高校內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策探析

韓東海

【摘 要】 高校內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)于高校發(fā)展有重要作用?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布后，各高校積極響應(yīng)，大力推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了一定成效。但在內(nèi)部控制建設(shè)推進(jìn)過程中，也產(chǎn)生了一系列問題。通過研究高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀和問題，并以河北省H大學(xué)為例進(jìn)行詳細(xì)說明，為高校內(nèi)控建設(shè)的良好發(fā)展提出相應(yīng)的對(duì)策。目前，高校在內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)過程中存在的問題有：內(nèi)部控制流于形式，未設(shè)立定期輪換制度，預(yù)算編制不科學(xué)，資產(chǎn)控制存在漏洞，缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，支出業(yè)務(wù)控制不健全，采購渠道單一，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督檢查機(jī)制不健全。要采取對(duì)策確保發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：將內(nèi)部控制落到實(shí)處，實(shí)行崗位定期輪換制度，設(shè)立預(yù)算編制委員會(huì)、貨幣資金崗位責(zé)任制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，在支出控制方面設(shè)立二級(jí)授權(quán)體制，采取多種采購手段，健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督檢查機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 高校； 內(nèi)部控制； 預(yù)算控制

中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2015）15-0115-03

一、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

高校內(nèi)部控制建設(shè)是指高?；谧陨黹L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，在其內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)中設(shè)置若干調(diào)整約束機(jī)制、綜合評(píng)價(jià)手段、控制方法以及有關(guān)措施，以此來保證高校的教學(xué)實(shí)踐和科研探索等相關(guān)工作的有序合理開展，降低日常經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，提高辦事效率，合理優(yōu)化資源配置，最終促使高校更加合理健康地發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。擁有健全的內(nèi)部控制建設(shè)體系是一個(gè)主體長(zhǎng)盛不衰的法寶。健全完善的內(nèi)部控制建設(shè)體系不僅可以有效制止徇私舞弊和貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，還能加強(qiáng)內(nèi)部管理的全面性和科學(xué)性。

2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行，以此來加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的引導(dǎo)。作為事業(yè)單位的高等院校，理應(yīng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，加強(qiáng)其內(nèi)部控制建設(shè)。高校作為非營(yíng)利性組織與作為營(yíng)利組織的企業(yè)不同，其內(nèi)部控制的目標(biāo)、內(nèi)容與要求也有著明顯的區(qū)別。企業(yè)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，而高校的目標(biāo)是培養(yǎng)社會(huì)所需的人才，服務(wù)社會(huì)。從宏觀層面來看，不斷加強(qiáng)其內(nèi)部控制建設(shè)，有利于更好地響應(yīng)國家的相關(guān)法律法規(guī)，使其各項(xiàng)活動(dòng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有效運(yùn)行；從微觀層面來看，只有不斷加強(qiáng)其內(nèi)部控制建設(shè)，才能使學(xué)校的資產(chǎn)處于安全的環(huán)境之中，并能節(jié)約學(xué)校正常周轉(zhuǎn)運(yùn)行的成本，防止出現(xiàn)財(cái)務(wù)漏洞。無論從宏觀層面來看，還是從微觀層面來看，都有利于提高高校的教學(xué)和科研效果，有利于為社會(huì)培養(yǎng)更為優(yōu)秀的人才，進(jìn)而更好地服務(wù)于社會(huì)。由此可見，加強(qiáng)高校的內(nèi)部控制建設(shè)十分必要。在高校進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)中，應(yīng)遵循圖1所示的內(nèi)部控制建設(shè)體系。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀與問題

（一）高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布后，各高校積極響應(yīng)，在理論上增加對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)概念的學(xué)習(xí)，加深對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)；在實(shí)踐中采取相關(guān)措施來大力推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，完善內(nèi)部控制工作。筆者通過對(duì)全國30所高校進(jìn)行抽樣調(diào)查，分析了高校內(nèi)部控制建設(shè)體系的狀況，其中，各項(xiàng)目的設(shè)立比例如表1所示。

（二）高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

雖然目前高校積極響應(yīng)內(nèi)部控制建設(shè)的號(hào)召，但在建設(shè)過程中，無論從單位層面來看，還是業(yè)務(wù)層面來看，仍然存在一些問題，阻礙了內(nèi)部控制建設(shè)的良好發(fā)展。

