農(nóng)村公共服務的多元供給路徑、限度及整合

王玲

摘 要 國家化與市場化是解決農(nóng)村公共服務供給的兩個重要方案，但其自身都存一定限度，這催生出農(nóng)村公共服務供給的村莊共同體這一內(nèi)部路徑。農(nóng)村公共服務既能整合村莊社會，凝聚村民家庭的公共服務需求，又能將需求傳達給國家，并作為合法主體有效地與市場談判；同時，提供部分公共服務給村莊社會。重視村莊共同體的功能既有利于重塑“內(nèi)源式”公共服務的供給機制，構(gòu)建參與式的公共服務體系，也有利于“多中心農(nóng)村公共服務機制”真正運轉(zhuǎn)起來。

關鍵詞 農(nóng)村公共服務；政府；市場；村莊共同體

中圖分類號：D422.6；D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-890X（2015）15-00-02

公共服務的供給既是基層治理的重要內(nèi)容，也是一項尚待解決的難題。政府、市場、社會力量等供給主體自身存在諸多局限，尤其是各主體之間難以協(xié)調(diào)合作而導致“碎片化”格局，最終使得公共服務供給乏力、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下。因此，整合相關主體及其資源進行協(xié)同治理是破解農(nóng)村公共服務難題的主要出路。

1 農(nóng)村公共服務的政府供給路徑與限度

政府作為公共部門，由其提供農(nóng)村公共服務具有必然性。這一路徑有兩個重要的理論基礎。首先，現(xiàn)代化理論認為，在中國“后發(fā)外生”的現(xiàn)代化進程中，由于所面臨的復雜環(huán)境與問題的累積式發(fā)展，無法完全依靠市場這種相對緩慢的、自發(fā)的力量來推動，國家與政府遂成為推動社會變革的主導力量。這要求政府在農(nóng)田水利、交通通訊、產(chǎn)業(yè)市場、環(huán)境生態(tài)等方面加強基礎設施建設。這些都不是靠村莊的分散力量所能完成的，因此，必須依靠政府的力量，發(fā)揮政府的推動作用。

其次，以P·薩繆爾森為代表的福利經(jīng)濟學家認為，由于公共物品具有非排他性和非競爭性特征，以及考慮到社會公平、公正等問題，通過市場方式提供公共物品，不僅在操作困難且成本高昂，在規(guī)模上也缺乏效益，導致市場在提供公共物品時存在失靈現(xiàn)象。政府掌握著其他主體所沒有的政治權(quán)力和社會資源，因而其成為主要的公共服務供給主體。

在實踐中，政府在農(nóng)村公共服務的政策制定、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)安排與組織動員等方面發(fā)揮了重要作用。其中，強大的財政資源、權(quán)威的政策供給和有效的政策執(zhí)行體系是農(nóng)村公共服務政府化的優(yōu)勢。但農(nóng)村公共服務的政府化路徑也存在一定限度。

首先，官僚體制在具體運作中，形成了決策權(quán)的單一體制與層級傳遞機制。政府自上而下的行政命令與考核體系導致政策在執(zhí)行過程中存在失真、變通與錯位等現(xiàn)象，削弱了公共服務的供給效果。在實踐中，農(nóng)村公共服務大多由各級政府自上而下進行決策，缺乏規(guī)范的公共服務選擇機制，無法有效回應農(nóng)民需求，導致政府在履行公共服務職能時缺乏與過剩兩種狀態(tài)并存，浪費了有限的社會資源。同時，由于政府提供的公共服務具有一定的強制性，這往往導致農(nóng)民的集體反感甚至引發(fā)抵制。

其次，政府的財政能力影響著公共服務的供給。在財政包干體制下，除了少數(shù)大型項目由國家承擔外，大部分公共服務則由地方政府尤其是基層政府來承擔。在資源匱乏型財政體制下，地方財政的短缺導致政府在公共服務供給方面顯得力不從心。稅費改革前，農(nóng)村基層政府的財政基本上來源于當?shù)氐母鞣N稅收，并通過增加“費”的比例來擴大政府財政數(shù)額，導致了農(nóng)村稅費的沉重。國家稅費改革雖然減輕了農(nóng)民負擔，但同時也大大減少了縣鄉(xiāng)財政收入。在財政匱乏與壓力型體制的雙重約束下，縣鄉(xiāng)政府日益“懸浮”，既要維持日常的機構(gòu)運轉(zhuǎn)，又要應付來自上級的各種考核與任務，公共服務的供給職能逐漸被擱置甚至被忽視。

