完善我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度

章強(qiáng)　劉越

【摘 要】 介紹我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度發(fā)展歷程，分析現(xiàn)行集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管模式，指出我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度存在監(jiān)管效率低下、處罰力度偏弱、監(jiān)管能力不足、實(shí)踐性匱乏、重視程度不夠等問題。針對存在的問題提出相關(guān)建議：建立一元機(jī)構(gòu)管理模式，提高監(jiān)管效率；強(qiáng)化處罰違規(guī)行為力度，捍衛(wèi)制度權(quán)威；注重培養(yǎng)綜合監(jiān)管能力，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管；完善運(yùn)價(jià)備案內(nèi)容體系，提升監(jiān)管實(shí)效；加強(qiáng)運(yùn)價(jià)備案工作宣傳，深化企業(yè)認(rèn)識。

【關(guān)鍵詞】 班輪運(yùn)輸；運(yùn)價(jià)備案；監(jiān)管制度

1 我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度沿革

集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度是我國針對具有鮮明寡頭壟斷色彩的集裝箱班輪運(yùn)輸市場而采取的，為維護(hù)市場秩序、保護(hù)公平競爭、保障運(yùn)輸各相關(guān)方的合法利益而設(shè)計(jì)的重要制度。該制度于1996年在江蘇、浙江、上海三省市開始試行，自2009年在全國范圍內(nèi)正式實(shí)施以來，雖仍處于推進(jìn)完善階段，但在規(guī)范集裝箱班輪運(yùn)輸市場行為、穩(wěn)定班輪市場運(yùn)價(jià)、遏制不正當(dāng)價(jià)格競爭等方面發(fā)揮了重要作用。然而，需要指出的是：我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度在實(shí)施過程中尚存在諸多亟待解決的問題，其中，構(gòu)建有效的運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度就是迫切需要完成的工作。沒有完善的運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度作為關(guān)鍵支撐，整個(gè)運(yùn)價(jià)備案制度就難以從真正意義上發(fā)揮在班輪運(yùn)輸企業(yè)市場準(zhǔn)入后對其進(jìn)行事中和事后管理的積極作用。

運(yùn)價(jià)備案制度起源于美國，美國《1916年航運(yùn)法》首創(chuàng)了運(yùn)價(jià)報(bào)備和服務(wù)合同報(bào)備制度，隨后的《1984年航運(yùn)法》以及《1998年航運(yùn)改革法》對運(yùn)價(jià)備案制度均作出較大修改，但其作為美國政府管理國際班輪運(yùn)輸市場的一項(xiàng)基本制度至今仍保留并實(shí)施。我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度基本借鑒美國模式，依托相關(guān)法律法規(guī)，將運(yùn)價(jià)備案予以制度化、規(guī)范化。尤其在2001年，為使得我國在加入WTO后能夠?qū)χ鸩介_放的國際班輪運(yùn)輸市場仍保持必要且適度的政府監(jiān)管，運(yùn)價(jià)備案制度寫入《中華人民共和國國際海運(yùn)條例》（以下簡稱《國際海運(yùn)條例》），實(shí)現(xiàn)了法律化。但是，在實(shí)踐層面，運(yùn)價(jià)備案制度并沒有立即得到具體實(shí)施，一方面是由于當(dāng)時(shí)在技術(shù)上存在一定的障礙，另一方面是由于在2002―2008年這段時(shí)間內(nèi)，我國國際班輪運(yùn)輸市場整體保持較為健康、良好的發(fā)展態(tài)勢，市場秩序相對正常、有序，潛在的市場問題在一定程度上被繁榮的市場景象所掩蓋。自2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)之后，遭受較大打擊的班輪運(yùn)輸需求與日益擴(kuò)大的班輪運(yùn)力供給之間矛盾突出，并引發(fā)一系列市場問題的集中凸顯，部分班輪運(yùn)輸企業(yè)為保證自身市場地位和利潤，通過惡性殺價(jià)以低于正常、合理的運(yùn)價(jià)水平攬取貨源，有些航線甚至出現(xiàn)了“零運(yùn)價(jià)”“負(fù)運(yùn)價(jià)”現(xiàn)象。為矯正班輪運(yùn)輸市場所出現(xiàn)的市場失靈，2009年6月9日交通運(yùn)輸部出臺《國際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案實(shí)施辦法》，在全國范圍內(nèi)全面實(shí)施運(yùn)價(jià)備案制度。隨后在2010年、2013年、2014年分別針對無船承運(yùn)人、我國臺灣航線、國內(nèi)水路運(yùn)輸出臺相應(yīng)的運(yùn)價(jià)備案規(guī)定。

