(jīng)過修訂，得以正式實施。時至今日，村委選舉進行了二十多年，我國基層民主逐漸走上了制度化、規(guī)范化、民主化的軌道。

（二）村委會選舉對基層民主發(fā)展的意義

基層民主是社會主義民主政治的基礎性工程。村委會選舉是農(nóng)村落實基層民主的重要方式，它對基層民主的發(fā)展具有重要意義。

第一，它有利于保障人民當家作主。黨的十七大首次將“基層群眾自治制度”納入中國特色社會主義民主政治制度的范疇，明確指出：“人民直接依法行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會和企業(yè)職工代表大會構成了基層民主自治體系的內容。這也是保障人民群眾的當家作主地位的體現(xiàn)。

第二，它有利于緩解干群關系。村干部們平時的所作所為無法脫離村民的視野，對于村干部們是不是為群眾著想，村民們心中都有一定評價。在村委會換屆選舉中，村民們對于選誰不選誰，會有明確的指向。同時村民對于本村的未當過村干的候選人的品性也有一定的了解。因而，通過村委會選舉村干部是村民意愿的真實表達，切實為村民服務的村干部自然會得到村民的支持和擁護，村民們也會積極配合村委會的工作。對村干部來說，他們有了一定的群眾基礎，村內的工作干起來就會順利。

第三，它有利于促進“三農(nóng)”問題的解決?！叭r(nóng)”問題，是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三方面的問題。這三個問題是一個有機統(tǒng)一整體，不可分割。通過村委會選舉，村民選出村里的帶頭人，這些帶頭人從村民的實際利益出發(fā)，領導村民制定發(fā)家致富的政策措施。村干部可帶頭發(fā)展農(nóng)村的集體經(jīng)濟，帶領村民擺脫經(jīng)濟上的困難。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上發(fā)展村里的醫(yī)療、教育等各項有益于村民的事。這樣在村干部的帶領下，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化水平會不斷提高，會逐漸縮小同城市的差距，進而有利于“三農(nóng)”問題的解決。

二、當前村委會選舉存在的問題及原因分析

目前村委會選舉在我國農(nóng)村取得了很大成就，從制度層面上來說，有利于促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的逐漸展開，對人大代表的選舉具有示范作用，促進了黨內民主的發(fā)展；從意識層面上來說，使得管理者及村民的民主意識得以提高，同時也使民主、法治、選舉的觀念深入人心。但是不可否認，在村委會選舉中也存在著許多問題。

（一）村民的民主法治觀念低，參與積極性不高

盡管隨著基層民主政治的不斷發(fā)展，村民獲得了更多直接參與政治活動的平臺，也客觀上促進了社會主義民主政治的發(fā)展。但是村委會選舉的實踐一再表明，村民的民主法治觀念還比較低，致使他們的參與積極性不高。之所以如此，可以從以下幾個方面尋找原因：

第一，我國封建文化歷史悠久。我國是一個擁有兩千多年的封建君主專制統(tǒng)治的國家，封建文化在農(nóng)村的印記尤為深刻，至今村民頭腦中的家長制、等級觀念、重禮輕法等思維方式和行為觀念仍然存在。這些陋習和缺陷嚴重影響著村民民主素養(yǎng)的提高和民主意識的增強。

第二，村民的教育文化水平總體普遍較低。根據(jù)第六次全國人口普查結果，“全國總人口為1370536875人，具有大學文化程度的人口為119636790人，具有高中文化程度的人口為187985979人，具有初中文化程度的人口為519656445人，具有小學文化程度的人口為358764003，文盲占4.08%”。可見小學和初中文化程度的人所占比重仍然占多數(shù)，這種情況在農(nóng)村更為突出。而村民的教育文化程度與參與選舉的程度有著密切的關系，村民教育文化程度越高參加民主選舉的程度越高。

第三，村民對村委會存在誤解。村委會是村民進行自治的組織，然而他們卻認為村委會主任與村黨支部書記都是政府的人，是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)府辦事的，根本不關心群眾問題。至于誰當村主任，政府早已把人選定好，即使通過選舉也只是形式而已。在這種觀點的影響下，村民喪失了參選的積極性。

第四，現(xiàn)實中漠視自己的選舉權利。農(nóng)村外出務工人員委托家人或者朋友幫自己代選，但是票上到底選誰不一定代表他們的意愿。有些村民對選舉漠不關心，認為選誰當村主任都一樣，為了不耽誤自己掙錢的功夫，只是一家委托一個代表去投票。