最后，政府“趨利性”的經(jīng)營方式造成公共服務中“政府失靈”。盡管政府是一個公共部門，但其機構(gòu)與成員在實踐中卻追求現(xiàn)實的經(jīng)濟利益，并以利益最大化為目的。這導致涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品提供嚴重不足，部分公共物品的提供損害了農(nóng)民的利益；政府的決策具有較強的短視與功利色彩，影響了資源的有效配置；部分官員為了謀取私利，侵吞公共物款，降低了公共服務的質(zhì)量。

2 農(nóng)村公共服務的市場供給路徑與限度

政府的低效與失靈，在一定程度上打破了其在農(nóng)村公共服務供給中的壟斷地位。隨著市場體制的發(fā)展和完善，市場開始在公共服務供給中發(fā)揮重要作用。農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場化就是以政府為主導，以市場和社會為主體，以公眾滿意為標準，打破政府壟斷，引入競爭機制，建構(gòu)政府、私營部門（非政府組織和私營企業(yè)），私人相互合作的公共服務體系，其實質(zhì)就在于給予公眾更多的選擇空間，即“用腳投票的機會”，使公眾自主選擇公共服務主體，通過刺激競爭提高公共服務質(zhì)量[1]。市場作為優(yōu)化資源配置的一種手段，產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售完全由競爭性的市場機制與價值規(guī)律作為引導，而政府則提供制度化規(guī)則以保證這種競爭秩序的有效運轉(zhuǎn)。對于那些具有排他性和競爭性的公共產(chǎn)品而言，通過市場來進行供給更加高效。

公共服務供給的市場化可以實現(xiàn)資源的合理、科學、優(yōu)化利用，有利于滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多樣化需求，擴大農(nóng)民在公共產(chǎn)品上的選擇性，賦予農(nóng)民極大的權(quán)利與自由。市場競爭機制在破除政府壟斷的基礎上，刺激政府提高行政效率并轉(zhuǎn)變職能，注重績效與社會公正。

但公共服務的市場化也有自身的缺陷。首先，資本的趨利特性導致資源更多地流入城市，而不是農(nóng)村。城市以其合理的資金聚集、誠信的融資平臺，更容易吸引資本的進入并獲得放大性效益。但由于農(nóng)村相對貧困，交通不便，集市系統(tǒng)不發(fā)達，購買力較低，使得資本不僅難以流向農(nóng)村，反而更多地流向獲益更高的城市。其次，由于信息的不對稱，在面對鋪天蓋地的市場信息時，農(nóng)民缺乏篩選、分析與整合能力，往往無所適從，而農(nóng)民求穩(wěn)求安的群體性格也使他們在實際行動中盡力規(guī)避市場風險。再次，盡管政府與市場兩者能在一定程度上實現(xiàn)協(xié)調(diào)配合，但當前，政府權(quán)力運作的不規(guī)范與市場產(chǎn)權(quán)的不明確，勢必使市場機制的作用大打折扣。在資源配置方面，市場的優(yōu)勢在于以最低的成本來生產(chǎn)各類物品，但可能導致無序競爭并造成資源浪費。

3 村莊共同體的供給路徑及其整合

滕尼斯認為，共同體是一種有機的小群體，是一種持久的和真正的生活，各成員之間都是建立在互相默認一致、本能的中意和有關社區(qū)記憶基礎上的[2]。改革開放后，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了重大變化，但農(nóng)民對村莊的依賴仍無法消退。由于城市的容納能力有限，大多數(shù)農(nóng)民仍然要在原來的村莊中進行生產(chǎn)、生活、交往和聯(lián)系。村莊在長期的歷史積淀中形成了某種天然性，塑造了村民之間的互信機制，并由此構(gòu)成了其共享的情感模式、價值體驗和村莊意識。村民通過對這些意識和精神的內(nèi)化理解，強化了彼此之間的依存感和集體感。在此基礎上，村民之間往往會以一種換位思考來處理村莊內(nèi)部事務，從而形成一種和諧的關系網(wǎng)絡。同時，村莊在發(fā)展中形成了一定的自閉性特征，排斥外來力量介入村莊內(nèi)部生活，以維系村莊原有的精神，防止村莊作為一個整體的功能被虛化甚至解體。

