內(nèi)蒙古農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障水平變遷研究

李宗偉　杜俊平

摘要：構(gòu)建完善的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，尤其是在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建與之相符的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，擴(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重要途徑。內(nèi)蒙古農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系經(jīng)歷了一系列的發(fā)展變遷，在不斷的變遷中，數(shù)量和質(zhì)量的雙極提升是主要目標(biāo)。本文通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障水平變遷過(guò)程進(jìn)行歸納，為總結(jié)和探索構(gòu)建具有當(dāng)?shù)靥厣酿B(yǎng)老保障體系提供一定的理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老 五保供養(yǎng) 老農(nóng)保 新農(nóng)保

老齡化社會(huì)是指老年人口占總?cè)丝谶_(dá)到或超過(guò)一定比例的人口結(jié)構(gòu)模型。按照聯(lián)合國(guó)的新標(biāo)準(zhǔn)是65歲老人占總?cè)丝诘?%，即該地區(qū)視為進(jìn)入老齡化社會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)行的人口普查顯示65歲以上農(nóng)村人口為186萬(wàn)人，較2010年增加近60萬(wàn)人，占人口總數(shù)7.5%，內(nèi)蒙古自治區(qū)的大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)步入老齡化階段。老齡化速度的加快無(wú)疑對(duì)該地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系提出了新的挑戰(zhàn)。如何調(diào)整農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制，讓農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制合理化、科學(xué)化已成為當(dāng)前需要解決的首要問(wèn)題。

一、內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老保障水平變遷過(guò)程

（一）五保供養(yǎng)制度保障水平

建國(guó)初期，內(nèi)蒙古地區(qū)優(yōu)質(zhì)土地資源更為匱乏。較大的農(nóng)村人口基數(shù)與有限的土地資源形成了突出的矛盾，解決土地與人口矛盾成為關(guān)系社會(huì)民生的首要問(wèn)題。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的狀況下，單純依靠家庭式的生產(chǎn)難以解決這個(gè)問(wèn)題。為此，自治區(qū)政府采取以集體生產(chǎn)與家庭生產(chǎn)相結(jié)合的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，力圖解決這一問(wèn)題。同時(shí)，還建立了與之相匹配的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度用以輔助解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題。鑒于當(dāng)時(shí)內(nèi)蒙古地區(qū)的實(shí)際情況，自治區(qū)政府采用了五保供養(yǎng)制度。五保供養(yǎng)制度是一種由集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)保障農(nóng)村困難家庭基本生活的農(nóng)村社會(huì)保障制度。該制度運(yùn)行過(guò)程中，所需的物資均由合作社或生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)提供。由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)水平較低，統(tǒng)一由合作社進(jìn)行承擔(dān)物資供給較為困難，為此，自治區(qū)政府采用集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)的相結(jié)合的方式。集中供養(yǎng)指在公辦的敬老院供養(yǎng)五保戶的形式；分散供養(yǎng)指專(zhuān)門(mén)農(nóng)戶負(fù)責(zé)供養(yǎng)五保戶并給與一定的補(bǔ)貼的形式。自治區(qū)政府采用五保養(yǎng)老機(jī)制制度僅能解決其溫飽問(wèn)題。

五保供養(yǎng)制度在特定的歷史時(shí)段發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，該制度的局限性逐漸表現(xiàn)了出來(lái)。為完善五保供給制度，提高五保戶生活保障水平，自治區(qū)政府實(shí)施了一系列補(bǔ)充方案。2006年，自治區(qū)政府對(duì)《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村地區(qū)五保供養(yǎng)的工作條例》進(jìn)行了重新修訂。修訂后對(duì)五保戶補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高，十一五期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)五保集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)民純收入的比重由2006年的36%上升到2012年的64%，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由24%上升到37%。[1]不難看出，從1998—2012年，內(nèi)蒙古地區(qū)的五保養(yǎng)老制度逐步趨于完善，發(fā)放資金比例逐年上漲。但想從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題，五保養(yǎng)老機(jī)制仍顯得杯水車(chē)薪。

