農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及其改進(jìn)策略

王金河 徐鵬杰

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)量雖然在逐年增加，但土地流轉(zhuǎn)的范圍和數(shù)量還遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的需要，而且存在地區(qū)差異明顯、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、市場機(jī)制不完善、農(nóng)民受益少等突出問題。這些問題反映了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程度不高，流轉(zhuǎn)的目的不明確，制約了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要切實(shí)做好土地流轉(zhuǎn)工作應(yīng)改革當(dāng)前的土地制度，提高對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，依法保護(hù)土地承包方和土地受讓方的利益，建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的金融體系等措施，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行和開展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)機(jī)制；土地補(bǔ)償

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）10-2552-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.10.066

土地是農(nóng)民增收的主要源泉，在保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、持續(xù)增加農(nóng)民收入的重要途徑。近年來，從中央到地方相繼出臺了一系列規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)章制度，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正處于蓬勃發(fā)展時期。黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確指出了允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，“通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等收益?！盵1]但由于各種原因土地流轉(zhuǎn)還存在很多突出問題，嚴(yán)重阻礙我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)展，成為影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要制約因素。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用與意義

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的界定

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的定義主要是對土地流轉(zhuǎn)的范圍進(jìn)行界定，大致有三種觀點(diǎn)。

第一，土地流轉(zhuǎn)是指土地所有權(quán)和使用權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間的流動和轉(zhuǎn)讓。也就是說農(nóng)村土地市場包括農(nóng)村土地所有權(quán)市場和土地使用權(quán)市場。土地所有權(quán)市場是集體經(jīng)濟(jì)組織依法向國家或其他經(jīng)濟(jì)組織有償轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)的市場，如國家征地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村小城鎮(zhèn)的建設(shè)占地等；土地使用權(quán)市場包括一級和二級土地使用權(quán)市場。一級土地市場是土地所有者即集體的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給土地使用者的交易關(guān)系；二級土地市場是土地的使用權(quán)在土地的使用者之間的流動和轉(zhuǎn)讓。

第二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是農(nóng)戶所擁有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)的交易。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)是一種從集體土地所有權(quán)中分離出來的土地產(chǎn)權(quán)，屬于一種相對獨(dú)立的土地他物權(quán)，具有一般物權(quán)的獨(dú)占性和排他性，即農(nóng)戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權(quán)利。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)，實(shí)行了所謂的“三權(quán)分離”，即：所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶、使用權(quán)歸轉(zhuǎn)入戶。

第三，土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的流動。土地使用權(quán)流動包括兩層含義：一層是農(nóng)民僅把使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，保留承包合同，收取一定的收益；一層是農(nóng)民把合同、土地經(jīng)營使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民不再保留任何權(quán)利，不與土地發(fā)生任何關(guān)系。土地使用權(quán)既可指承包者的使用權(quán)，也可指經(jīng)營者的使用權(quán)。在實(shí)踐和理論中這種定義的運(yùn)用更廣，本文所說土地流轉(zhuǎn)也僅是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用和意義

1.2.1 有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理配置 土地流轉(zhuǎn)使土地向種田能手集中，連片種植也為采用先進(jìn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械提供了便利，有利于吸引資金投入，從而實(shí)現(xiàn)土地、勞動力、資金和技術(shù)等生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合。土地流轉(zhuǎn)有利于解決人地矛盾，由于人口變化，對土地進(jìn)行行政性調(diào)整的壓力和難度越來越大，只有通過土地的市場流轉(zhuǎn)，人、地資源才能得到合理的配置。

1.2.2 有利于促進(jìn)土地利用率的提高 實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，在維護(hù)原土地承包政策不變的前提下實(shí)現(xiàn)有償轉(zhuǎn)包，能夠克服目前土地分散經(jīng)營的低效率并最大程度減少土地荒蕪和利用不充分等問題，并且使一些河灘荒山能夠得到逐步開發(fā)和利用，從而提高土地的利用率。