根據(jù)我國有關(guān)集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度的相關(guān)規(guī)定（見表1），可構(gòu)建出我國現(xiàn)行的集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管模式（見圖1）?，F(xiàn)行監(jiān)管模式具有兩大特點(diǎn)：受理權(quán)與監(jiān)管處罰權(quán)分離；處罰權(quán)集中于中央政府層面。

2 我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度現(xiàn)存的主要問題

2.1 備案受理權(quán)與監(jiān)管處罰權(quán)分離，監(jiān)管效率低下

目前，上海航運(yùn)交易所作為交通運(yùn)輸部指定的運(yùn)價(jià)備案機(jī)構(gòu)，從事我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)的備案受理工作，為運(yùn)價(jià)備案提供相應(yīng)的技術(shù)支持。但是，上海航運(yùn)交易所作為事業(yè)單位法人，并未被交通運(yùn)輸部授權(quán)享有對違反運(yùn)價(jià)備案制度行為的監(jiān)管處罰權(quán)，監(jiān)管處罰權(quán)集中掌握在以交通運(yùn)輸部為核心的政府行政部門。備案受理權(quán)與監(jiān)管處罰權(quán)分離的多元機(jī)構(gòu)管理模式使相關(guān)機(jī)構(gòu)針對在運(yùn)價(jià)備案中出現(xiàn)的運(yùn)價(jià)異常波動(dòng)、生效的備案運(yùn)價(jià)未被真正執(zhí)行等問題，難以作出快速反應(yīng)并啟動(dòng)相應(yīng)的檢查和處理。此外，現(xiàn)有監(jiān)管模式還存在檢查周期長、程序復(fù)雜、結(jié)果反饋較慢等問題，這不僅直接影響了運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管工作的效率，同時(shí)也對運(yùn)價(jià)備案制度的強(qiáng)制性和權(quán)威性造成了不利影響。

2.2 違規(guī)成本與所得利益不成比例，處罰力度偏弱

根據(jù)《國際海運(yùn)條例》 《國際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案實(shí)施辦法》等相關(guān)規(guī)定，違反運(yùn)價(jià)備案制度的處罰措施主要有兩種形式：（1）對于未按規(guī)定履行運(yùn)價(jià)備案手續(xù)或未執(zhí)行備案運(yùn)價(jià)的，處2萬元以上10萬元以下的罰款；（2）對公平競爭造成損害的，采取責(zé)令修改有關(guān)協(xié)議、限制班輪航班數(shù)量、中止運(yùn)價(jià)本或者暫停受理運(yùn)價(jià)備案、責(zé)令定期報(bào)送有關(guān)資料等禁止性和限制性措施。在實(shí)踐中，具有監(jiān)管處罰權(quán)的交通主管部門多傾向于采取罰款的處罰形式，鮮有采取禁止性、限制性措施。最高10萬元的罰款與班輪運(yùn)輸企業(yè)巨額的違規(guī)利潤相比嚴(yán)重不成比例，使得一些有著運(yùn)價(jià)備案義務(wù)的企業(yè)明知違規(guī)，但仍堅(jiān)持違規(guī)操作。

2.3 監(jiān)管能力與市場規(guī)模不能匹配，難以有效監(jiān)管

我國作為進(jìn)出口貿(mào)易大國，涉及我國的集裝箱班輪運(yùn)輸航線眾多，市場規(guī)模巨大，運(yùn)價(jià)備案的工作量也相應(yīng)較大。以2012年為例，上海航運(yùn)交易所全年受理的公布運(yùn)價(jià)生效86萬余條，協(xié)議運(yùn)價(jià)生效近715萬條。運(yùn)價(jià)備案數(shù)據(jù)是實(shí)施運(yùn)價(jià)備案有效監(jiān)管的重要基礎(chǔ)，但受人員配置、財(cái)力支持等方面的限制，目前難以充分利用并定期形成有指導(dǎo)性的統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，這自然不利于提升對集裝箱班輪運(yùn)輸市場的有效監(jiān)管，也不利于充分發(fā)揮運(yùn)價(jià)備案制度在整個(gè)水運(yùn)監(jiān)管體系中的積極作用。