綜上所述，由于歷史原因、現(xiàn)實原因及實踐原因，農(nóng)村村民不能夠充分認識到選舉權的重要性，嚴重影響了農(nóng)村民主化的進程。

（二）農(nóng)村的宗族思想對村委選舉的影響嚴重

農(nóng)民的居住方式與城里居民有很大不同，其中一個重要方面就是他們往往以宗族聚集的方式居住，這種方式在村委會選舉過程中影響重大，他們的推舉目標往往首先考慮本宗族內部的人選，至于才能等重要指標則在其考慮人選的次列。

第一，農(nóng)村派系力量復活。1958黨中央對農(nóng)村實行人民公社化，政社合一的人民公社，加強了對農(nóng)村政權的控制，但是它效率低下，嚴重阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。為了加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，于上世紀80年代始在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這就促使國家對農(nóng)村的控制力減弱。并且隨著在農(nóng)村實行村民自治，村民進行民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，這在一定程度上促使了農(nóng)村派系力量的復活。

第二，目前在農(nóng)村選舉中存在兩種派系，嚴重影響著選舉出德才兼?zhèn)涞娜水斶x村主任。一種派系是宗族勢力派系，在選舉過程中他們通過親情拉取選票，采取游說、賄賂方式迫使本族的人對村委選舉過程施加影響。另一派系是為了共同的經(jīng)濟利益形成的一個派系，他們推選出其中的一個代表競選村主任，用物質和金錢等不光彩手段去拉攏不參加任何派系的村民的選票。

第三，目前宗族宗派勢力在村委選舉過程中影響惡劣。一具有破壞性，他們有時采取誹謗、造謠、辱罵別的派系的方式，甚至用錢收買黑社會勢力來恐嚇別的派系，更嚴重的出現(xiàn)暴力毆打事件，來維護自己派系的利益；二具有壟斷性，村委的選舉往往是由幾個實力強大的派系對選舉活動進行把持和操縱，也是這幾個派系相互為自己推選的人競爭。

總而言之，宗族宗派勢力在農(nóng)村基層政治生活中越演越烈，村民在他們的影響下，違心地、盲目地投出自己的選票，嚴重影響了村委選舉工作的正常運轉。

（三）兩委矛盾重重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預過多

農(nóng)村的管理體制中存在兩委，即村委和村黨支部。長期以來，兩委之間存在著種種認識上或實踐上的矛盾，有時候甚至矛盾比較激烈。并且，在處理這些矛盾過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往干預過多。

第一，從認識上的不足來看。村委會成員認為村委會既然是群眾性自治組織，就不應該受任何約束，而是應該對村里的一切事物大包大攬。對于黨支部來說，有些則保持一黨獨大的地位，村支書認為自己才是最核心的人物，決不允許村委會有任何的自主權。這種認識上的缺陷導致了村委會成員不愿意接受黨支部的領導，而黨支部也忽視村委會的存在。

第二，從體制上的不足看。村黨支部是黨在農(nóng)村最基層的組織，是本村各種組織及各項工作的領導核心?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨支部的職責有：“討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題，需由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議和集體經(jīng)濟組織依照法律和有關規(guī)定作出決定”。然而對什么事情由村委會決定沒有做出明確的規(guī)定，只是村黨支部進行自我判斷，這樣就會導致村黨支部在某些事情不征求民意?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委會會是我國行政村村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治性組織，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，主要職責是：村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，鄉(xiāng)人民政府反映村民的意見、要求和提出的建議”。村委會要求對決策的事物，可能村黨支部認為沒必要征求民意，黨支部與村委會在涉及村民利益與事物問題上存在交叉，從而造成兩委會矛盾。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預過多。對不聽指揮或者不符合鄉(xiāng)政府的意愿的村干部，鄉(xiāng)政府私自更換成符合自身利益的村干部。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府為了解決兩委會的矛盾，讓村支書和村主任的職責集中于一個人身上，這樣會導致權力過于集中。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》：“村民委員會由主任、副主任和委員三至七人組成，村領導班子產(chǎn)生依賴民主選舉，每三年選舉一次，沒有終身制，任何組織和個人不得指定、委派或者撤換村民委員會的成員，村委會成員不屬于國家干部”。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條：“村民委員會是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主決策、民主監(jiān)督”。

（四）賄選現(xiàn)象嚴重，監(jiān)督不力，配套措施不嚴

伴隨著近代民主政治的發(fā)展，賄選現(xiàn)象始終存在，只是如果監(jiān)督充分的話，這種現(xiàn)象就能夠得到有效遏制；如果監(jiān)督不力，這種現(xiàn)象可能會更加多見、普遍。