（二）老農(nóng)保養(yǎng)老制度保障水平

1992年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府根據(jù)中央指示，立足于本地實(shí)際情況頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》即所謂的老農(nóng)保制度。老農(nóng)保制度明確了個(gè)人、集體、政府所負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)比例。其中，規(guī)定集體補(bǔ)助由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入負(fù)擔(dān)。在方案實(shí)施過(guò)程中，個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金是老農(nóng)保資金籌措的重要來(lái)源，它與集體補(bǔ)助賬戶是分離、單獨(dú)結(jié)算的。

老農(nóng)保制度規(guī)定居民年齡在60周歲以上即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，并把養(yǎng)老金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為10個(gè)檔次，個(gè)人可根據(jù)實(shí)際情況選擇適合的檔次?？h級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行管理，以購(gòu)買(mǎi)國(guó)債等方式實(shí)現(xiàn)增值。但在利率下調(diào)、物價(jià)漲幅快的背景下，養(yǎng)老金的漲幅跑不過(guò)物價(jià)漲幅，在一定程度上抑制了農(nóng)民參保的積極性。鑒于這種情況，自治區(qū)政府適時(shí)對(duì)老農(nóng)保調(diào)整，停止新業(yè)務(wù)辦理，使參保人數(shù)急劇下降。此次調(diào)整是防止重新出現(xiàn)農(nóng)民單純依靠土地養(yǎng)老的正確舉措。

（三）新農(nóng)保時(shí)期的養(yǎng)老保障水平

新形勢(shì)下，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金定期增長(zhǎng)及可持續(xù)支付的目標(biāo)，自治區(qū)政府連續(xù)出臺(tái)了一系列農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。新出臺(tái)的制度延續(xù)了老農(nóng)保個(gè)人、集體、政府三級(jí)繳費(fèi)機(jī)制，但加大了政府投入力度。自治區(qū)、盟市和旗縣按比例承擔(dān)政府補(bǔ)貼，依照個(gè)人繳費(fèi)情況，分別給予30至50元補(bǔ)貼。除常規(guī)的補(bǔ)助外，自治區(qū)政府針對(duì)重度殘疾等困難群眾在財(cái)政支出中劃出專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，在一定程度上改善這類(lèi)人群的生活水平。[2]

制度實(shí)施初期，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，大多數(shù)農(nóng)民選擇低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成領(lǐng)取的養(yǎng)老金較低，占人均純收入的不足20%，基本無(wú)法保障個(gè)人生活水平。尤其是在農(nóng)民純收入日益增加的背景下，所領(lǐng)取的養(yǎng)老金與收入水平不成正比，導(dǎo)致農(nóng)民參與新農(nóng)保的人數(shù)下降，從而致使新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)制推行緩慢。因此，為加速推進(jìn)該保障機(jī)制的實(shí)施，同時(shí)提高該制度的可行性，自治區(qū)政府在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，重新制定了符合我區(qū)發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，該細(xì)則將城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。該制度原則上把個(gè)人繳費(fèi)檔次設(shè)定為100元至1000元十個(gè)檔次，各地可增設(shè)。按照多繳多得的原則，參保人根據(jù)自身實(shí)力選擇適當(dāng)?shù)臋n次。政府補(bǔ)貼最低標(biāo)準(zhǔn)為30元，按5元每檔次的標(biāo)準(zhǔn)增加補(bǔ)貼金額，補(bǔ)貼封頂為75元。在新制度實(shí)施后，農(nóng)民的養(yǎng)老金水平得到了顯著提高，從一定程度上緩解了農(nóng)民的生活水平不因年齡的增加而下降的問(wèn)題。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障水平變遷的經(jīng)驗(yàn)

隨著經(jīng)濟(jì)制度的變革，內(nèi)蒙古養(yǎng)老制度經(jīng)歷了從五保供養(yǎng)體制，到上世紀(jì)90年代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，再到新農(nóng)合制度的過(guò)程。多年來(lái)內(nèi)蒙古自治區(qū)一直致力于提高農(nóng)村養(yǎng)老水平，通過(guò)多年的努力與實(shí)踐，內(nèi)蒙古自治區(qū)已經(jīng)形成了一套健全完備的農(nóng)村養(yǎng)老體系，尤其在養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的變化上，有較好的反饋。這些成就與政府的問(wèn)政于民、施政于民的政策密切相關(guān)。同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋人群也在逐步擴(kuò)大，從最初的只面向部分困難農(nóng)村群體的五保供養(yǎng)制度到覆蓋面越來(lái)越廣的新農(nóng)合政策，政府發(fā)揮了很大的作用。

