論“三公體制”

龔益鳴

摘要：中國的改革是從局部制度的修正，按輕重緩急的次序漸進(jìn)式展開的，但它一開始就有一個(gè)基本的目標(biāo)即市場化的定位方向，這有大量的文獻(xiàn)及實(shí)踐材料所證明。市場的意義完全在于效率，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的既往成功也完全歸功于市場的效率；市場也講公平，只是這個(gè)“公平”嚴(yán)格限定在公平競爭的涵義之內(nèi)。前期改革即雙軌制的受益者樂于維持現(xiàn)狀，因?yàn)檫@種混合型體制正是權(quán)力綁架市場并繼而竭力尋租的天然土壤，我們想以巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本來彌合矛盾，不斷進(jìn)行外部治理，只會(huì)愈治愈險(xiǎn)。各種矛盾的解決都指向一個(gè)無可回避的目標(biāo)，那就是建立公平競爭、公共財(cái)政、公共服務(wù)政府的“三公體制”。

關(guān)鍵詞：制度設(shè)計(jì)；市場經(jīng)濟(jì)；公平競爭體制：公共財(cái)政體制；公共服務(wù)政府體制

中圖分類號(hào)：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）05-0010-05

再次掀開的改革帷幕，很大程度上已告別了摸索和試錯(cuò)的盲目性，開始邁入了設(shè)計(jì)主導(dǎo)和理性實(shí)施的階段。盡管如此，這種“頂層設(shè)計(jì)”的目標(biāo)、步驟和改革內(nèi)容是什么，怎樣才能逼近乃至最終確立起規(guī)范成熟的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，仍是一個(gè)值得認(rèn)真研究的問題。

一、漸次清晰的改革目標(biāo)

中國的改革是從局部制度的修正，按輕重緩急的次序漸進(jìn)式展開的，但它一開始就有一個(gè)基本的目標(biāo)即市場化的定位方向，這有大量的文獻(xiàn)及實(shí)踐材料所證明。30多年后以此目標(biāo)和方向來檢驗(yàn)，便可知制度創(chuàng)新的欠缺所在及其矯正的途徑。

市場經(jīng)濟(jì)必須有統(tǒng)一的企業(yè)制度，否則，只能稱之謂“商品經(jīng)濟(jì)”而不成為“市場經(jīng)濟(jì)”。市場經(jīng)濟(jì)是當(dāng)事人專以為市場提供產(chǎn)品或服務(wù)為職能，從中獲得比較利益的經(jīng)濟(jì)。這個(gè)質(zhì)的規(guī)定性追溯到企業(yè)制度上，可以抽象出一條基本的硬約束：參與市場交易的所有當(dāng)事人都按統(tǒng)一的市場參數(shù)行為：其利益的獲得由這種統(tǒng)一的市場參數(shù)“裁決”。這個(gè)基本的約束正是所謂“公平競爭”的底蘊(yùn)。它對(duì)企業(yè)制度的要求也只有一點(diǎn)，即一切以謀取利潤為目的的企業(yè)都不能依托非市場的力量參與競爭，也即不能靠超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制或政府的特許來獲得非市場競爭的收益。否則，全部市場信號(hào)都會(huì)發(fā)生隱性的畸變，那就不成為市場經(jīng)濟(jì)了。

