憲法與法治中國(guó)建設(shè)

馮志彪 郭蘭花 李國(guó)安

（西南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 北碚 400715）

一、建設(shè)法治中國(guó)的重要意義

法治是迄今為止人類認(rèn)可的最好的國(guó)家治理方式，其核心要義是良法善治，即通過(guò)良好的法律來(lái)規(guī)范公權(quán)力，使公權(quán)力法治化。黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并把其作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。1999年，依法治國(guó)寫(xiě)入憲法。2013 年，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)政法工作批示中首次提出“法治中國(guó)”的奮斗目標(biāo)。無(wú)論是從外延還是內(nèi)涵看，“法治中國(guó)”是一個(gè)新理念、新命題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！保?］“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的中國(guó)法治建設(shè)的宏偉奮斗目標(biāo)，是以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為依托的中國(guó)法治建設(shè)的戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計(jì)，是“法治國(guó)家”的“升級(jí)版”，體現(xiàn)了中國(guó)法治建設(shè)的鮮明“特色、風(fēng)格、氣派”。

1.法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略意義。從戰(zhàn)略布局看，法治中國(guó)是“中國(guó)夢(mèng)”的重要組成部分，是“中國(guó)夢(mèng)”中的法治篇，是中國(guó)法治的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，是中國(guó)法治建設(shè)追求的宏偉奮斗目標(biāo)。鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！保?］如今，經(jīng)過(guò)30 多年的改革探索，我們開(kāi)辟了自己的道路，形成了自己的理論體系，確立了自己的制度，提出了實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”的奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。但要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”目標(biāo)和“中國(guó)夢(mèng)”，就必須依靠法治的保障。換句話說(shuō)，加快法治中國(guó)建設(shè)，是確保“國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸?！钡膽?zhàn)略布局，是推進(jìn)全面深化改革的法治保障。

2.法治中國(guó)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義。法治中國(guó)是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主旋律，是我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期繼續(xù)推進(jìn)深化改革的護(hù)航屏障，是深化發(fā)展中國(guó)法治建設(shè)的要求所在，是解決中國(guó)實(shí)際問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)要求?，F(xiàn)在，我們最大的主流就是推進(jìn)全面深化改革，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。但是，我們必須看到：改革走到今天，好改的、容易改的都已經(jīng)完成，剩下的都是難啃的硬骨頭，都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的險(xiǎn)灘。但是，這不是說(shuō)改革就要停止，改革還得繼續(xù)向前推進(jìn)，正所謂實(shí)踐永無(wú)止境，改革亦永無(wú)止境，中國(guó)的改革開(kāi)放沒(méi)有過(guò)去時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)，中國(guó)的改革開(kāi)放一直走在前進(jìn)的道路上。改革是決定中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招，要在接下來(lái)的改革進(jìn)程中有所作為，我們必須依靠法治，必須通過(guò)法治規(guī)范改革，促進(jìn)改革的法治化，向改革要?jiǎng)恿?、要紅利。因此，只有建設(shè)法治中國(guó)，才能更好地保護(hù)改革成果，才能更好地“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”，才能更好地形成改革合力和改革共識(shí)解決改革難題。

