村委會作為行政訴訟被告地位的探究

楊宗佳 袁東午

摘 要：村委會作為基層自治組織，自誕生之初就對我國基層民主發(fā)展和國家惠農(nóng)政策的執(zhí)行起到了巨大推動作用。時至今日，它對于農(nóng)村的意義更可稱為“村政府”，權(quán)力的增大是發(fā)展的要求，但也是問題的根源，就該制度而言，他本身是優(yōu)秀的，國民經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展以及我國法律體系的缺陷，由此產(chǎn)生的缺口被某些人利用，是近些年來村委會屢屢被推上風(fēng)口浪尖的主要原因。更加麻煩的是，法學(xué)理論界對于村委等類似組織的定性仍然存在爭論，可以預(yù)見的是行政主體的范圍必將拓展、行政法律制度會愈加完善，因?yàn)檫@是我國多種國民經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展的要求，也是這一優(yōu)秀制度繼續(xù)向前發(fā)展的必然要求。

關(guān)鍵詞：村委;行政主體理論;行政訴訟被告

一、我國行政訴訟被告主體資格的研究

（一）行政主體理論的概述

行政主體即指被行政法所調(diào)整的各類行政關(guān)系的組織和個人，粗了國家行政機(jī)關(guān)之外，也包含了其他接受行政法監(jiān)督的其他國家機(jī)關(guān)，可參與行政主體的社會公權(quán)力組織、為社會提供公服務(wù)的其他組織等以及包括執(zhí)行行政政策的事業(yè)單位和國有企業(yè)。關(guān)于行政主體理論，法學(xué)界人存在諸多的爭論，但筆者認(rèn)為，張樹義教授的觀點(diǎn)就是行政主體理論的本質(zhì)再現(xiàn)。行政主體這一理論是我國為了規(guī)避自身律法缺漏從外國引進(jìn)的概念，他已經(jīng)適應(yīng)我國具體國情進(jìn)行了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，但仍存在不夠科學(xué)，太過空曠的問題，而且行政法的狹隘導(dǎo)致這一理論在產(chǎn)生之后就需要不斷的改變。

（二）行政訴訟被告資格的研究

行政訴訟被告是指實(shí)施的行政行為，被原告指控為侵犯其合法權(quán)益，而由人民法院通知而應(yīng)訴的行政主體。其資格認(rèn)定的條件1.必須是行政主體2.必須是實(shí)施原告認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為3.人民法院通知其應(yīng)訴。三者摘自行政訴訟法的教材中對于行政訴訟被告資格的認(rèn)定的概述，關(guān)于其他一般情況筆者不再贅述，較次在特殊情況中重點(diǎn)點(diǎn)出了村委會（居委會）行政訴訟被告資格認(rèn)定的爭論，一方觀點(diǎn)認(rèn)為村委會不具備行政訴訟被告資格，另一方認(rèn)為村委會雖不是行政級機(jī)關(guān)但是在法律范圍內(nèi)得到行政機(jī)關(guān)的授權(quán)后享有一定的行政管理權(quán)，因此，其具有行政訴訟被告資格。

（三）我國現(xiàn)行行政訴訟被告主體資格存在的問題

首先，在行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟被告指的是因?qū)嵤┚唧w行政行為而侵犯原告的合法權(quán)益，在進(jìn)入訴訟途徑后，經(jīng)過人民法院通知應(yīng)訴的行政主體。村委會之所以不被認(rèn)可行政訴訟上的被告地位，就是因?yàn)楝F(xiàn)行法不認(rèn)可村委會的行政主體地位， ?其次，行政法訴訟被告認(rèn)定的條件：必須是行政主體、人民法院通知應(yīng)訴的、必須實(shí)施了侵犯原告合法權(quán)益的具體行政行為，第一目前我國行政主體理論就是存在缺陷的，他的狹窄就直接導(dǎo)致了，行政訴訟被告認(rèn)定中也是存在不可改變的缺漏的;在實(shí)務(wù)中村委會案件往往因?yàn)樗痪邆湫姓袨椴槐蝗嗣穹ㄔ毫?，根本不可能被人民法院通知?yīng)訴;最后，當(dāng)村委會及其類似組織即使實(shí)施了損害原告的合法權(quán)益的具體行政行為，但因?yàn)椴粷M足行政主體這一條件仍舊不能成為被告。

二、村委會行政訴訟被告地位的探究

（一）村委會概述

在村民委員會產(chǎn)生之前，也就是上世紀(jì)五六十年，我國仍處于計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，

隨著七八十年代，改革開放政策的提出，計劃經(jīng)濟(jì)體制不斷被分解，農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)制度也在改變，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，土地改革，生產(chǎn)大隊這一組織形式也被經(jīng)歷試點(diǎn)的村民委員會制度在1982年替代，82年《憲法》首次將村民委員會定性為基層群眾性自治組織，在廣大農(nóng)村建立起這一適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的制度。

