國有企業(yè)績效審計存在的問題及對策探討

丘君

【摘 要】當前國有企業(yè)績效審計在促進國有企業(yè)改善經營管理、提高經濟效益和改革發(fā)展中正日益發(fā)揮積極作用。但在國有企業(yè)績效審計工作中，仍存在不少制約績效審計發(fā)展的問題并出現(xiàn)一些新問題，需要通過不斷更新觀念，創(chuàng)新方法，建立健全績效審計法律法規(guī)體系，進一步提高審計人員綜合素質等途徑加以解決。

【關鍵詞】企業(yè)；績效審計；問題對策；探討

一、國有企業(yè)績效審計存在的問題

國有企業(yè)是中國特色國家治理中的維護國家經濟安全的中間力量，是國家經濟調控政策的載體，是國家經濟適合發(fā)展的主要推動者，在國家經濟社會運行中起到推動器、穩(wěn)定器等不可或缺的作用。劉家義審計長2011 年指出：“審計實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為， 其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)，是國家治理的重要組成部分”。當前國有企業(yè)績效審計受審計體制、審計理念、審計方法、審計人員素質等的影響，績效審計的標準不一，審計報告質量普遍不高，審計成果得不到充分利用，不能適應國家國有企業(yè)治理目標要求，從實踐看，主要存在以下問題：

1.傳統(tǒng)思想觀念影響績效審計的開展

從歷史發(fā)展看，我國的審計制度是不可避免地受到一些傳統(tǒng)觀念的影響，原國有企業(yè)績效審計更多地側重服務于被審計單位，從企業(yè)自身的發(fā)展去評價企業(yè)管理運營績效，審計成果主要是面向被審計單位及主管部門的管理需要，而未對社會公布。這種審計結果的運用方式，一方面與現(xiàn)代國有企業(yè)目標是在兼顧社會目標的前提下注重經濟目標的發(fā)展趨勢不相符。另一方面，國有企業(yè)管理績效最直接的感受者是國有企業(yè)產品或服務接受者的社會公眾。社會公眾能夠最真切地感受到企業(yè)服務水平高低，并希望以適當?shù)那懒Υ賴衅髽I(yè)社會目標最大化。隨著信息化媒體、微博、微信以及公眾民主維權意識的不斷提高，以內部審計、內部運作為主體的審計成果滿足不了社會公眾對國有企業(yè)知情了解監(jiān)督的需要。

2.國企績效審計的方法缺乏靈活性和多樣性

由于審計體制及審計力量限制，在我國，對國有大型企業(yè)績效審計主要是由企業(yè)內部審計機構進行的，國家審計機關盡管也試驗性地對及其少數(shù)的大型企業(yè)實施了一些績效審計，但主要是以大型企業(yè)為審計對象，把精力主要集中在財務成果的分析上，而對經濟活動審計評價的深度和廣度均不夠，定量審計多，定性與定量相結合的審計方式少，對經濟性、效率性、效果性相結合的全面績效審計方法不多，審計人員受能力結構限制力不從心，無所適從。隨著多元化、信息化的發(fā)展，原有的現(xiàn)場審計為主的方式、方法和范圍已不能適應社會的需求。

3.績效審計評價指標體系不完善

績效評價指標是績效評價考核內容的具體化，包括審計被審單位的人財物及其它資源的利用效率，審計企業(yè)的經濟效益，并根據(jù)審計日績效情況預期企業(yè)未來發(fā)展前景?？冃徲嬛械年P鍵建立客觀公允地評價效益的指標體系，發(fā)揮績效審計的管理監(jiān)督引導作用。當前主要參用國務院國資委制定《中央企業(yè)負責人經營業(yè)績考核暫行辦法》。由于這些指標體系是財政部門、國有資產管理部門從國有資產保值增值角度側重于對企業(yè)整體進行評價，而對國有企業(yè)非財務方面的績效審計評價則不能反映。主要表現(xiàn)在一是指標評價內容設置不完善，如未考慮訴訟等或有事項對企業(yè)績效的影響、對企業(yè)的社會責任和環(huán)境績效考核不足、未考慮行業(yè)差異對企業(yè)績效的影響等問題。二是績效指標僅考慮企業(yè)層面上的財務績效，不能滿足審計實踐中評價非財務績效，也不能滿足對被審計單位的企業(yè)投資或工程建設項目等的評價。審計實踐評價實質情況看， 國有企業(yè)的產出和效果具有公共性的特點，很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量，例如：如國企中國石化所屬加油站顧客的滿意程度，加油站便利店員工的工作責任心等。評價體系的不完整不僅使得難以對國有企業(yè)績效進行客觀公允地評價，也使得審計工作成果得不到及時的評判和應有的肯定，甚至曲解審計結果，削弱審計執(zhí)行人員的審計自主性和自覺性，降低整個績效審計的功效。