二、憲法在法治中國(guó)建設(shè)中的地位和作用

1.憲法是建設(shè)法治中國(guó)的總依據(jù)。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，［3］把憲法提升到治國(guó)理政的新高度，強(qiáng)烈凸顯憲法在法治中國(guó)建設(shè)中的積極作用。建設(shè)法治中國(guó)是一個(gè)宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須首先勾畫(huà)出一個(gè)清晰的發(fā)展藍(lán)圖。如今，一個(gè)包括國(guó)家法治、政府法治、社會(huì)法治、政黨法治的系統(tǒng)性工程藍(lán)圖已越來(lái)越清晰，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)、法治政黨的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈，法治中國(guó)建設(shè)正是對(duì)社會(huì)呼聲最佳的回音和社會(huì)發(fā)展規(guī)律最好的把握。簡(jiǎn)單地說(shuō)，法治是人類社會(huì)發(fā)展的最佳治理方式，法治中國(guó)是中國(guó)法治建設(shè)的最佳治理形態(tài)構(gòu)想。這一構(gòu)想首先要抓住中國(guó)這個(gè)限定詞，在明確了中國(guó)這個(gè)范圍之后，我們就要從中國(guó)的實(shí)際來(lái)發(fā)展法治，同時(shí)，吸收西方法治的優(yōu)秀成果為發(fā)展中國(guó)特色的法治服務(wù)。中國(guó)特色的法治離不開(kāi)法律及法律體系，離不開(kāi)法治思維和法治方式，離不開(kāi)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。這是根基，但是，這個(gè)根基的最終落腳點(diǎn)是憲法。不論是法律、法律體系和法治體系，最核心的是要以憲法為出發(fā)點(diǎn)。憲法是我國(guó)法律中的最高法、根本法，是我國(guó)法律體系的中心樞紐，是我國(guó)法治體系的靈魂所在，是我國(guó)法律制定實(shí)施的總依據(jù)，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的總支撐，是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的總依托，是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)、法治政黨的堅(jiān)強(qiáng)后盾。因此，從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，憲法在法治中國(guó)建設(shè)中發(fā)揮著引導(dǎo)和推動(dòng)作用，是政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)工作的根本準(zhǔn)則。為此，各級(jí)黨委、政府及司法機(jī)關(guān)都要帶頭維護(hù)憲法權(quán)威，尊重憲法，發(fā)揮憲法在法治中國(guó)建設(shè)中的總指揮作用，努力培育立法、執(zhí)法人員的法治思維和法治方式，為法治中國(guó)建設(shè)營(yíng)造良好的法治文化。

2.憲法是法治中國(guó)的最高法律保障。憲法是我國(guó)的根本大法，具有最高法律規(guī)范和最高法律權(quán)威的地位和作用。憲法的核心內(nèi)容是保障公民的基本權(quán)利和義務(wù)，保障人民主體地位，鞏固人民當(dāng)家作主的權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等。不難看出，權(quán)利問(wèn)題是法治中國(guó)的核心問(wèn)題，也是個(gè)人、政府和國(guó)家的關(guān)系問(wèn)題。因此，法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)，必然首先要保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，最核心的就是依靠憲法的規(guī)范和保障作用。憲法規(guī)范的權(quán)利，既包含個(gè)人的權(quán)利，又包含社會(huì)的權(quán)利，主要是規(guī)范個(gè)人的基本權(quán)利和社會(huì)活動(dòng)的基本行為。憲法對(duì)權(quán)利的保障作用主要是通過(guò)憲法的最高法律權(quán)威性來(lái)實(shí)現(xiàn)。法治中國(guó)建設(shè)，就是要把我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)和工作納入到法治軌道，“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”、法治政黨一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須依靠憲法的保障，因?yàn)橐话悴块T(mén)法都是具體領(lǐng)域的法律，在相應(yīng)領(lǐng)域才能適用。法治中國(guó)建設(shè)是一個(gè)涉及面極為廣泛的命題，需要多方面的協(xié)同并進(jìn)，而只有憲法才能保障和促進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。因此，憲法是法治中國(guó)建設(shè)的最高法律保障。

三、法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)憲法實(shí)施的途徑

1.強(qiáng)化憲法的穩(wěn)定性。從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，我們先后制定實(shí)施過(guò)四部憲法，即1954 年憲法、1975 年憲法、1978 年憲法和1982 年憲法。1982 年憲法一直沿用至今，但也進(jìn)行了多次修改。從1988年第七屆全國(guó)人大首次采用憲法修正案的形式修改憲法起，每屆全國(guó)人大都會(huì)對(duì)憲法進(jìn)行修正。由上可知，我國(guó)無(wú)論是從頒布憲法的總數(shù)，還是從修改憲法的次數(shù)，數(shù)量都是比較大的。而憲法修改數(shù)量的大小、多少，與憲法的穩(wěn)定性是反比關(guān)系。也就是說(shuō)，我國(guó)對(duì)憲法的修改次數(shù)越多，憲法的穩(wěn)定性就越差。我國(guó)每屆全國(guó)人大會(huì)議都要對(duì)憲法進(jìn)行修正，是對(duì)憲法司法解釋缺失的表現(xiàn)，更重要的是，這是削弱憲法穩(wěn)定性的行為，而建設(shè)法治中國(guó)需要一部穩(wěn)定性好的憲法。因此，建設(shè)法治中國(guó)，必須加強(qiáng)憲法的穩(wěn)定性。維護(hù)和強(qiáng)化憲法的穩(wěn)定性，一是要減少憲法的修正次數(shù)。二是要減少憲法條款的修正次數(shù)。三是要加強(qiáng)憲法的解釋程序。