2.4 運(yùn)價(jià)備案內(nèi)容缺乏一定實(shí)踐性，影響監(jiān)管實(shí)效

由于我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度尚處于推進(jìn)階段，相關(guān)運(yùn)價(jià)備案的具體操作辦法也在不斷完善之中，但就現(xiàn)階段而言，運(yùn)價(jià)備案的內(nèi)容在實(shí)踐層面尚存在操作性不強(qiáng)的問題，如：運(yùn)價(jià)備案的內(nèi)容僅涉及基本港之間的海運(yùn)運(yùn)價(jià)，陸橋運(yùn)價(jià)、偏港運(yùn)價(jià)及支線運(yùn)價(jià)均未按要求備案，這種不采用“港至港”“點(diǎn)至點(diǎn)”的全程備案模式使運(yùn)價(jià)備案的實(shí)際意義大打折扣，尤其是對于提供全程運(yùn)輸?shù)臒o船承運(yùn)人來說，其提供運(yùn)輸服務(wù)的始發(fā)地和目的地很可能都不是基本港；備案制度要求班輪運(yùn)輸企業(yè)備案“正常、合理”的運(yùn)價(jià)，但相關(guān)規(guī)定也未對如何界定“正常、合理”的運(yùn)價(jià)予以明確。集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案內(nèi)容實(shí)踐操作性的缺乏，影響運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管活動(dòng)的實(shí)效。

2.5 部分企業(yè)對運(yùn)價(jià)備案認(rèn)識不足，重視程度不夠

近幾年來，隨著集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案工作的深入開展，班輪運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)價(jià)備案均能完成“全部報(bào)”的目標(biāo)，但就實(shí)際的備案行為而言，有些企業(yè)在第一次備案后再無更新，這種現(xiàn)象在運(yùn)價(jià)備案制度早期實(shí)施備案公布運(yùn)價(jià)幅度時(shí)尤為常見；有些負(fù)有運(yùn)價(jià)備案義務(wù)的企業(yè)甚至根本不知道運(yùn)價(jià)備案制度，運(yùn)價(jià)備案義務(wù)的履行也就無從談起。此外，備案運(yùn)價(jià)與實(shí)際執(zhí)行運(yùn)價(jià)間的不一致，導(dǎo)致運(yùn)價(jià)備案的信息質(zhì)量堪憂。出現(xiàn)這一普遍性問題的重要原因在于：相關(guān)企業(yè)對于運(yùn)價(jià)備案制度的重要性認(rèn)識不到位；對運(yùn)價(jià)備案制度的實(shí)施規(guī)則存在一定程度的誤解。企業(yè)重視程度的不夠直接影響運(yùn)價(jià)備案制度的有效性，進(jìn)而影響運(yùn)價(jià)備案的有效監(jiān)管。

3 完善我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度的建議

3.1 建立一元機(jī)構(gòu)管理模式，提高監(jiān)管效率

受理權(quán)與監(jiān)管處罰權(quán)的分離是造成集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案后續(xù)監(jiān)管審查效率低下的重要原因。在行政管理領(lǐng)域，一般認(rèn)為體制性的破碎與功能性的破碎二者之間存在一定的關(guān)系，功能的整合在一定程度上依賴于體制的完善。我國完善集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度應(yīng)以解決問題為導(dǎo)向，通過中央政府?dāng)U大授權(quán)的形式，重構(gòu)現(xiàn)有監(jiān)管模式，建立受理權(quán)與監(jiān)管處罰權(quán)合一的一元化管理機(jī)構(gòu)，對運(yùn)價(jià)備案的全過程、一體化進(jìn)行監(jiān)管。這既有利于整合行政管理資源，又有利于提高運(yùn)價(jià)備案的監(jiān)管效率，使運(yùn)價(jià)備案制度真正成為規(guī)范集裝箱班輪運(yùn)輸市場的“壓艙石”。