無論是新古典主義還是新制度學(xué)派，其完全競爭模型和交易費(fèi)用理論實(shí)際上都基于一點(diǎn)，即企業(yè)利益的分配完全來自競爭。分配尺度的一致決定了企業(yè)行為的一致，這無疑是一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。改革30多年來，企業(yè)制度是否實(shí)現(xiàn)了這“兩個(gè)一致”？回答是否定的。時(shí)至今日，由于國有壟斷企業(yè)與民營企業(yè)的并存，客觀上已將市場沖擊得支離破碎。這個(gè)沖擊的集中表現(xiàn)是：國企（包括改制后的國有控股企業(yè)）依托政府的力量，享有土地、信貸、技術(shù)、人才及各類專項(xiàng)補(bǔ)貼一系列特許的優(yōu)惠待遇，從而可在很大程度上不依賴市場競爭的裁決而獲得壟斷收益，其實(shí)質(zhì)是政府和國企捆在一起與“非公經(jīng)濟(jì)”競爭，這就必然使后者面臨極為畸形的不公平的競爭環(huán)境。尤為嚴(yán)重的是，國企通過改制上市“做大做強(qiáng)”后，便反過來綁架政府和市場，形成資源壟斷和價(jià)格壟斷，在宏觀上損耗資源配置效率，掠奪公眾利益。這種行政壟斷的“高收益”形成一種強(qiáng)大引誘力，使得非國有企業(yè)紛紛仿效，采用各種手段向行政系統(tǒng)行求庇護(hù)，從而使得市場統(tǒng)一的制度裁決和分配機(jī)制大打折扣。在此情形下，企業(yè)必然無意致力于技術(shù)創(chuàng)新和成本優(yōu)勢(shì)的累積，而是靠“背景”獲得資源，向行政壟斷分一杯羹。這樣，整個(gè)市場的發(fā)育便嘎然而止——企業(yè)制度上的錯(cuò)位導(dǎo)致體制大踏步地回歸。這一問題的嚴(yán)重性在于，如果我們不制止不扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，政府和市場在資源配置上的雙軌制最終必然重歸政府統(tǒng)制的舊窠臼，使得行政壟斷一統(tǒng)天下，幾經(jīng)艱辛開放的市場及其效率源泉將歸于消失。而如果要矯正，出路只有兩條：一是適度抑制行政壟斷：二是徹底消除行政壟斷，確立公平競爭的企業(yè)制度。但是，根據(jù)企業(yè)組織理論的推導(dǎo)和我國近年“國進(jìn)民退”或“民進(jìn)國退”蹺蹺板的平衡游戲來看，第一種方案是行不通的，也是為市場規(guī)律所不允許的，因?yàn)椤巴跽咄ǔ浴钡臍埧嵋?guī)則照樣會(huì)把民企連同市場逼進(jìn)死胡同。因此，留給我們可操作的改革路線只有一條——挽狂瀾于既倒，全力開創(chuàng)統(tǒng)一而公平的企業(yè)制度，舍此別無他途。

一切市場的初次分配，都有收入差距過大的問題，這是市場的“原罪”。但是，一個(gè)和諧的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)歷經(jīng)長期自我修復(fù)，催生了一個(gè)普適性的經(jīng)濟(jì)制度，那就是“市場管效率，政府管公平”。在一定意義上，“政府成立的最初動(dòng)機(jī)就是為了進(jìn)行再分配”，這種再分配是政府最重要的職能。政府作為仲裁人絕不干擾市場競爭以免減損效率，而是通過公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付縮小收入分配上的差距，滿足中低收入階層對(duì)社會(huì)保障和公共品的需求，支撐經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)?！罢芄健痹谖覈?jīng)濟(jì)高速增長階段顯然嚴(yán)重缺失：失業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和退休金不僅量少且有嚴(yán)重歧視企業(yè)職工的雙軌制；城鄉(xiāng)公共服務(wù)品的均等化僅處于摸索階段且農(nóng)民的社會(huì)保障體系遠(yuǎn)未建成；就業(yè)、教育和醫(yī)療的投入與人均國民收入同等國家相比嚴(yán)重偏低。這一切，都凸顯了我國公共品的嚴(yán)重短缺。問題的發(fā)生不能用發(fā)展不足一言以蔽之，它與政府職責(zé)的丟失和職能的錯(cuò)位直接相關(guān)。規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)制度，即在經(jīng)濟(jì)具備“內(nèi)穩(wěn)定器”及貨幣政策相對(duì)獨(dú)立的情況下，政府的經(jīng)濟(jì)職能不是定位在“兩手抓”而是“一手抓”，那就是公平。這個(gè)“公平”又體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是利用貨幣及財(cái)政政策“燙平”市場波動(dòng)：二是全力搞好公共服務(wù)，即利用稅賦的轉(zhuǎn)移滿足社會(huì)對(duì)公共品的需求，彌合初次分配的巨大裂縫。