2.加強(qiáng)憲法的權(quán)威性。憲法的最高權(quán)威源于社會(huì)價(jià)值共識(shí)，源于人民的共同意志。第一，保障憲法權(quán)威性的前提條件是憲法的穩(wěn)定性，一部經(jīng)常修改的憲法是不可能贏得人們尊重的，更不可能在人們心中形成至高無(wú)上的權(quán)威。我國(guó)憲法經(jīng)常進(jìn)行修正，在很大程度上削弱了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。第二，實(shí)施憲法宣誓制度是樹(shù)立憲法權(quán)威的重要舉措。我國(guó)憲法自頒布以來(lái)就沒(méi)有實(shí)施過(guò)憲法宣誓儀式，更沒(méi)能建立憲法宣誓制度。我國(guó)憲法的最高權(quán)威性，更多時(shí)候只是停留在國(guó)家政策和重要文件上，很少能對(duì)人們的實(shí)際生活產(chǎn)生真正的震懾力。憲法在很多時(shí)候給人的感覺(jué)就是無(wú)用的，離我們實(shí)際生活是遙遠(yuǎn)的，更嚴(yán)重一點(diǎn)說(shuō)，絕大多數(shù)人對(duì)憲法的內(nèi)容是什么都不知道，也就更談不上遵守憲法、運(yùn)用憲法。因此，建設(shè)法治中國(guó)，必須加強(qiáng)憲法權(quán)威性。一是實(shí)施憲法宣誓儀式，加強(qiáng)人們對(duì)憲法的認(rèn)可度，增強(qiáng)憲法權(quán)威。二是建立健全憲法宣誓制度，從制度層面增強(qiáng)憲法的權(quán)威性。三是加快憲法司法化的步伐，讓?xiě)椃ㄟM(jìn)入司法程序，加大違憲的懲罰力度，鞏固和強(qiáng)化憲法的權(quán)威。

3.加強(qiáng)憲法的實(shí)踐性。憲法只有實(shí)施，才具有強(qiáng)大的生命力，才能彰顯其最高權(quán)威。憲法進(jìn)入實(shí)施的重要表現(xiàn)，就是違憲追究追責(zé)機(jī)制的建立。只有違憲行為得到追究追責(zé)，人們才會(huì)真正尊重憲法，以憲法為行動(dòng)指南，全面貫徹憲法。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立違憲追究追責(zé)機(jī)制，憲法的司法適用性原則處在起步階段，違憲行為沒(méi)有人管，也不知道該找誰(shuí)來(lái)管，更不知道該如何管。按理說(shuō)，違反憲法，就違反了法律。但是，我國(guó)現(xiàn)在的實(shí)際情況卻處在一種違憲不違法的怪圈中，既然違憲行為不屬于違法行為，不會(huì)受到任何懲罰。那么，憲法的權(quán)威性就會(huì)被削弱，憲法的實(shí)施進(jìn)程就會(huì)被質(zhì)疑。人們覺(jué)得憲法實(shí)不實(shí)施跟自己沒(méi)多大關(guān)系，反正實(shí)不實(shí)施都一個(gè)樣，憲法就好比是一個(gè)擺設(shè)放在那里。因此，建設(shè)法治中國(guó)，必須加強(qiáng)憲法的實(shí)踐性。一是建立健全違憲追究追責(zé)機(jī)制，解決以往違憲沒(méi)人管，不知道該找誰(shuí)來(lái)管，不知如何管的問(wèn)題。二是推進(jìn)憲法司法適用原則，讓?xiě)椃ㄟM(jìn)入司法程序，加快憲法的實(shí)施。