伴隨社會經(jīng)濟(jì)體制的不斷變革，民主制度之下權(quán)利向著基層分散，權(quán)力的增大導(dǎo)致了村委會職責(zé)的變化，他不再僅限于憲法所規(guī)定的幾項職能，這是這一制度適應(yīng)社會發(fā)展的必然變化。但是法律體系的不完善不科學(xué)也造成了他目前的尷尬的法律地位，而且某些覬覦村委會不斷增大的權(quán)力和與當(dāng)?shù)卣H密的關(guān)系的人在千方百計任選村委會成員后，利用法律的缺失，披著村委會的外衣做出違法行為，也是導(dǎo)致村委會黑化的原因。

（二）現(xiàn)行法有關(guān)村委會行政法律地位的認(rèn)定

行政訴訟被告是指實(shí)施的行政行為，被原告指控為侵犯其合法權(quán)益，而由人民法院通知而應(yīng)訴的行政主體。其資格認(rèn)定的條件1.必須是行政主體2.必須是實(shí)施原告認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為3.人民法院通知其應(yīng)訴。三者摘自行政訴訟法的教材中對于行政訴訟被告資格的認(rèn)定的概述，關(guān)于其他一般情況筆者不再贅述，較次在特殊情況中重點(diǎn)點(diǎn)出了村委會（居委會）行政訴訟被告資格認(rèn)定的爭論，一方觀點(diǎn)認(rèn)為村委會不具備行政訴訟被告資格，另一方認(rèn)為村委會雖不是行政級機(jī)關(guān)但是在法律范圍內(nèi)得到行政機(jī)關(guān)的授權(quán)后享有一定的行政管理權(quán)，因此，其具有行政訴訟被告資格。

三、新時期下村委會作為行政訴訟被告理論的完善

（一）行政主體范圍的拓展

對于行政主體的概念，筆者在上文已經(jīng)有過深入探討，在此不再贅述。行政主體這一專業(yè)用語自外國引進(jìn)之后，其弊端已經(jīng)顯露，但這一概念已經(jīng)被大多數(shù)人所接受，在部分學(xué)者看來，行政主體一詞我們僅僅引入了概念，但他與我國法律體系以及社會形態(tài)是不符合的，對于他詞義上的狹隘，筆者并不認(rèn)同，從外國來看，這一用語顯然是一個開放的空間，他所代表的意義是經(jīng)過時間不斷提升對理論意義不斷豐富才成長到現(xiàn)在這個樣子，所以他引入的同時并未完全引經(jīng)相關(guān)制度是當(dāng)時我國社會的需要，經(jīng)過這么多年的適應(yīng)性發(fā)展，他與外國的行政主體理論已經(jīng)有所不同了，當(dāng)然不可否認(rèn)的是，兩者雖然制度不同，但是法律發(fā)展的方向還是有相同之處的。所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在行政主體這一專業(yè)用語不改變的情況下，不斷補(bǔ)充它在我國法律制度中的內(nèi)涵。

（二）行政訴訟被告資格制度的完善

筆者認(rèn)為行政訴訟被告制度的完善應(yīng)該從嚴(yán)格保證合理的受案范圍、確定法律法規(guī)對類似組織的授權(quán)、制定合理的起訴條件、拓展救濟(jì)途徑，這四個方面不斷完善的行政訴訟制度。制定合理的起訴條件和受案范圍只是針對實(shí)務(wù)中出現(xiàn)問題的原因，起訴條件的嚴(yán)苛和受案范圍的狹窄直接導(dǎo)致了以村委會為被告的案件因?yàn)楸桓娌贿m格而被退回，合理的受案范圍保證存在特殊情況下才能成為行政主體的村委會及其類似組織的案件能夠得到人民法院的受理，保證在面對此類情況不會出現(xiàn)“告而不理”，同時也能保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

結(jié)語

在國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的當(dāng)今社會，我國在法律制度上的不成熟已經(jīng)阻礙的各種經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，同時經(jīng)濟(jì)與文化的不匹配，也是導(dǎo)致公權(quán)力與私權(quán)強(qiáng)與弱的矛盾的根源。村委會這一民主制度誕生之初，并未產(chǎn)生如此之多的問題，這也反映這一制度的優(yōu)秀以及當(dāng)今體制的僵化，更重要的是我國在法律制度上建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，法律制度自身視為社會提供最低程度的保障的依據(jù)，法律法規(guī)的缺陷需要法學(xué)人才繼續(xù)努力，不斷完善諸如此類的法律缺失。最后，筆者認(rèn)為權(quán)力的本質(zhì)不是壞，真正的好壞在于使用它的人，村委會立足于人民群眾利益才是這一制度的本意。