政府是怎樣失職和錯(cuò)位的？首先是“雙軌制”。中國漸進(jìn)式改革表現(xiàn)為市場對(duì)政府配置資源權(quán)力的漸次“剝奪”。在近30多年的演進(jìn)過程中，這個(gè)“剝奪”已成強(qiáng)弩之末——政府依托“形改實(shí)未改”的國有企業(yè)，大量介入市場競爭，從而形成資源配置政府與市場并存的雙軌制且使自身無法解脫，在很大程度上丟失了自身應(yīng)處的位置和職責(zé)：其次是“財(cái)政分灶吃飯”。在這種條件下，為保財(cái)政，求政績，地方政府也不得不全力拼經(jīng)濟(jì)，招廠商，搞開發(fā)，赤膊上陣參與并左右市場競爭，從而進(jìn)一步丟失了自己應(yīng)有的職責(zé)。當(dāng)這種行為席卷開來后，經(jīng)濟(jì)平面數(shù)量擴(kuò)張支撐了奇跡般的增長，同時(shí)又造成大量灰色和黑色收入，拉開了收入分配差距，并使公共品的供給長期在低位徘徊。二次分配的嚴(yán)重缺失已經(jīng)激起了諸多反市場的力量，造成了一系列尖銳的社會(huì)矛盾，這些矛盾揭示了政府職能特別是財(cái)政體制后續(xù)改革的緊迫任務(wù)。

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，盡管對(duì)權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)作的要求各個(gè)階段有所不同，但就政府與市場的關(guān)系而言，只有一個(gè)，而且是普適的，即政府必須是“有限的”：政府的作用也僅限于降低市場系統(tǒng)的交易成本。然而，從我國改革的實(shí)際情況來看，無論是企業(yè)制度的抵牾，還是二次分配的缺失，集中起來都顯現(xiàn)了政府與市場的嚴(yán)重沖突，都增加而不是降低了市場的交易成本。嚴(yán)格意義上，改革伊始，一旦確定了市場化的取向，就意味著政府對(duì)市場和大部分經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)必須有序和逐步退出。許多人事實(shí)上不同意這一點(diǎn)。他們把政府與市場共同配置資源看作“中國模式”和“中國特色”，極而言之甚至將其視為開啟了市場經(jīng)濟(jì)一扇新的大門。他們不知道，在市場主體尚未完全形成的改革之初，政府特別是地方政府參與競爭，的確可補(bǔ)市場不足，在短期調(diào)動(dòng)政府和市場兩個(gè)積極性，快速集中和調(diào)動(dòng)資源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但一旦超過某一臨界點(diǎn)，“雙軌制”便漸次失去潛力而盡顯其巨大的危害。這個(gè)危害是偏離效率的惡性數(shù)量擴(kuò)張：錢權(quán)直接掛鉤激發(fā)起難以遏制的腐敗。舉凡產(chǎn)能過剩，資源透支，環(huán)境惡化及日趨尖銳的諸多社會(huì)矛盾，都直接或間接派生于這兩大危害。它印證的恰恰是諾斯的論斷：沒有源于憲法約束的秩序，“政府的行為必然是機(jī)會(huì)主義的”。若認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，新一輪改革焦點(diǎn)就不能不集中在政府與市場關(guān)系的重新審視與塑造之上，而它的方向很明確，即政府“退市”，并定位于公共事務(wù)領(lǐng)域。