第一，從參加賄選者的身份來看，現(xiàn)任村主任，他已經(jīng)嘗到了當村委主任帶來的經(jīng)濟利益的甜頭，不舍得離開這個崗位，為了自己、家庭的政治光環(huán)繼續(xù)想連任。農(nóng)民過怕了苦日子，希望自己發(fā)家致富，而有經(jīng)濟頭腦的人具有參加選舉的優(yōu)勢。家族利益的代表者，他們會賄賂本家族中不愿支持他的人，以及村中的中間勢力。政治上有突出能力者，這部分人可能是選舉政協(xié)委員或者人大代表失利的人員，他們的協(xié)調與組織能力比村里其他人強，并且熟悉村委選舉的程序。村里的地痞，這些人無所事事，目無王法，明目張膽的用錢買票。

第二，從賄選的方式來看，有的候選者不惜用金錢拉票。他們?yōu)榱朔乐贡徽{查，往往賄選自己熟悉的人，挨家挨戶的拉關系走訪，這樣具有一定的隱蔽性，即使被調查也很難抓住證據(jù)。用物拉票，他們根據(jù)每個家庭的票數(shù)進行發(fā)放禮物。有些候選者為了逃避賄選的罵名，逃避法律的制裁，經(jīng)常打擦邊球，以感謝群眾為名進行請客拉票。

第三，從賄選的原因看，許多競選村干部的人，看中了當選背后的經(jīng)濟利益。他們可以在缺乏監(jiān)督的情況下，濫用職權挪用、侵占公共財產(chǎn)，特別是隨著經(jīng)濟的發(fā)展、地理位置好的鄉(xiāng)村往往成為投資建廠的佳選，而村干部將村里的土地租賃，往往從中獲得豐厚的利潤。目前在村委選舉中，鄉(xiāng)政府充當著監(jiān)督主體的身份，可是鄉(xiāng)政府與村委會之間總是存在著密切的利益關系，因而對賄賂選舉往往睜一只眼閉一只眼，致使賄選更猖獗。

三、完善村委會選舉的措施探討

村委會選舉是村民自治的關鍵環(huán)節(jié)，它對基層民主政治的發(fā)展非常重要，然而目前村委會選舉存在著嚴重問題。為此，我們應從推動社會主義民主政治建設的目標出發(fā)，認真探索完善村委會選舉的措施。

（一）提高農(nóng)民的民主法治素養(yǎng)

村委會選舉的主體是村民，但當前村民的民主法治素養(yǎng)明顯存在不足，為此，我們要推動村委會選舉，就必須要努力提高農(nóng)民的民主法治素養(yǎng)。

第一，要加強宣傳工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會加強對村委選舉的宣傳力度，通過廣播，宣傳手冊、報刊、宣傳畫等媒介，以村民喜聞樂見的方式，向村民宣傳選舉權利的來之不易。抓住宣傳的重點，主要是對選舉的程序、選舉規(guī)則、投票方法、選舉原則的介紹，目的是切實讓村民在必要環(huán)節(jié)上避免因不了解而犯錯誤，被有心的人利用，導致選舉公正流產(chǎn)。還要注意宣傳的時間，盡量在農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)進行宣傳，這樣不僅把握好了宣傳的時機而且能夠確保宣傳的質量和效果。

第二，要加大教育投入。首先要抓好農(nóng)村的掃盲工作。列寧曾說過，文盲是站在政治之外的。沒有一定的文化水平就不可能對政治有很好的認識、理解。目前農(nóng)村仍有不少文盲。只有村民有了一定的文化知識，才能夠具備了解政治生活的基礎，從而辨別各種不符合村委合法選舉的舉動。其次提高村民的科學文化水平。必須落實農(nóng)村九年義務教育工作，還要鼓勵村民接受更高水平的教育，村民的教育水平越高，對村委選舉的認識往往越深。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府及村委加強對農(nóng)民的選舉培訓。通過培訓，使村民提高參與選舉的熱情，并且了解《中華人民共和國村民委員會組織法》及其它相關法律。

第三，引導村民正確認識傳統(tǒng)文化。中華民族有五千多年的燦爛文明，首先我們要去其糟粕，引導村民同愚昧、落后、封建、丑陋的現(xiàn)象作斗爭，正確認識小農(nóng)思想，等級觀念，官本位思想、家長制、宗族觀念等的狹隘性和不足。其次要取其精華，中華文化主流是積極入世而不是消極出世，具有強烈的道德色彩因此可以具有強大的凝聚力，強調中庸之道，待人接物采取不偏不倚,調和折中的態(tài)度。這些思想有利于促使增強人與人之間的和諧相處及農(nóng)村的穩(wěn)定。