五保供養(yǎng)制度的資金來(lái)源也在逐步變化，由最初的集體籌資到后來(lái)政府財(cái)政承擔(dān)，使得五保供養(yǎng)制度得到了保障。新農(nóng)合制度增加了財(cái)政補(bǔ)貼的部分，在繳費(fèi)和待遇支付兩個(gè)環(huán)節(jié)分別由中央政府和地方政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并成立監(jiān)督小組，實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制，不僅提高了籌資水平而且監(jiān)督新農(nóng)合的運(yùn)行機(jī)制，使得農(nóng)民的權(quán)益得到保障。但是新農(nóng)合政策剛開(kāi)始實(shí)施，有許多方面需要完善，各個(gè)盟市可以在基本政策的基礎(chǔ)上，制定出符合本盟市特色的相應(yīng)補(bǔ)充條款。[3]

三、提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的對(duì)策建議

在新形勢(shì)下，農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制需要根據(jù)時(shí)代、經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)的發(fā)展不斷進(jìn)行調(diào)整，主要從以下兩方面提高農(nóng)民養(yǎng)老參保的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民待遇的不斷提升。

一方面，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，保障農(nóng)民基本生活，引導(dǎo)農(nóng)民選擇合適檔次并持續(xù)性繳費(fèi)。受歷史及個(gè)人因素影響，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)較弱，往往選擇最低檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)檔次是掛鉤的，政府補(bǔ)貼也相應(yīng)較低，無(wú)法滿足基本生活水平。因此，樹(shù)立農(nóng)民正確的投保參保意識(shí)，需要各級(jí)政府加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳教育，綜合運(yùn)用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體手段，詳細(xì)講解新農(nóng)保保障原理，引導(dǎo)農(nóng)民選擇適合自身的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，在收入水平不斷增加的背景下，要實(shí)時(shí)提高新農(nóng)保的支付標(biāo)準(zhǔn)，建立同收入掛鉤的浮動(dòng)機(jī)制。新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度替代傳統(tǒng)保險(xiǎn)制度，統(tǒng)籌發(fā)揮家庭、土地等社會(huì)各個(gè)要素的功能，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年增全覆蓋標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理，運(yùn)用投資手段確保養(yǎng)老金的保值增值，從而保證農(nóng)民參與新農(nóng)保后待遇水平不下降，進(jìn)而提高農(nóng)民參加新農(nóng)合的積極性。

四、總結(jié)

隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，內(nèi)蒙古農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度也隨之變遷，從單一的家庭保障、集體保障到綜合性的現(xiàn)代社會(huì)保障，這些制度的變遷充分顯示內(nèi)蒙古自治區(qū)越來(lái)越關(guān)注民生，把農(nóng)民的權(quán)益放在首位。隨著社會(huì)的發(fā)展，逐步步入老齡化社會(huì)，因而“十二五”期間各級(jí)政府的工作重心是要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定出符合地區(qū)特色的完善的農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)保障體制。但是由于農(nóng)村人口老齡化程度過(guò)高、各級(jí)政府財(cái)力有限等制約，我區(qū)的新農(nóng)合制度并不能給予農(nóng)民高水平的養(yǎng)老資金保障。政府還是需要把社會(huì)各個(gè)要素充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，擴(kuò)展各項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老功能，才能使農(nóng)民充分享受到社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增速的成果，從而在根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

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[3]鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002

〔本文系內(nèi)蒙古自治區(qū)教育廳項(xiàng)目“農(nóng)村居民養(yǎng)老保障與生育觀念的關(guān)系研究—以內(nèi)蒙古為例”（項(xiàng)目編號(hào)：NJSY14321）階段性成果〕

（李宗偉，1986年生，山東泰安人，河套學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系講師。研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。杜俊平，1976年生，山西運(yùn)城人，河套學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系講師。研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)）