1.從單位層面來看

缺乏具體的內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施策略，尚未把《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》與高校自身的實(shí)際很好地聯(lián)系起來。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布針對(duì)的是所有行政事業(yè)單位，具有普遍性，而高校作為行政事業(yè)單位的組成部分，具有其特殊性。包括高校在內(nèi)的各個(gè)行政事業(yè)單位應(yīng)以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為基礎(chǔ)，結(jié)合自身實(shí)際，制定具體的細(xì)則，更好地貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)，避免內(nèi)部控制建設(shè)流于形式。

2.從業(yè)務(wù)層面來看

第一，內(nèi)部控制建設(shè)的意識(shí)需要進(jìn)一步增強(qiáng)，如風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。有些高校雖然進(jìn)行了預(yù)算的編制，但尚未建立一套完善的預(yù)算管理體系，致使預(yù)算管理存在風(fēng)險(xiǎn)。有些高校在貸款時(shí)，僅考慮如何能夠貸到資金，忽視了不同渠道的貸款所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。第二，監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行不到位。例如目前高校普遍存在內(nèi)部控制建設(shè)流于形式的現(xiàn)象。尚未設(shè)立具體的監(jiān)督部門，或者監(jiān)督部門雖設(shè)立，但也形同虛設(shè)，并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第三，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的控制建設(shè)不完善。比如定期輪崗，目前各高校對(duì)于崗位輪換的意識(shí)不明確，致使不容易打破業(yè)已存在的關(guān)系網(wǎng)，也不容易使長(zhǎng)期存在的違法活動(dòng)暴露出來，不利于制止貪污舞弊案件的發(fā)生。

三、H大學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)的案例分析

H大學(xué)是河北省屬綜合性大學(xué)，學(xué)校始終堅(jiān)持“質(zhì)量第一、育人為本”的辦學(xué)理念，致力于融知識(shí)教育、能力教育、素質(zhì)教育為一體的教學(xué)改革。H大學(xué)注重內(nèi)部控制建設(shè)，目前已建立了相對(duì)完善的內(nèi)部控制建設(shè)體系。因此，以H大學(xué)為例對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行研究具有典型代表性。

（一）H大學(xué)內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

1.單位層面的內(nèi)部控制方面

（1）學(xué)校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；

（2）設(shè)立了由校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部控制小組；

（3）設(shè)立了較為齊全的財(cái)務(wù)處科室，具體包括計(jì)劃管理科、會(huì)計(jì)核算科、收費(fèi)管理科、資金管理科，財(cái)務(wù)人員學(xué)歷大多在本科以上。

2.業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制方面

（1）每年的預(yù)算基本是由財(cái)務(wù)處科室的財(cái)務(wù)人員參照以前年度的預(yù)算結(jié)果和決算結(jié)果來編制本年預(yù)算，尚未設(shè)立專門的預(yù)算編制委員會(huì)；

（2）制定了資產(chǎn)管理辦法來加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的控制，有對(duì)貨幣資金的管理辦法、應(yīng)收款的管理辦法、應(yīng)付款項(xiàng)的管理辦法、預(yù)收款項(xiàng)的管理辦法和預(yù)付款項(xiàng)的管理辦法；

（3）在支出業(yè)務(wù)控制方面，由H大學(xué)下發(fā)文件，支出時(shí)需要由校長(zhǎng)和書記共同簽章才能生效；

（4）通過公開招標(biāo)的方式采購固定資產(chǎn)；

（5）建立了績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制；

（6）專門設(shè)有監(jiān)察部門，在事后對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）H大學(xué)在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的問題

1.單位層面的內(nèi)部控制方面

（1）H大學(xué)雖設(shè)立了內(nèi)部控制小組，但大多數(shù)時(shí)間聽命于校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性不夠，并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（2）沒有實(shí)行重點(diǎn)部門和重要崗位人員定期輪換制度，在一部分不相兼容崗位的人員設(shè)置上，甚至出現(xiàn)人員兼崗的現(xiàn)象。這樣不利于強(qiáng)化內(nèi)部制約機(jī)制的建立，容易滋生貪污腐敗的不良現(xiàn)象。