體制的碰撞至少持續(xù)了20年，改革的鎖定效應(yīng)也相應(yīng)持續(xù)了20年。人們?cè)诳陬^上一致認(rèn)為要把市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行到底，但客觀上事與愿違。這其中的原因很清楚，前期改革即雙軌制的受益者樂于維持現(xiàn)狀，因?yàn)檫@種混合型體制正是權(quán)力綁架市場并繼而竭力尋租的天然土壤。于是，諾思的“路徑依賴”及其“利益沾滯”并喪送改革便成為最現(xiàn)實(shí)的險(xiǎn)途。雙軌制是絕無出路的，它必將被其固有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾拖入絕境。我們想以巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本來彌合矛盾，不斷進(jìn)行外部治理，只會(huì)愈治愈險(xiǎn)。各種矛盾的解決都指向一個(gè)無可回避的目標(biāo)，那就是建立公平競爭、公共財(cái)政、公共服務(wù)政府的“三公體制”，這也是改革必須遵循的內(nèi)在邏輯。

二、公平競爭體制

企業(yè)間的公平競爭是規(guī)范成熟市場經(jīng)濟(jì)的首要基礎(chǔ)，在一定意義上，沒有它就沒有現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，也不可能消除雙軌制帶來的諸多矛盾。根據(jù)中國企業(yè)結(jié)構(gòu)和演進(jìn)的現(xiàn)狀，從發(fā)展的要求出發(fā)，變革的企業(yè)制度一言以蔽之，可稱謂“多元一軌制”。

“多元”——市場上或同一企業(yè)內(nèi)部可以亦應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)多元的。既有獨(dú)資企業(yè)、外資企業(yè)，更應(yīng)有股份制企業(yè)：企業(yè)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成也可以由不同投資主體的股本構(gòu)成。 “一軌”——不論是單一產(chǎn)權(quán)企業(yè)還是產(chǎn)權(quán)多元化企業(yè)，也不論企業(yè)的屬性如何，所有企業(yè)都必須走同一的市場軌道，必須由市場競爭這把尺度來裁決要素和利益的分配。顯然，這里的核心是“一軌”。應(yīng)該說，自80年代未取消重要生產(chǎn)資料的價(jià)格雙軌制后，企業(yè)的要素分配就應(yīng)該走上統(tǒng)一的市場軌道，為什么實(shí)踐的結(jié)果與此大相徑庭呢？這里的關(guān)鍵是價(jià)格放開后，并未同時(shí)放棄對(duì)國有企業(yè)的行政干預(yù)，特別是土地供給的“特?！薄⑿刨J資金的“特批”、技術(shù)力量的“特供”和行政壟斷的“特價(jià)”。這種多管齊下，使得國企走上了另一要素分配的軌道——政府配置資源的軌道。這種深層次的雙軌制造成價(jià)格信號(hào)調(diào)節(jié)的紊亂進(jìn)而傳導(dǎo)至整個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的紊亂，而其最大的危害就是效率的損失，最突出的表現(xiàn)便是產(chǎn)能大量過剩，資源在宏觀上出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)配。雙軌并一軌，要害在破行壟斷。行政壟斷的背后是政府這只手直接插手市場競爭，其主要渠道是政府審批和體制內(nèi)的“協(xié)調(diào)”及對(duì)重要產(chǎn)品的定價(jià)。實(shí)際上商品市場放開后，要素市場卻仍操控在政府之手，它便可通過定向有償調(diào)撥（低價(jià)）來變相輸血和補(bǔ)貼國企，其效率損失的惡果當(dāng)然只有轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者和非公經(jīng)濟(jì)。這不僅造成了不公平競爭，而且形成了輪番的物價(jià)上漲和因政府的數(shù)量擴(kuò)張而屢受重挫的生態(tài)環(huán)境。