4.績效審計法律法規(guī)不健全，審計結果運用不盡人意

《審計法》、《審計法實施條例》、《審計準則》等法律法規(guī)中都對績效審計規(guī)定簡單、不具體，操作性和指導性不強，造成評價標準不統(tǒng)一，審計人員進行專業(yè)判斷時依據(jù)不足。同時由于受審計人員的經驗、專業(yè)知識、綜合能力等局限，不同的審計人員收集的審計證據(jù)的角度和得出的評價結論也往往也不一樣，增加了審計結果的不確定性，在一定程度上加大了審計風險。同時對績效審計結果運用不像落實其他審計項目那樣帶有剛性，績效審計結果可能會存在不被重視或難以利用的情況，影響了績效審計效果并挫傷了審計人員積極性。

5.企業(yè)績效審計人才缺乏

績效審計屬于難度較高的審計，專業(yè)性和綜合性都比較強，對審計人員的要求更高，審計技術與方法更趨復雜，既要有懂財務的審計師、會計師，又要有精通工程項目的設計師、工程師，還要有懂經濟、會管理的經濟師、評估師等，才能滿足績效審計的需要。由于企業(yè)經濟活動的復雜性決定了企業(yè)審計相對于其他在各專業(yè)審計具有業(yè)務復雜、工作量大等特點，開展企業(yè)績效審計既對經濟活動的經濟性、效率性和效果性進行審計，又要有對人力資源、社會環(huán)境、企業(yè)價值觀的評價。這對審計人員的專業(yè)素質和綜合分析能力要求都很高。但從我國目前審計隊伍的組成來看，精通工程項目的設計師、工程師所占比例較少，而懂經濟、會管理的經濟師、評估師則更少。大多數(shù)審計人員都只精通財務會計知識，而對信息化遠程審計、法律等知識掌握相對較少，一些人還停留在只有到現(xiàn)場才能開展審計、習慣于就賬查賬的水平，從企業(yè)管理的角度，系統(tǒng)地、全局性地研究分析額問題意識和能力不足，人員配置和知識結構難以滿足績效審計的要求。

二、推動國有企業(yè)績效審計發(fā)展的對策探討

1.突破傳統(tǒng)思維，積極主動開展績效審計

目前開展企業(yè)績效審計雖然存在諸多困難和問題，但總體上不會影響企業(yè)績效審計發(fā)展方向，企業(yè)審計人員正在努力探索實踐，找準切入點，是能夠逐步實現(xiàn)績效審計最終目標的。因此，首先要提高思想認識，充分認識當前開展企業(yè)績效審計的必要性和緊迫性；第二，要舍得花時間和精力積極主動探索績效審計理論和方法，要找準理論與實踐的結合點，不搞花架子，重在實用。同時必須從心理上克服“怕”字和“難”字。第三，突破傳統(tǒng)審計理念，創(chuàng)新思維方式。按照新一屆中央領導實現(xiàn)偉大復興就是中華民族近代以來最偉大夢想，實現(xiàn)“中國夢”的要求，打造國有企業(yè)績效審計升級版，實現(xiàn)審計夢。