1.2.3 有利于促進(jìn)土地向規(guī)模化經(jīng)營方向發(fā)展 土地逐步集中到種植能手，逐漸發(fā)展建設(shè)成新型家庭農(nóng)場，實(shí)施規(guī)?；?jīng)營后，有效地降低種植成本，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。

1.2.4 有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高 轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶可以外出勞務(wù)或經(jīng)營非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有利于加快農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶通過調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大種植業(yè)經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率，從農(nóng)業(yè)經(jīng)營中增加收入。

1.2.5 有利于促進(jìn)勞務(wù)輸出 土地流轉(zhuǎn)使部分農(nóng)村剩余勞動力，尤其是隱形剩余的農(nóng)村勞動力更徹底地從土地上分離出來，在以長期合同確保一定收益的前提下，免除勞務(wù)輸出人員的后顧之憂，集中精力安心從事所做工作。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作現(xiàn)狀及存在的問題

土地流轉(zhuǎn)可以把細(xì)碎化的土地集中起來，提高土地資源配置效率，有利于實(shí)行專業(yè)化耕作和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。通過土地流轉(zhuǎn)，土地資源和勞動力資源得到重新配置，土地供給者和土地需求者的福利以及經(jīng)濟(jì)效率都得以提高。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2011年底的統(tǒng)計，我國農(nóng)村土地已流轉(zhuǎn)面積共計0.152億hm2，占農(nóng)村耕地總面積的17.8%，比10年前總計提高15個百分點(diǎn)。這標(biāo)志著我國目前土地流轉(zhuǎn)已取得一定的成果，但同時也暴露出很多問題，制約了土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)一步展開。

2.1 土地流轉(zhuǎn)總量逐年遞增

據(jù)陳錫文等人的研究成果，自20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)民自愿自發(fā)進(jìn)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)總量比率在1%～3%，一些發(fā)達(dá)地區(qū)特別是沿海和城郊比例稍高一些[2]；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比率全國平均在8%～10%，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比率最高的縣市已達(dá)到20%～30%，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)僅在1%～2%。各地以促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收為核心，采取多種形式規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。比如，山東榮成市2011年全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1 410.8 hm2。其中一次流轉(zhuǎn)面積達(dá)6.67 hm2以上的有55個單位，流轉(zhuǎn)面積達(dá)890.47 hm2。截至目前，榮成市共流轉(zhuǎn)土地達(dá)6 000 hm2，新增農(nóng)民就業(yè)崗位3萬多個，增加農(nóng)民收入3億元[3]。

2.2 不同地區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模差異明顯

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不均衡，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模存在明顯差異，區(qū)域特征非常明顯。從農(nóng)村耕地已流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，中部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)變化趨勢與全國情況相同，而東部以及西部地區(qū)差距明顯。據(jù)《全國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)典型調(diào)查數(shù)據(jù)匯編》數(shù)據(jù)顯示：2008年中部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量較高，轉(zhuǎn)包入和轉(zhuǎn)包出耕地面積分別是0.066 hm2和0.025 hm2，達(dá)到了全國平均水平的2.4倍和1.6倍，而我國東部和西部地區(qū)轉(zhuǎn)包入和轉(zhuǎn)包出土地數(shù)量少，規(guī)模較小。從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具體比率來看，東部地區(qū)同期轉(zhuǎn)包出耕地占經(jīng)營耕地面積總量的4.66%，而中部地區(qū)和西部地區(qū)則分別只占耕地總量的3.55%和2.19%[4]。