推行“一軌制”，完全放開要素市場，突破口和關(guān)節(jié)點(diǎn)在政企、政資徹底分開。政企分開的要害是人事脫離：政資分開的要害是國有資產(chǎn)歸屬的定位。就目前而言，除稅收外，國企收益很大程度上已屬部門所有?；蛟S“做大做強(qiáng)”成了“化公為部”，化公為己，從而無視國庫收支制度的“防空洞”，以致于人們至今并不能準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)國有資產(chǎn)到底是150萬億，還是200萬億抑或更多。更嚴(yán)重的是，這些資產(chǎn)在內(nèi)部人控制、鮮有監(jiān)管的情況下，通過暗箱操作的“資產(chǎn)置換”已經(jīng)流人了個(gè)人的腰包——不能不說國有資產(chǎn)的“國姓”和全民共有財(cái)富的屬性已在很大程度上發(fā)生嚴(yán)重的畸變。矯正這一點(diǎn)，理應(yīng)在“國資委”這一政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革的前提下，將國有資產(chǎn)全部托管于“人大”財(cái)經(jīng)委，進(jìn)而落實(shí)到全民所有。其所以如此，是因?yàn)椤叭舜蟆北M管是最高權(quán)力機(jī)關(guān)卻非政府，沒有直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)管、配置資源的治權(quán)。由人大來監(jiān)管國有資產(chǎn)的運(yùn)營，代表全體人民來核算和接收國有企業(yè)的收益（最終流人國庫）。這樣，既可切實(shí)斬?cái)嗾`背公平競爭的歧視性政策投入和要素配置，又能做到政企、政資分開，切實(shí)保障國有資產(chǎn)的“全民”性質(zhì)不變。

政企、政資分開，推行公平競爭的另一重大舉措是“經(jīng)理革命”?，F(xiàn)代企業(yè)的組織理論正是在經(jīng)營者取代出資人獲得企業(yè)經(jīng)營權(quán)的意義上來論證現(xiàn)代企業(yè)制度的最終形成的。沒有經(jīng)理革命，家族企業(yè)不可能長存：沒有經(jīng)理革命，企業(yè)管理者與政府官員任免同軌、同源，也永遠(yuǎn)沒有真正的企業(yè)和真正的企業(yè)家，政企、政資分開便是一句空話。因?yàn)榇朔N情況下，企業(yè)干部瞄準(zhǔn)的是政府指令而不是企業(yè)效益，出現(xiàn)經(jīng)營困難政府有義務(wù)給予特許扶助，直到用雙軌制來保證國企的要素供給和壟斷收益。自黨的“十五大”開始，人們便認(rèn)識(shí)到推行“經(jīng)理革命”即企業(yè)經(jīng)營者向市場招聘、競爭上崗的重要性。但那時(shí)是不徹底的，提出的是“既可招聘，又可任命”的折中方案。結(jié)果因“內(nèi)部人控制”和干部職數(shù)利益的誘惑，執(zhí)行起來無一家真正的招聘而完全沿襲了舊的干部任免制度。重新啟動(dòng)的國企“二次改革”不解決這個(gè)問題，必將拖拽其他的一切改革歸于失??！正因?yàn)槿绱?，國企資產(chǎn)托管于“人大”后，垂直管理企業(yè)的一切政府組織應(yīng)完全裁撤，企業(yè)總經(jīng)理及其經(jīng)營班底一律向市場招聘。這種招聘可由董事會(huì)制定標(biāo)書、確定資本保值增值和報(bào)酬等指標(biāo)，公開招募、平等談判、陽光操作。中標(biāo)者與董事會(huì)簽訂“經(jīng)營合同”，廢除行政級(jí)別，經(jīng)營者不再享有政府官員的所有待遇，實(shí)行人事的“周期性更迭”，競爭可以連任，落選回歸社會(huì)。與此同時(shí)，企業(yè)董事會(huì)只負(fù)責(zé)監(jiān)督“經(jīng)營合同”的執(zhí)行和檢查，企業(yè)的經(jīng)營決策權(quán)全部歸于總經(jīng)理。這樣，人大財(cái)經(jīng)委監(jiān)督驗(yàn)收董事會(huì)，董事會(huì)監(jiān)督驗(yàn)收總經(jīng)理，實(shí)現(xiàn)真正的“經(jīng)理革命”，把現(xiàn)代企業(yè)制度落到實(shí)處。應(yīng)該說，這種方案盡管失之粗略，因?yàn)樵诖蚱贫聲?huì)、經(jīng)營者乃至人大監(jiān)督部門的“內(nèi)部人控制”問題上仍有大的制度設(shè)計(jì)空間，但就政企、政資分開，保持國有資產(chǎn)的全民性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)多元一軌制從而最終落實(shí)公平競爭這個(gè)基本要求而言，它是目前無可替代的最佳方案。有了這個(gè)基礎(chǔ)，“三公體制”便獲得了長足發(fā)展的條件。