（二）改善兩委之間的關系及規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能

要搞好村委會選舉，就無法回避農(nóng)村當前存在兩委之間往往存在明顯矛盾的現(xiàn)實，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預是否適當?shù)膯栴}。這些問題得不到有效解決，村委會選舉可能將難以完善。為此，我們必須對其給予必要的重視。

第一，明確兩委會之間的職責權限。目前兩位之間存在著職責交叉、權責不明的問題。村黨支部居于領導地位和具有指導作用，因此在相關法律文件規(guī)定中，要進一步明確村黨支部的職能，避免出現(xiàn)因相關職責界定模糊，而導致兩委會的沖突及事務無人管理現(xiàn)象的出現(xiàn)。村委會是村民進行自治的組織，應自覺接受村黨支部的領導，在黨支部的指導下合法的處理好村里的事務，并在法律規(guī)定的明確職責下去做既不越權、又不疏忽職責的事情。

第二，明確兩委會之間的工作機制。工作機制是工作程序、規(guī)則的有機聯(lián)系和有效運轉，兩委會依據(jù)法律規(guī)定的各自的工作程序和規(guī)則進行自己的工作，確保各自工作的有效運轉，防止出現(xiàn)工作中混亂。理順兩委會的管理機制，使村委的管理、黨支部的管理，以及村里的財務管理都有可以遵循的法律、規(guī)章，確保村里的各種事務的管理和各項工作的開展有法可依、有章可循，而不是無從下手或者根據(jù)主觀意志進行管理。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應找準自己的位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須認識到其對村委會的選舉應該起到積極引導選舉、監(jiān)督選舉的過程和操作、防止違法違紀的現(xiàn)象出現(xiàn)的職能，而不是為了自己在農(nóng)村的利益，去干預村委選舉，比如直接任命村主任，讓村主任和村支書由一人承擔等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在遵循《村民自治法》中的相關規(guī)定的前提下，明確自己的職能，以適當?shù)姆绞浇槿朕r(nóng)村選舉。

（三）做好監(jiān)督工作，完善法律法規(guī)

在社會主義民主政治過程中，監(jiān)督非常重要。沒有必要的監(jiān)督，就無法搞好村委會選舉工作。

一方面，完善法律法規(guī)，規(guī)范選舉行為。在村委選舉的各個環(huán)節(jié)，如在選民登記、投票、唱票等環(huán)節(jié)做嚴格的法律規(guī)定，從法律上保證選舉行為的合法正當性。完善罷免程序，為了防止現(xiàn)有村委會私心的存在，應讓村民在投票的基礎上選出新的村民委員會主持罷免工作。健全選舉資格制，改革開放以來，我國出現(xiàn)了大量的人口流動，然而一村中進行選舉的往往是具有本村戶籍的，流入的人并非沒有能力擔當村干部，因此以居住地為原則擁有合法的選舉權，更能夠選舉出適合本村的干部。完善救濟途徑，在村委會組織法中，還沒有對村民選舉權進行民事訴訟救濟的內容，因此必須在村委組織法中對其進行完善以確保村民對自己的選舉權進行民事訴訟救濟有章可循；村委會，基層黨政機關往往侵犯村民的選舉權，為了保障村民選舉權，應把它們列入行政訴訟的范圍；在刑事訴訟中，對于什么是賄選，什么是暴力威脅等規(guī)定不清晰，對于偽造選票到什么程度構成犯罪也不明了，因此為了保障村民人身安全必須做好明確的界定。

另一方面，做好在農(nóng)村的聽證工作，搞好監(jiān)督。目前聽證會制度在城市發(fā)揮了很好的作用，但農(nóng)村還比較缺乏聽證會這樣的制度來表達民意。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展要占用耕地，可是土地用途的決定權往往掌握在村委會手中，村委會會把土地賣給出價高的并且給自己好處多的單位，雖然村民也得到好處，但是村民對村委會很不滿。因此在決策前在農(nóng)村開展聽證會，這樣能夠集中表達民意，得到村民的支持，也能監(jiān)督好村干部的不當行為，同時又能避免競選村干部的人員為了得到集體財產(chǎn)而采取的賄選行動。還要健全村干部的述職制度。村委會工作都有哪些，它的工作如何開展，工作的成效如何，這些問題都需要公開，透明。

綜上所述，村民自治的一個重要環(huán)節(jié)就是村委會選舉。它是我國基層民主政治不可缺少的組成部分，它在我國農(nóng)村是史無前例的進步。村委會選舉通過多年的實行，已經(jīng)取得了巨大成就，并且已經(jīng)逐漸走向制度化、規(guī)范化。因此，我們務必要重視村委會選舉在我國農(nóng)村的意義和作用，認真的去分析它本身的運作與實施情況，使村委會選舉發(fā)揮其應有的功能和作用。

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