2.3 土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范與不規(guī)范并存

當(dāng)前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，由于形式非常多樣，所以執(zhí)行的過程中能夠很規(guī)范的并不多。何況有大量的土地流轉(zhuǎn)是以農(nóng)民私下的自發(fā)交易為主進(jìn)行的。一般這種口頭合約并不一定會導(dǎo)致清付轉(zhuǎn)讓費(fèi)用時出現(xiàn)糾紛，畢竟雙方能夠進(jìn)行交易，都是以社區(qū)內(nèi)的人格信用為基礎(chǔ)的。但是，理論上不能完全排除履行口頭合同時發(fā)生糾紛的可能。為此，各級政府部門一直鼓勵農(nóng)民以較為規(guī)范的形式流轉(zhuǎn)土地，以減少履約的糾紛，甚至還為此制定了統(tǒng)一的合同范本以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，以簽訂規(guī)范合同的形式來明確土地流轉(zhuǎn)的時間。山東省對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化做了大量工作，收到了相當(dāng)好的成效[5]。

2.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善

2.4.1 土地流轉(zhuǎn)交易市場不完善 土地流轉(zhuǎn)交易市場是指土地流轉(zhuǎn)交易的場所及與之相適應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。部分農(nóng)民存在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的想法和愿望，但由于缺乏完善的土地交易市場，導(dǎo)致供求雙方交易信息溝通不暢，甚至出現(xiàn)撂荒的嚴(yán)重浪費(fèi)局面；而需要轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行經(jīng)營的農(nóng)民，又因信息匱乏找不到可供轉(zhuǎn)讓土地。如果不能盡快建立和完善土地流轉(zhuǎn)市場，仍然依靠農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行偶然的、盲目的土地交換，勢必會影響土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、速度和效益，造成土地交易成本高，影響土地資源的合理配置和使用[6]。目前，我國大多數(shù)地區(qū)還難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，土地對農(nóng)民而言仍然具有社會保障和就業(yè)功能，許多農(nóng)民仍把土地作為安身立命之本和就業(yè)的最后保障，擔(dān)心土地全部流轉(zhuǎn)出去后生活沒有著落，即使已經(jīng)有其他就業(yè)門路，寧肯種“粗放田”、“應(yīng)付田”，寧肯免費(fèi)將土地轉(zhuǎn)給別人種，甚至補(bǔ)貼部分錢讓別人種，也不愿放棄土地的承包權(quán)，致使土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度緩慢。三是中介組織發(fā)展滯后。大部分地區(qū)尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，特別是沒有建立比較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)構(gòu)，只能由村級組織主導(dǎo)甚至代辦，土地很難以較為合理的價格在市場中流轉(zhuǎn)，有時候甚至?xí)霈F(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益被侵害的現(xiàn)象。一些地方盡管建立了中介組織，但流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，仍然存在土地閑置荒蕪卻找不到流轉(zhuǎn)業(yè)主，而一些有經(jīng)營能力、需要擴(kuò)大規(guī)模的業(yè)主卻找不到土地的怪現(xiàn)象，大大阻礙了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

2.4.2 中介服務(wù)體系嚴(yán)重滯后 農(nóng)民由于受到傳統(tǒng)思想、文化素質(zhì)、狹隘的信息渠道等因素的影響，不能獨(dú)立完成土地流轉(zhuǎn)的具體程序和切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益，特別是土地使用權(quán)的價值評估、規(guī)范流轉(zhuǎn)合同簽訂等技術(shù)性、專業(yè)性要求較高的工作，必須有中介機(jī)構(gòu)來提供技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)需求方也需要第三方中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)以減少土地流轉(zhuǎn)成本和復(fù)雜的手續(xù)。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和體系發(fā)展嚴(yán)重滯后，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)亟需的價值評估、相關(guān)咨詢代理等多種中介服務(wù)組織匱乏，相關(guān)的法律和規(guī)章制度不健全，都使得土地供求信息不對稱，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和數(shù)量。

2.4.3 資本運(yùn)作程度低 土地作為一種自然資源，與其他自然和社會資源顯著不同的就在于地理位置的固定性，不能像其他資源一樣根據(jù)發(fā)展和需要進(jìn)行移動和分割，而只能將各種資金技術(shù)轉(zhuǎn)移到合適的土地上，卻不能將土地向其他有優(yōu)勢的資源地區(qū)進(jìn)行移動和集中。土地的這一特性限制了土地作為商品進(jìn)行交易以及進(jìn)行有效資本運(yùn)作，是土地經(jīng)營不能吸收足夠資金投入的重要因素。