2.業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制方面

（1）H大學(xué)預(yù)算編制不夠科學(xué)。尚未設(shè)立專門的預(yù)算編制委員會(huì)，每年的預(yù)算由財(cái)務(wù)室的財(cái)務(wù)人員參照以前年度的預(yù)算結(jié)果和決算結(jié)果來編制本年預(yù)算；在編制方法上，沒有實(shí)現(xiàn)二上二下的編制方法；在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)上，沒有設(shè)立符合H大學(xué)實(shí)際的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。

（2）H大學(xué)在資產(chǎn)控制方面有很多漏洞。首先，進(jìn)行付款業(yè)務(wù)所需的財(cái)務(wù)專用章和個(gè)人名章沒有分開保管，不符合規(guī)定；其次，采用銀行付款時(shí)，使用的是通常意義上的支票等方式，沒有實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上付款，電子信息化建設(shè)不完善；再次，雖頒布了一些資產(chǎn)管理辦法，但實(shí)際落實(shí)不到位，尤其是對(duì)于往來賬款的處理，存在長(zhǎng)期掛賬的現(xiàn)象；最后，資產(chǎn)管理辦法不全面，沒有涉及對(duì)非流動(dòng)資產(chǎn)的管理和一些低值易耗品等存貨的管理辦法。

（3）缺少能夠預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估機(jī)制，在負(fù)債的控制方面存在很大風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校進(jìn)行貸款時(shí)，沒有專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和決策制定機(jī)構(gòu)來對(duì)貸款的方向進(jìn)行確定、對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，導(dǎo)致學(xué)校在作出貸款的決策時(shí)，沒有考慮到貸款的成本，忽視了貸款的風(fēng)險(xiǎn)，也沒有考慮到自身的償還能力。

（4）H大學(xué)的支出業(yè)務(wù)控制仍存在一系列問題。首先，所有支出，無論大小，全部要由一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)簽字，加大了領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)，增加了不必要的麻煩；其次是支出的金額沒有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，加大了資金支出的風(fēng)險(xiǎn)。

（5）采購渠道單一，學(xué)校固定資產(chǎn)的購入全部通過公開招標(biāo)的方式進(jìn)行。招標(biāo)小組的成員組成成分單一，主要是財(cái)務(wù)部門的人員參加。

（6）績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)主要是針對(duì)教職工，而對(duì)于行政工作人員、后勤工作人員，并沒有相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。這樣不易調(diào)動(dòng)員工的主觀積極性，不利于學(xué)校最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（7）監(jiān)督檢查機(jī)制不健全。雖設(shè)有專門的監(jiān)督部門，但監(jiān)督部門的監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，學(xué)校并未建立起全面的監(jiān)督檢查機(jī)制。

四、完善高校內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）單位層面的內(nèi)部控制方面

1.加強(qiáng)對(duì)于內(nèi)部控制小組的重視程度。擴(kuò)大小組成員的組成成分，比如可以由財(cái)務(wù)處人員、內(nèi)部審計(jì)人員、教務(wù)處人員以及二級(jí)學(xué)院的相關(guān)人員組成；加強(qiáng)內(nèi)部控制小組對(duì)于學(xué)校相關(guān)決策的參與程度，協(xié)助學(xué)校有關(guān)部門的行為活動(dòng)。

2.實(shí)行崗位定期輪換制度。對(duì)于在本部門連續(xù)工作滿3—5年的，或者雖不滿3—5年，但存在問題較多、不能勝任相關(guān)崗位的實(shí)行輪換。輪換的方式可以在本部門崗位之間調(diào)整，也可以在各個(gè)部門范圍內(nèi)實(shí)行輪換。

（二）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制方面

1.設(shè)立專門的預(yù)算編制委員會(huì)，設(shè)置專門的預(yù)算編制人員；預(yù)算編制方法標(biāo)準(zhǔn)化，采用二上二下的預(yù)算編制方法；結(jié)合實(shí)際，聘請(qǐng)有關(guān)專家作出符合高校自身實(shí)際的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，促使預(yù)算的公正和透明。