對于公共服務而言，村莊是國家政策的落實者，是部分公共產(chǎn)品的提供者和組織者，也是公共服務需求信息的集中和向上傳達的重要中樞。在當前“鄉(xiāng)政村治”的格局下，村委會作為村民自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織，是村莊公共服務的重要載體。村委會組織法規(guī)定，村委會的基本職能是，“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安”?？梢姡逦瘯送瓿缮霞壍恼稳蝿胀?，還要處理“村務”，其中主要是充當村莊公共服務的載體。在具體操作上，村民選舉產(chǎn)生的村干部是村民利益的代表，他們可以通過其私人的社會聯(lián)系和高存量的社會資本來為村莊的公共建設爭取項目和資金。如果村干部能夠相互合作、互相促進，就能促進村莊公共服務事業(yè)的發(fā)展。但如果村干部之間發(fā)生內(nèi)耗，比如兩委之間相互推諉，各行其是，互不相讓，則會導致村莊資源的嚴重分散，影響村莊公共服務的供給。

但實踐中，村委會在行使自治權(quán)力時傾向于以“政務”替代“村務”，導致村委會過度行政化，甚至成為具有行政權(quán)力的“準政府”。這樣，村委會的雙重角色困境導致其在實踐中更加傾向于扮演政府代理人的角色，其與村莊利益經(jīng)常存在沖突。村委會本來是農(nóng)民權(quán)利的體現(xiàn)者和主張者，卻成為個別村干部利用村莊公共資源謀取私利的工具，不僅難以準確反映村民的意愿，也難以對公共資源的利用進行有效監(jiān)督。由此，計劃體制下公共服務供給決策的強制性與行政指令性特征仍無法消除，限制了村莊服務職能的發(fā)揮。

為此，要使多中心的公共服務體系真正運轉(zhuǎn)起來，真正發(fā)揮政府、市場、村莊共同體等的協(xié)同服務職能，必須重構(gòu)村莊共同體的權(quán)責邊界與服務意識，培育農(nóng)民的村莊認同感、社會資本以及公共精神。近年來，許多地區(qū)誕生出一些農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、村莊用水協(xié)會等非正式組織，有效地提升了村莊社會的服務質(zhì)量。這些組織完全根據(jù)村民意愿自發(fā)組成，通過監(jiān)督政府對公共服務的供給情況，規(guī)范公共服務供給的競爭秩序，有力地促進了農(nóng)村公共利益的最大化。同時，這些非政府機構(gòu)利用其豐富的資源與關系網(wǎng)絡，集中民間力量組織提供公共服務，為公共服務的社會化創(chuàng)造了條件，推動了公共服務的社會化進程。在偏遠地區(qū)的農(nóng)村，由于社會組織的分散，更需要發(fā)揮各種社會組織的服務職能，克服政府與市場在公共服務供給中的失靈問題。因此，國家要允許農(nóng)民在法律的許可范圍內(nèi)建立自己的組織，制定扶持農(nóng)民專業(yè)組織發(fā)展的政策并引導其健康發(fā)展，促進其服務職能的發(fā)揮。同時，要尊重農(nóng)民的意愿，因地制宜地發(fā)展形式多樣的專業(yè)組織，為農(nóng)民提供多樣化的社會服務，而不能強制農(nóng)民接受某一服務模式。要充分發(fā)揮傳統(tǒng)機構(gòu)的功能，加快推進政社分離，推動農(nóng)民專業(yè)組織自我管理、自我發(fā)展，為公共服務提供有力的組織保障。

參考文獻

[1] [美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996：54.

[2] [德]斐迪南·滕尼斯.共同體與社會：純粹社會學的一個基本概念[M].北京：商務印書館，1999：2-3.

（責任編輯：劉昀）