2.5 土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民所得收益少，積極性差

自2008年黨的十七屆三中全會以來，黨和國家政府積極鼓勵在平等自愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，到目前為止雖然取得了些許成果，但農(nóng)民積極性不高，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)總量和比例偏低。一個非常重要的原因是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得收益太低。一是由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)合作社對土地的集約經(jīng)營整合能力尚顯不夠，以土地入股合作社統(tǒng)一經(jīng)營方式從全國范圍看較少；二是土地流轉(zhuǎn)的供應(yīng)和需求存在較為嚴(yán)重的信息不對稱，影響了土地流轉(zhuǎn)收益的正常市場價格和實(shí)現(xiàn)；三是為龍頭企業(yè)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營保駕護(hù)航的相關(guān)法律和制度尚需完善，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益實(shí)現(xiàn)的周期性長，龍頭企業(yè)需承擔(dān)較大風(fēng)險并存在融資難等現(xiàn)實(shí)問題。這些問題直接導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)價格不高，農(nóng)民收益較低，積極性差。

3 對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢的評判與思考

3.1 當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)尚處于初級階段

從全國總體的情況看，當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)尚處于初級階段。作出這種判斷主要是基于以下幾點(diǎn)：第一，目前土地流轉(zhuǎn)的總量仍然很少，比例偏低。第二，土地流轉(zhuǎn)仍然主要處于自發(fā)狀態(tài)，而且絕大多數(shù)不是通過市場途徑來實(shí)現(xiàn)的。第三，土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性差。簽訂完善的長期流轉(zhuǎn)書面合同的僅占少數(shù)，大多數(shù)流轉(zhuǎn)土地的合同都是口頭合同，合同期很短，且處于隨時可以解除的狀態(tài)。

3.2 土地流轉(zhuǎn)的目的不明確

目前的土地流轉(zhuǎn)還不是農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營而在政府引導(dǎo)下自覺主動的行為，流轉(zhuǎn)缺乏明確的目的性。據(jù)有關(guān)專家調(diào)查，農(nóng)民進(jìn)入土地市場或者通過親朋來增加一些耕地面積，基本上是為了增加收入，并借此提高自身的勞動力利用率。少量的土地流入量根本不能對經(jīng)營規(guī)模有任何實(shí)質(zhì)性的影響。為此，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)工作的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)主要著眼于解放土地上的勞動力，以此達(dá)成量的逐漸積累，為以后實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營打下一些基礎(chǔ)。即土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)有階段論的觀點(diǎn)與思想準(zhǔn)備。

造成這樣的結(jié)果，主要原因?yàn)椋阂皇切麄鞴ぷ鞑坏轿?，農(nóng)民認(rèn)識不全面。由于宣傳不全面不深入，部分農(nóng)民對承包權(quán)和使用權(quán)認(rèn)識不清，誤認(rèn)為使用權(quán)出讓就會失去承包權(quán)，影響和制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍。二是組織管理不到位，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者和土地經(jīng)營者多方利益，流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范操作。但是從目前土地流轉(zhuǎn)情況看，許多地方在土地流轉(zhuǎn)管理上缺乏具體實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，土地轉(zhuǎn)讓在具體的期限和合同方面非常不規(guī)范。三是政策服務(wù)不到位，流轉(zhuǎn)效果不明顯。一些地方政府缺乏配套扶持政策，村級組織服務(wù)不到位，特別是農(nóng)田水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施問題，經(jīng)營大戶難以獨(dú)自解決，集中流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營難度較大。

3.3 土地流轉(zhuǎn)面臨多重任務(wù)