3.2 強(qiáng)化處罰違規(guī)行為力度，捍衛(wèi)制度權(quán)威

一項(xiàng)制度的權(quán)威性取決于制度的執(zhí)行性以及對于觸犯制度行為的懲罰性，只有這種執(zhí)行性與懲罰性不流于形式，而是具有堅(jiān)定性和警示性時(shí)，制度的權(quán)威性方能得到較好的捍衛(wèi)。我國完善集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度需要進(jìn)一步強(qiáng)化處罰違規(guī)行為的力度，可考慮對《國際海運(yùn)條例》進(jìn)行相應(yīng)的修改，提高對違反運(yùn)價(jià)備案制度的班輪運(yùn)輸企業(yè)的罰款額度。此外，執(zhí)法部門在對違規(guī)行為進(jìn)行處罰時(shí)，可綜合使用除罰款以外的禁止性、限制性處罰措施。

3.3 注重培養(yǎng)綜合監(jiān)管能力，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管

從法律層面來看，運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管活動(dòng)的開展需要依法依規(guī)，有關(guān)機(jī)構(gòu)必須在法律法規(guī)的框架下行使法定職權(quán)；從執(zhí)法實(shí)踐來看，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管還需要全面、細(xì)致的證據(jù)材料作為支撐。對于完善我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度而言，需充分利用備案信息，依賴科學(xué)且合理的檢查程序、規(guī)則和方案，深入分析備案運(yùn)價(jià)，收集班輪運(yùn)輸企業(yè)的違規(guī)證據(jù)，為后續(xù)的執(zhí)法監(jiān)管活動(dòng)提供必要的支持。因此，實(shí)現(xiàn)有效的運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管，需要培養(yǎng)以分析現(xiàn)象、發(fā)現(xiàn)問題、收集證據(jù)為核心的綜合監(jiān)管能力。

3.4 完善運(yùn)價(jià)備案內(nèi)容體系，提升監(jiān)管實(shí)效

目前，我國對于集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管的乏力在一定程度上緣于運(yùn)價(jià)備案內(nèi)容在操作性方面的缺失。提升運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管的實(shí)際效果，需以完善運(yùn)價(jià)備案內(nèi)容體系為重要前提。重點(diǎn)考慮完善運(yùn)價(jià)備案內(nèi)容的明確性和完備性：“明確性”，即要求對運(yùn)價(jià)備案的各項(xiàng)內(nèi)容有著清晰的定義和內(nèi)涵，以確保備案義務(wù)人不存在理解上的偏差，并要求備案義務(wù)人提供征收依據(jù)；“完備性”，要求所備案的各項(xiàng)內(nèi)容能夠真實(shí)反映班輪運(yùn)輸實(shí)踐（尤其是在不同班輪運(yùn)輸條款下）的費(fèi)收水平，而且能夠反映出來往于我國的各航線（包括干線運(yùn)輸及支線運(yùn)輸?shù)龋┑馁M(fèi)收水平。

3.5 加強(qiáng)運(yùn)價(jià)備案工作宣傳，深化企業(yè)認(rèn)識

集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度是《國際海運(yùn)條例》以法規(guī)的形式正式予以確立的一項(xiàng)制度，具有不容置疑和不容忽視的合法性。雖然我國全面實(shí)施集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度在時(shí)間上相對滯后，且制度仍需進(jìn)一步完善，但相關(guān)班輪運(yùn)輸企業(yè)不得以任何理由拒絕履行運(yùn)價(jià)備案義務(wù)。作為運(yùn)價(jià)備案的相關(guān)受理及監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還需在班輪運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)對運(yùn)價(jià)備案工作進(jìn)行大力宣傳，并對相關(guān)備案操作細(xì)節(jié)予以解釋和說明，以深化班輪運(yùn)輸企業(yè)對運(yùn)價(jià)備案制度的認(rèn)識。

4 結(jié) 語

集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案制度是實(shí)現(xiàn)對集裝箱班輪運(yùn)輸市場有效監(jiān)管的重要制度設(shè)計(jì)，對保障我國外貿(mào)運(yùn)輸和國家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略以及上海國際航運(yùn)中心建設(shè)具有積極意義。運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度是運(yùn)價(jià)備案制度的組成部分，同時(shí)也是運(yùn)價(jià)備案制度得以良好實(shí)施的關(guān)鍵支撐，進(jìn)一步完善我國集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案監(jiān)管制度是我國政府主管部門以及學(xué)術(shù)界當(dāng)前應(yīng)予以關(guān)注的重要方向。