4.加強(qiáng)憲法的操作性。憲法的操作性主要通過(guò)違憲審查和違憲監(jiān)督來(lái)完成。一部憲法，憲法里的每一個(gè)條目，有沒(méi)有可操作性，主要從這部憲法有沒(méi)有具體可行的與之相對(duì)應(yīng)的違憲審查措施和違憲監(jiān)督機(jī)制來(lái)確定。一部完備的操作性較強(qiáng)的憲法，必定有嚴(yán)密的違憲審查制度和科學(xué)的違憲監(jiān)督制度相配套。目前，我國(guó)已形成了中國(guó)特色的違憲審查體制和由全國(guó)人大及其常委監(jiān)督的憲法監(jiān)督制度。但是，在實(shí)施過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，例如，沒(méi)能把憲法當(dāng)作“法”來(lái)適用，全國(guó)人大及其常委對(duì)憲法的監(jiān)督職責(zé)不夠明確等。因此，建設(shè)法治中國(guó)，必須加強(qiáng)憲法的操作性。一是健全完善違憲審查制度，完善違憲監(jiān)督機(jī)制。二是明確全國(guó)人大及其常委對(duì)憲法的監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化憲法監(jiān)督程序。三是強(qiáng)化對(duì)憲法的備案審查體制機(jī)制，規(guī)范憲法文件。

總而言之，建設(shè)法治中國(guó)的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作是全面貫徹實(shí)施憲法。所謂“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！保?］法治中國(guó)的生命在于全面貫徹實(shí)施憲法，法治中國(guó)實(shí)現(xiàn)的根本途徑也在于實(shí)施憲法。憲法只有進(jìn)入實(shí)施階段，才能在社會(huì)生活中充分發(fā)揮其實(shí)有作用和應(yīng)有作用。憲法的實(shí)有作用主要是指現(xiàn)實(shí)生活中人們從憲法實(shí)施以后所感知到的影響作用；憲法的應(yīng)有作用是指憲法，即頒布之日起就正式生效的憲法所規(guī)定的應(yīng)該具有的影響作用。憲法實(shí)有作用的大小，取決于憲法實(shí)施的范圍和程度。憲法應(yīng)有作用的大小，則是由制定憲法的統(tǒng)治階級(jí)的意志和利益所決定的。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，這一國(guó)體決定了我國(guó)的憲法是代表廣大人民利益和為廣大人民服務(wù)的憲法。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民。”［5］這是我國(guó)憲法應(yīng)有作用中最核心的，也是法治中國(guó)建設(shè)中最核心的。但是，應(yīng)有不等于實(shí)有，因此，一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題，就是如何讓?xiě)椃ǖ倪@個(gè)應(yīng)有作用最大限度地實(shí)現(xiàn)實(shí)有作用。這也是法治中國(guó)要解決的問(wèn)題，而解決這個(gè)問(wèn)題的落腳點(diǎn)，還是要?dú)w宿到憲法的實(shí)施。憲法的實(shí)施，最關(guān)鍵的就是追求憲法應(yīng)有作用和實(shí)有作用最大限度的一致性。這里用“最大限度”，是因?yàn)閼?yīng)有作用和實(shí)有作用是存在一定差距的，正如馬克思在揭示資產(chǎn)階級(jí)憲法的作用時(shí)所說(shuō)：“可是，如果你從這些寫(xiě)在紙上的‘普魯士人的權(quán)利’轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)看它們體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中的可憐樣子，那么你會(huì)充分地認(rèn)識(shí)到——如果你過(guò)去從未有過(guò)絲毫認(rèn)識(shí)的話——理想和現(xiàn)實(shí)之間，理論和實(shí)踐之間存在著何等驚人的矛盾?！保?］

［1］中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編［M］.北京：人民出版社，2013：50.

［2］鄧小平文選：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993：372.

［3］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［M］.北京：人民出版社，2014：9.

［4］中共中央文獻(xiàn)研究室編：十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：88.

［5］中華人民共和國(guó)憲法［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2011：5.

［6］馬克思恩格斯全集：第12 卷［M］.北京：人民出版社，1962：653.