一是盡管通過土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民收入有所增加，勞動力利用率也有些許提高，但是提高的量都是微不足道的。有人總結(jié)了土地流轉(zhuǎn)諸多的好處，如可以提高土地產(chǎn)出率，可以推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略、壯大集體的實(shí)力、有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場化等，但與流轉(zhuǎn)后農(nóng)民利益得不到有效保障相比，其事實(shí)是，這個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然遙遙無期。二是必須看到土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民離開土地兩個事情之間的因果關(guān)系缺乏必然性，就是說目前進(jìn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有起到促進(jìn)農(nóng)民遷移的作用，或者這種作用十分微小，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)往往發(fā)生于農(nóng)民離開土地以后的事情，而不是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)了土地農(nóng)民才離開土地的。所以在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)程度不高，影響了促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。三是涉及到農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r問題，它反映在農(nóng)村是不是出現(xiàn)了促使農(nóng)民離開土地的內(nèi)在機(jī)制問題。我們認(rèn)為這種機(jī)制應(yīng)當(dāng)與土地經(jīng)營規(guī)模的提高等方面相互關(guān)聯(lián)。但是，目前農(nóng)民離開土地卻是另外一個機(jī)制在起作用，這就是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的低效益所導(dǎo)致的農(nóng)民流動都是暫時的，在此背景下土地流轉(zhuǎn)也是暫時的。總之，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的態(tài)勢及其作用或者效果并不顯著。

4 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的措施和建議

4.1 改革現(xiàn)行的土地制度

在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民正在向小土地貴族轉(zhuǎn)化，成為生活穩(wěn)定條件下以土地食利的群體；而在內(nèi)地土地流轉(zhuǎn)尚未深入進(jìn)行，流入土地者不敢對土地進(jìn)行長遠(yuǎn)投資，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的穩(wěn)定是一個威脅。因?yàn)闆]有完善可靠的土地流轉(zhuǎn)法律和政策，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的較高資金投入和較長效益實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)高科技應(yīng)用就會受到影響和局限。而流出土地的農(nóng)民不能從土地流轉(zhuǎn)中得到真正的收益，存在后顧之憂的他們離開農(nóng)村的步伐不可能是堅定的。所以，不論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)的內(nèi)地，都存在一個讓農(nóng)民真正完全地離開土地，實(shí)現(xiàn)人口以農(nóng)戶為基本單元從農(nóng)村和土地上實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上剝離的問題。只有改革現(xiàn)行土地制度，才能真正讓農(nóng)村走上向現(xiàn)代化演變的道路[7]。

4.2 提高對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識

必須提高廣大基層干部和群眾的思想認(rèn)識，使他們充分認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)對提高土地利用率、推進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)農(nóng)村人口流動、提高農(nóng)民收入都有重要意義。建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等新興高效農(nóng)業(yè)，必須合理引導(dǎo)農(nóng)民集中土地資源為基礎(chǔ)。各地土地流轉(zhuǎn)應(yīng)依據(jù)產(chǎn)業(yè)特色因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶向龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶集中，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。積極鼓勵農(nóng)民特別是外出務(wù)工人員，在尊重意愿的前提下采取多種形式依法流轉(zhuǎn)其承包地。同時，積極引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)戶以互換、協(xié)作、入股等形式進(jìn)行土地集中，改變土地因小、散、亂的現(xiàn)狀導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營困難、難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的局面，切實(shí)提高土地耕種和使用效率。

4.3 依法保護(hù)土地承包方和土地受讓方的利益

農(nóng)民是農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)承包地，任何機(jī)構(gòu)和個人都不能強(qiáng)迫或阻撓。土地流轉(zhuǎn)具體方式、流轉(zhuǎn)收益的確定和支付等，由流轉(zhuǎn)雙方在自愿互利基礎(chǔ)上確定。堅持有償流轉(zhuǎn)，土地承包方依法、公平合理地獲得土地流轉(zhuǎn)收益，地方政府、任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。流轉(zhuǎn)補(bǔ)償?shù)拇_定應(yīng)充分考慮土地的增值和承包戶的切身利益，對于長期流轉(zhuǎn)應(yīng)商定分時段價格或浮動價格，提倡以前三年平均單產(chǎn)量為基數(shù)考慮適量增長。雙方可在合同中約定，土地受讓方在流轉(zhuǎn)期間因投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法收回土地時，受讓方有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