2.按照實(shí)際需要，建立貨幣資金崗位責(zé)任制，切實(shí)按照《會(huì)計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定來執(zhí)行，分開保管財(cái)務(wù)專用章和個(gè)人名章；采用現(xiàn)代支付結(jié)算方式，建立適合學(xué)校特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)信息化系統(tǒng)，使內(nèi)部控制的建設(shè)走向網(wǎng)絡(luò)信息化的軌道；在對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行保管時(shí)，要確保資產(chǎn)的安全完整，無損無缺；把往來款項(xiàng)管理辦法的有關(guān)規(guī)定落到實(shí)處；要制定相關(guān)措施來對(duì)非流動(dòng)資產(chǎn)進(jìn)行管理。例如，制定固定資產(chǎn)管理辦法、無形資產(chǎn)管理辦法、低值易耗品管理辦法等來加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的全面管理與控制。

3.設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)或成立臨時(shí)評(píng)估小組，專門對(duì)學(xué)校的貸款進(jìn)行決策，對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。制定專門的貸款管理辦法，建立一個(gè)符合學(xué)校實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。在對(duì)外借款時(shí)，要綜合考慮貸款的資金結(jié)構(gòu)、貸款期限、貸款利率、貸款限定條件、自身的償債能力以及貸款本身具有的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等各種因素。

4.在支出控制方面，建立二級(jí)授權(quán)體制。分為二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)二級(jí)，按照金額標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)管理。在支出業(yè)務(wù)的金額方面，要有一定的標(biāo)準(zhǔn)，不同類型的支出，要有一個(gè)限額的標(biāo)準(zhǔn)。例如，購買紀(jì)念品的支出不能超出多少金額，購買勞保用品的支出不能超出多少金額等等。這樣能夠防范不合理的支出現(xiàn)象，降低貨幣資金支出的風(fēng)險(xiǎn)。

5.在購買固定資產(chǎn)時(shí)，以公開招標(biāo)為主，選擇最適合的招標(biāo)方式。包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。在采購小組的成員組成方面，要增加不同部門的人員投入。例如，將資產(chǎn)管理部門、審計(jì)部門、紀(jì)委部門、財(cái)務(wù)部門等部門的人員投入其中，這樣能夠在一定程度上避免單一決策、貪污腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。

6.完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，使績(jī)效評(píng)價(jià)體系深入到學(xué)校內(nèi)部的各個(gè)部門、各類人員之中，形成一個(gè)全面的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。要對(duì)多長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行一次考核，在哪些方面進(jìn)行考核，由誰進(jìn)行考核，對(duì)誰進(jìn)行考核等方面有一個(gè)明確的規(guī)定。尤其是要注意績(jī)效考核內(nèi)容的設(shè)立?？?jī)效考核內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括目標(biāo)責(zé)任、關(guān)鍵業(yè)績(jī)、能力素質(zhì)、滿意度、綜合測(cè)評(píng)等方面，并要注意使不同的考核主體適用不同的考核內(nèi)容。

7.設(shè)立健全監(jiān)督檢查機(jī)制，將監(jiān)督檢查貫穿于業(yè)務(wù)的事前發(fā)生階段、事中進(jìn)行階段和事后反饋階段。在業(yè)務(wù)的事前發(fā)生階段，應(yīng)對(duì)此項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析業(yè)務(wù)在執(zhí)行過程中可能會(huì)遇到的風(fēng)險(xiǎn)、在最大后悔值的情況下可能花費(fèi)的成本、可能占用的時(shí)間和消耗的人力及物力；在業(yè)務(wù)的發(fā)生過程中，跟蹤此項(xiàng)業(yè)務(wù)，并將實(shí)際情況和事前的預(yù)計(jì)進(jìn)行比較，是否在計(jì)劃的范圍之內(nèi)進(jìn)行，是否出現(xiàn)了始料未及的情況；在業(yè)務(wù)的完成階段，也就是事后反饋階段，對(duì)整個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)、總結(jié)，并從中提煉出監(jiān)督檢查發(fā)揮的作用，若有不足之處，進(jìn)一步進(jìn)行完善。

總之，各高等院校應(yīng)當(dāng)針對(duì)本校的內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行深入分析，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定以及本校實(shí)際情況，對(duì)學(xué)校的內(nèi)部控制進(jìn)行建設(shè)，以利于學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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