三、公共財(cái)政體制

沒有公共財(cái)政就永遠(yuǎn)沒有規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)，沒有現(xiàn)代國家的治理結(jié)構(gòu)和治理體系。因?yàn)樵诖饲樾蜗?，?cái)政干預(yù)市場，必然厚此薄彼，必然沿襲對(duì)國企的“父愛主義保護(hù)”，必然沖擊市場配置資源的效率，從而一舉抽掉公平競爭的基礎(chǔ)，這有大量的事實(shí)足以證明；財(cái)政不能退市，政府就無從退市，當(dāng)政府大量用行政手段干預(yù)市場，“全心全意謀發(fā)展”時(shí)，又反過來綁架財(cái)政，使其無視公共品的嚴(yán)重缺失。這樣，便使得政府的“錯(cuò)位”愈錯(cuò)愈遠(yuǎn)，“缺位”漸缺漸嚴(yán)重。

公共財(cái)政的要旨是將政府的職能限定在公共事務(wù)，它是市場失靈的最后也最有力的防線。建設(shè)這道防線，當(dāng)前最緊迫的是三大改革：

第一，重新劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)?！胺衷畛燥垺痹谏鲜兰o(jì)90年代是必要的，但它很大程度上偏重于中央與地方的財(cái)權(quán)劃分，卻疏忽了事權(quán)的配套設(shè)計(jì)。這樣，中央把主要財(cái)權(quán)拿走了，卻把大量應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)甩給了地方?；蛟S正是為了彌補(bǔ)這一點(diǎn)，才有中央與地方隔三差五地在財(cái)政收入分解上的討價(jià)還價(jià)和“滅火式”的燙平處理。盡管如此，地方仍得向各種非稅收入伸手，以彌補(bǔ)虧缺。重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，重點(diǎn)不在財(cái)權(quán)分解的比例，而在“事跟錢走”。原則上，全國性的公共安全、外交、基本社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、環(huán)保和科學(xué)研究、受益面廣泛和至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公務(wù)員工薪都應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。也即是說，凡涉及發(fā)展機(jī)會(huì)均等，待遇公平，競爭公平和環(huán)境安全的大建設(shè)，中央財(cái)政應(yīng)一律負(fù)擔(dān)。否則，會(huì)造成極大的苦樂不均、市場破碎和社會(huì)矛盾的剛性化。只有純地方性的公益事業(yè)和公共品供給才應(yīng)由地方政府承擔(dān)。這樣，才能徹底“解放”地方政府，抽掉其數(shù)量擴(kuò)張的沖動(dòng)，最終為政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)換創(chuàng)造條件。

第二，財(cái)政退市。財(cái)政退市是指財(cái)政從直接干擾競爭市場的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中退出，它是公共財(cái)政建設(shè)的核心。在規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)背景下，財(cái)政只運(yùn)用稅率這種“內(nèi)穩(wěn)定器”和政府采購來作用市場，財(cái)政支出只限定在公共支出，特別是利用轉(zhuǎn)移支付來相對(duì)燙平居民收入的差距，這稱之謂“財(cái)政歸位”。一旦財(cái)政支出直接滲入市場必將嚴(yán)重破壞公平競爭，甚至支解市場統(tǒng)一體。30多年來，各地利用所謂“財(cái)政周轉(zhuǎn)金”扶持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展成效甚微，以致拖拽區(qū)域和全國統(tǒng)一市場的形成就是證明。財(cái)政退市是一個(gè)由法律規(guī)定的職能問題，它在制度安排上相對(duì)簡單得多。原則上，除農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及科技創(chuàng)新基金等極少數(shù)專項(xiàng)基金外，財(cái)政支出不得延伸到公共領(lǐng)域之外，應(yīng)全線從競爭市場退出，此后，嚴(yán)格禁止財(cái)政對(duì)企業(yè)競爭的歧視性投入，只有這樣，公共品嚴(yán)重短缺的問題才能納入財(cái)政的視野，并獲得迅速的解決。