4.4 完善土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

要按照“形式多樣、市場運(yùn)作、程序合法、合同規(guī)范”的要求，建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先加強(qiáng)管理服務(wù)理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門成立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化仲裁機(jī)構(gòu)職能，妥善解決相關(guān)人員相關(guān)待遇，為農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)示范合同文本，完善流轉(zhuǎn)信息檔案記載，建立完善的土地流轉(zhuǎn)長效機(jī)制和措施?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)供求信息登記、評估土地等級、流轉(zhuǎn)法規(guī)和政策咨詢等服務(wù)工作。其次規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等。全面建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度，由村組織備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記，使流轉(zhuǎn)管理工作正?；?。規(guī)范而有效的流轉(zhuǎn)合同的簽訂，使得轉(zhuǎn)入土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的企業(yè)和個人能夠放心投入大量資金和技術(shù)進(jìn)行土地經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模化和集約化經(jīng)營，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營水平[8]。

4.5 大幅度提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2012年國務(wù)院討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度做了修訂。黨的十八大報告也提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。由以上幾點(diǎn)可以看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新趨勢：一是在政府供應(yīng)土地模式上，增加農(nóng)民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息稱，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍以上；二是農(nóng)民出售土地獲得溢價收益，由地方政府以稅收的方式獲取，以增加地方政府的積極性和實(shí)力。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，可以調(diào)動農(nóng)民和地方政府兩方面的積極性，必將有效推動我國土地流轉(zhuǎn)的范圍和規(guī)模擴(kuò)大，使土地流轉(zhuǎn)工作不斷深入展開。

4.6 構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的金融體系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融體系要通過制度創(chuàng)新建立農(nóng)村土地金融制度的縱向和橫向運(yùn)行機(jī)制。有效的運(yùn)行機(jī)制必須依靠規(guī)范的程序來實(shí)現(xiàn)，縱向運(yùn)行機(jī)制主要表現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款程序上。首先要進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)確定。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)申請抵押貸款時，要認(rèn)真審查其土地經(jīng)營權(quán)是否經(jīng)過確認(rèn)登記，審查明確承包經(jīng)營權(quán)的主體是否正確。其次進(jìn)行土地價值評估。結(jié)合土地承包經(jīng)營年限、抵押年限、土地等級和生產(chǎn)狀況、土地預(yù)期收益、經(jīng)營風(fēng)險等因素，逐步完善土地價值評估。第三是擬定授信額度。通過逐漸完善的農(nóng)民征信體系，結(jié)合土地價值、現(xiàn)行政策等因素，擬定授信額度。第四是審批抵押貸款。必須實(shí)行審貸分離政策，貸款額度要限制在土地評估價值的70%，期限以中短期為宜，利率要低于一般授信，審批后才能辦理抵押貸款有關(guān)手續(xù)。第五是貸款質(zhì)量跟蹤。抵押貸款發(fā)放后要了解農(nóng)民經(jīng)營狀況，定期做好貸后檢查與風(fēng)險控制。橫向運(yùn)行機(jī)制主要以農(nóng)村信用社（農(nóng)村商業(yè)銀行）、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為核心形成的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，為農(nóng)戶提供土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的相互良性競爭和共同促進(jìn)[9]。

盡管我國的土地流轉(zhuǎn)還存在諸多問題，但絕不能因噎廢食。而應(yīng)在完善土地政策和加強(qiáng)相關(guān)立法的前提下，密切關(guān)注和切實(shí)解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問題、新情況，切實(shí)尊重農(nóng)民意愿及其市場主體地位，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)民權(quán)益的保障，并由政府進(jìn)行積極而適度的引導(dǎo)和干預(yù)，深化改革、完善法律機(jī)制，因地制宜因時制宜做好土地流轉(zhuǎn)工作，確保農(nóng)村社會長期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)全面提升。

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