2.采取靈活多樣、科學適用的審計方法

一是要拓展企業(yè)審計工作新內涵。從促進國家宏觀調控措施和重大方針政策落實、國有企業(yè)改革和發(fā)展、現(xiàn)代企業(yè)制度建立和完善、產品結構的調整優(yōu)化、國有資本預算制度建立、企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新能力等方面入手，認真探索國有企業(yè)績效審計工作新思路。同時關注對國有資產監(jiān)督管理部門監(jiān)管職責履行情況，從完善國有資產監(jiān)督管理機制，提高國有資產監(jiān)管效率方面提出審計建議。二是增強企業(yè)審計工作的針對性和時效性，提高企業(yè)審計工作質量和效率。在真實性、合法性審計的基礎上，揭示制約企業(yè)改革和發(fā)展的突出矛盾和問題，加大分析研究問題的力度，從法規(guī)、體制、機制上提出促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的意見和建議，在更高層次上實現(xiàn)企業(yè)審計在維護國有資產安全、推進國有企業(yè)改革和發(fā)展、實現(xiàn)經濟社會又好又快發(fā)展等方面發(fā)揮作用，有效地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用。三是要關注社會審計機構相關審計結果。隨著社會各界對審計機關的重視和關注，使審計工作量越來越大，任務不斷加重，由于受人力和時間等條件制約，對國有企業(yè)審計許多方面不能查深查透。尤其是在企業(yè)發(fā)生重大經濟行為調整，如改制重組、取得投資、資產出售等情況下，都有社會審計的參與，如果審計機關在企業(yè)審計中能夠關注和利用社會審計結果，并有效利用企業(yè)審計人員的審計常規(guī)檢查、自查成果，可以大大節(jié)約審計資源，提高審計效率，解決短時間內僅靠政府審計難以查深查透的問題。同時，審計機關關注社會審計結果，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正社會審計質量問題，促使社會審計機構提高執(zhí)業(yè)質量、更好地服務于國有企業(yè)改革發(fā)展。

3.建立一套科學可行的指標評價體系

績效審計指標內容包括對經濟效益的評價和對社會效益的評價。經濟效益的評價可以參考企業(yè)的經濟效益指標評價確定，社會效益的評價可以根據(jù)不同行業(yè)、不同性質的內容確定。在制定評價指標時，應遵循定性與定量相結合、效益與公平相結合、長期效益與短期效益相結合和經濟效益與社會效益相結合的原則。制訂指標評價體系時不僅要關注投資本身所產生的經濟效益，而且要關注投資對地區(qū)經濟、社會就業(yè)、安全環(huán)保、公共衛(wèi)生、維護穩(wěn)定等各方面產生的社會效益。

4.建立健全績效審計的法律法規(guī)體系

首先要逐步建立健全與績效審計相關的法律法規(guī)，進一步明確審計機關績效審計的職責和權限，規(guī)范和約束審計主體和被審計對象的行為。其次，制定績效審計評價體系，逐步完善、制定國家績效審計準則，績效審計工作指南等，對績效審計內容、組織形式、審計方式方法和績效審計報告格式等做出明確規(guī)定，使企業(yè)績效審計有法可依，有章可循，規(guī)范進行。另一方面，要建立一套科學可行的指標評價體系，先制定出一些原則性、通用性較強的指標，如企業(yè)工程建設項目投入、改造情況、企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力等指標。其實，不同的審計項目審計目標，評價內容和具體形式不同，指標和標準也只能作為一種工具和方式，需要審計人員保持靈活性和新穎性，在分析時根據(jù)情況選擇使用。以劉家義審計長提出的“現(xiàn)行的法律法規(guī)、人們共同認知或約定的標準”作為績效審計評價的基本尺度。因此，在開展企業(yè)績效審計時不能按部就班、生搬硬套，要將創(chuàng)新意識貫穿績效審計工作的全過程，綜合運用各種審計方式方法，更好地推進績效審計并取得實實在在的效果。

5.加強人才培養(yǎng)，提高審計人員的綜合素質

績效審計具有目標多樣性、方法靈活性等特點，要求審計人員能運用敏銳的分析判斷能力、以較高的政策水平和較豐富的知識對被審計單位的業(yè)績做出客觀、公正的評價。審計部門要以建立學習型審計部門為目標，加強對審計人員的業(yè)務培訓。重點對績效審計方法的發(fā)展現(xiàn)狀、管理監(jiān)督、典型案例、統(tǒng)計抽樣、資料收集分析、報告寫作技巧等方面進行培訓。在具體的績效審計項目中，采取內培自己的審計專家及外聘外部專家協(xié)助審計工作，由專家對審計人員進行現(xiàn)場指導。以專項培訓與實戰(zhàn)練兵相結合的方式，通過以審代培、邊審邊培開展項目等有效途徑，使審計人員的素質盡快適應績效審計工作的高標準嚴要求。

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