第三，財(cái)政預(yù)算和審批制度改革。財(cái)政預(yù)算的透明化是一個(gè)呼吁了多年至今未完全解決的問題，其基本障礙正在于公共財(cái)政體制的缺失?，F(xiàn)有體制下，缺乏有效監(jiān)督的政府加上“大一統(tǒng)財(cái)政”，預(yù)算要透明化，置于“陽光下操作”是絕不可能的。即使人大有“財(cái)經(jīng)委員會(huì)”、“預(yù)算委員會(huì)”，但在代表不參與預(yù)算編制及對(duì)“預(yù)算尋租”、討價(jià)還價(jià)全過程完全隔膜的情況下，一切審查注定了都會(huì)走過場。實(shí)行財(cái)政的預(yù)算透明化，必須有三項(xiàng)重大改革：（1）“漸進(jìn)式成本減縮”。理論上，行政縱向轉(zhuǎn)移支付中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的程度和建設(shè)公益事業(yè)的規(guī)模與質(zhì)量，是財(cái)政的效益；從事行政的機(jī)構(gòu)、人員（包括一切由財(cái)政供養(yǎng)的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)和人員）的消耗，無疑是財(cái)政的成本。我國現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)二者的劃分是混淆的，以致成本極大地侵蝕效益，“漏桶效應(yīng)”無限大，壓抑甚至完全掩蓋了公共需求。針對(duì)財(cái)政包袱沉重，機(jī)構(gòu)無序惡性膨脹的現(xiàn)狀，可以采用漸進(jìn)式的減縮成本的辦法，從源頭上堵死行政成本的高企不下，為公共財(cái)政及其預(yù)算透明化做鋪墊；（2）預(yù)算科目規(guī)范。公共財(cái)政的預(yù)算重心在“公共”，即公共需求、公共福利、公共事業(yè)和社會(huì)救濟(jì)，現(xiàn)行預(yù)算的不透明很大程度上源于科目的混淆，張冠李戴，在公共需求項(xiàng)目中列支非公共支出，因此必須修改《預(yù)算法》，按行政成本和公共支出的大類及其細(xì)項(xiàng)分流歸類，使之一目了然，便于各方面監(jiān)督；（3）財(cái)政支出雙層審批。行政首長分管專項(xiàng)資金是現(xiàn)行審批制度的大弊端，各種暗箱操作、錢權(quán)交易和財(cái)政資金的無效使用層出不窮，因而有必要由人大專班主持制訂并審批、表決預(yù)算方案后，在財(cái)政資金的劃撥和支出上再設(shè)一層監(jiān)督機(jī)制：先由人大核實(shí)批復(fù)，然后交分管行政首長執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行復(fù)查，嚴(yán)格依法行政。

四、公共服務(wù)政府體制

嚴(yán)格意義上，“公平競爭”和“公共財(cái)政”體制的建設(shè)，都意味著政府自身的革命，它最終導(dǎo)致政府從競爭市場的退出，不得不轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。正因?yàn)槿绱?，這個(gè)轉(zhuǎn)型的過程始終會(huì)頑強(qiáng)地遵循諾斯的“路徑依賴”，即現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的張力和政府官員自身的利益訴求，會(huì)極大地延緩甚至?xí)袛噙@個(gè)轉(zhuǎn)型。不僅如此，由于雙軌制借助于市場外殼，政府機(jī)構(gòu)匯聚和組織資源的規(guī)模與速度較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)會(huì)更大，官員獲益更多，從而更為有力地阻礙體制向正確的方向轉(zhuǎn)變，直至將整個(gè)體制拖向泥沼。因此，公共政府體制的順利出臺(tái)，難在利益的割舍和觀念的轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上，改革發(fā)展到今天，我們依然沉浸于“政府萬能”的迷信誤區(qū)。應(yīng)充分肯定，中國經(jīng)濟(jì)30多年的高速發(fā)展，正是得益于政府參與甚至主導(dǎo)了市場經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的事實(shí)出發(fā)，進(jìn)而認(rèn)為政府可以始終參與并主導(dǎo)市場，便必然要走向謬誤。政府動(dòng)用行政力組織資源，在企業(yè)缺位、市場體系不健全的改革初期固然有效，但過了這個(gè)臨界點(diǎn)便漸次走向反面。它直接參與市場博弈，干擾公平競爭，犧牲的不僅僅是效率，而且不可遏制的數(shù)量沖動(dòng)還犧牲了環(huán)境資源；它源自政企、政資不分的嚴(yán)重的利益沾連，使其沉緬于GDP指標(biāo)和財(cái)政收入難以自拔，很大程度上忘記了自己公共品提供和分配者的角色身份。在市場經(jīng)濟(jì)大背景下，政府不是萬能的，這早已是全球性的共識(shí)?；谶@個(gè)共識(shí)，才能凸顯市場和政府的分野，才有了公共選擇和公共資源配置的日趨完善和科學(xué)，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展演進(jìn)的沖突和現(xiàn)實(shí)已使公共服務(wù)型政府的建立刻不容緩了。

綜合上述改革，按理順矛盾的邏輯關(guān)系，公共服務(wù)型政府的建設(shè)應(yīng)分為五大步驟：第一，“裁藩”。條條如“藩鎮(zhèn)”，塊塊如“藩鎮(zhèn)”，統(tǒng)一市場的形成必須大力“裁藩”。這個(gè)裁藩除前述破除國企的行政壟斷外，更包括對(duì)大小“諸侯經(jīng)濟(jì)”的消除。一旦國企改革業(yè)已完成，應(yīng)按公共財(cái)政的職能重定政府機(jī)構(gòu)，劃清政府與市場的邊界，定編定人，把“副面清單管理”落到實(shí)處。這固然很難，但采取穩(wěn)妥、漸進(jìn)的“贖買式”辦法，未必不可行。第二，“分流”。這個(gè)“分流”除前述財(cái)政分流外，還包括公共資源的分類分流。公共資源原則上分為兩類：一類為消費(fèi)時(shí)完全不排他的資源，如環(huán)境、治安、國防、重大傳染疾病的防疫體系建設(shè)，這些資源的供給責(zé)無旁貸由政府擔(dān)當(dāng)，應(yīng)有相應(yīng)的法律保證不為部門甚至個(gè)人拿去牟利：另一類為部分排他的資源，如自來水供應(yīng)、民用照明用電、交通設(shè)施等，這類資源可由政府低價(jià)提供，也可以指定有資質(zhì)的企業(yè)代為經(jīng)營，但服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量要接受公眾監(jiān)督，不得用壟斷價(jià)格盤剝消費(fèi)者。有了公共資源基于消費(fèi)特點(diǎn)的分類分流，配以財(cái)政改革，政府才可以切實(shí)向服務(wù)型政府邁進(jìn)。第三，“厘標(biāo)”與“退市”。政府作為市場和社會(huì)的“守夜人”依托的是一整套標(biāo)準(zhǔn)化的制度，僅從經(jīng)濟(jì)層面而言，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)主要是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，政府以此標(biāo)準(zhǔn)來駕馭和裁定市場競爭，配以基于利率市場化的獨(dú)立的貨幣政策，便足以保證市場經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。在這一切條件具備之后，政府便可從市場全身而退了。