□文/閆海龍
(新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院 新疆·烏魯木齊)
新一輪對(duì)口援疆工作是事關(guān)新疆乃至全國發(fā)展穩(wěn)定大局的重要政治任務(wù),是新時(shí)期國家重要的戰(zhàn)略決策,也是新疆和19個(gè)援助省市當(dāng)前和今后的一項(xiàng)重要工作,需要持續(xù)有力的推進(jìn)落實(shí)。因此,全面分析認(rèn)識(shí)影響援疆工作效益發(fā)揮的各種因素條件,將是設(shè)計(jì)構(gòu)建新一輪對(duì)口援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要支撐。
(一)政策因素。對(duì)口援疆工作的相關(guān)政策是由國家層面統(tǒng)一制定,但是由于援疆工作點(diǎn)多面廣,受援區(qū)域間差異巨大,因此在統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)體系下,可能會(huì)對(duì)政策主體無法實(shí)現(xiàn)全面覆蓋,對(duì)各方利益不能有效兼顧,政策的執(zhí)行落實(shí)因?yàn)閷?shí)際操作區(qū)域和操作者的差異而產(chǎn)生偏差,有效性大打折扣。在援疆工作的實(shí)踐過程中,也存在因?yàn)檎叩尼槍?duì)性以及溝通銜接不暢等問題而導(dǎo)致援疆政策的連續(xù)性受到影響。因此,在對(duì)口援疆績(jī)效考評(píng)過程中,必須要充分考慮相關(guān)政策措施的針對(duì)性、操作性等因素。
(二)執(zhí)行因素。新一輪對(duì)口援疆工作作為國家戰(zhàn)略,援助雙方高度重視,在國家統(tǒng)一安排部署下,就做好援疆工作進(jìn)行了詳細(xì)具體的發(fā)展及實(shí)施規(guī)劃,也制定了一系列相應(yīng)保障措施。但如前所述,援疆工作點(diǎn)多面廣,涉及領(lǐng)域眾多,在執(zhí)行實(shí)施過程中需要控制的行為量較大,因此規(guī)劃政策的落實(shí)執(zhí)行難度較大。所以,從某種意義上說,援疆工作效益最大程度的發(fā)揮取決于規(guī)劃、政策的有效落實(shí)執(zhí)行。特別是對(duì)19個(gè)援疆省市來說,因?yàn)樵氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件和最緊迫的發(fā)展需求各不相同,需要充分結(jié)合各自優(yōu)勢(shì)與受援地特點(diǎn),來制定實(shí)施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的援助規(guī)劃,其援助重點(diǎn)和援助模式勢(shì)必會(huì)有所差別。因此,也客觀上決定了援疆工作績(jī)效考評(píng)過程中必須要制定全面、系統(tǒng)、客觀、公平,同時(shí)又能充分體現(xiàn)不同區(qū)域特點(diǎn)和工作成效的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,最大程度確保各地規(guī)劃和政策的落實(shí)執(zhí)行。
(三)資金因素。新疆自身財(cái)力不足,在民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投入有限,欠賬較多。因此,資金援助仍然是新一輪對(duì)口援疆的關(guān)鍵,各項(xiàng)援助工作的順利開展必須有足夠且能及時(shí)到位的資金以及有效的資金使用機(jī)制做保障。截至2013年底,各援疆省市累計(jì)實(shí)施援疆項(xiàng)目3,223個(gè)(不含兵團(tuán),下同),撥付援助資金359.2億元,占五年規(guī)劃總量的63.6%;2014年1~6月,19個(gè)省市援助資金到疆68.9億元,占全年計(jì)劃援助資金109.5億的63%。在資金使用上,19個(gè)省市分別采用了專款專用、“交鑰匙”工程等不同的模式,在一定程度上保證了資金的有效使用,但在資金的使用過程中,由于受項(xiàng)目被動(dòng)調(diào)整或者任務(wù)臨時(shí)變化等情況影響,個(gè)別情況也存在著“拆東墻、補(bǔ)西墻”現(xiàn)象,資金的使用機(jī)制尚存在進(jìn)一步提升完善的空間??傮w來說,19個(gè)省市的援疆資金在撥付時(shí)間、使用安排以及進(jìn)度安排上都有不同,而且具體的資金使用方向也各不相同。因此,在績(jī)效考核的過程中,應(yīng)充分考慮資金因素在援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作中的影響和作用。
(四)環(huán)境因素。環(huán)境因素可分為自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩個(gè)方面。對(duì)援疆工作來說,除受援地自然環(huán)境影響外,當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、科教、技術(shù)與觀念等也直接影響著對(duì)口援疆工作的成效與進(jìn)展。如不同受援地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)與政治穩(wěn)定狀況各不相同,政府工作人員服務(wù)發(fā)展理念與民眾的生活習(xí)俗觀念也存在明顯差異,特別是受援地公眾的文化知識(shí)水平對(duì)援疆工作的實(shí)施和績(jī)效評(píng)價(jià)有著顯著的影響。環(huán)境因素的影響一方面表現(xiàn)為對(duì)援疆工作的理解參與程度;另一方面也會(huì)因?yàn)檎w社會(huì)環(huán)境的差異,對(duì)援疆工作的預(yù)期成效造成影響。此外,19個(gè)省市各不相同的評(píng)估方式和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)影響評(píng)估結(jié)果及評(píng)估信息的及時(shí)準(zhǔn)確傳送。
(一)要有助于新疆實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的根本目標(biāo)。援疆工作績(jī)效考核不同于企業(yè)或者事業(yè)單位績(jī)效考核管理,作為必須長(zhǎng)期堅(jiān)持實(shí)施的重大國家戰(zhàn)略,一切工作都要圍繞新疆工作的核心關(guān)鍵,即實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安這一根本目標(biāo)展開,必須處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、深化改革、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定等各個(gè)方面的關(guān)系。因此,援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)也必須圍繞著新疆實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安這一根本目標(biāo)來選擇建立。
(二)要有助于全面提升新疆的自我發(fā)展能力。從國家戰(zhàn)略層面考慮,新一輪對(duì)口援疆工作的根本是全面提升新疆的自我發(fā)展能力,要通過“授人以漁”的援助模式,促進(jìn)新疆“造血”功能的增強(qiáng)。要通過資金、產(chǎn)業(yè)、智力等全方位的援疆,切實(shí)增強(qiáng)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自我發(fā)展能力。因此,在援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)過程中就必須充分考慮是否有效提升了新疆的自身發(fā)展能力。將促進(jìn)提升新疆自我發(fā)展能力的相關(guān)指標(biāo)列入援疆工作的績(jī)效考核范圍,不僅是對(duì)當(dāng)前援疆工作“授人以漁”機(jī)制效果的考核,更是對(duì)下一步援疆工作重點(diǎn)和方向的準(zhǔn)確把握,有助于將“輸血”與“造血”、“硬件”與“軟件”、“支援”與“互利”相結(jié)合,增強(qiáng)援疆工作實(shí)際效果。
(三)要有助于體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域差異和特殊性。新疆地處西北邊境,是維護(hù)國防安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要屏障,也是我國全面擴(kuò)大向西開放的窗口,更是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的核心區(qū),新疆工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位。但同時(shí)新疆地域廣闊,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后,區(qū)域之間甚至區(qū)域內(nèi)部都存在較大差異,特別是南疆北疆發(fā)展差距大,部分區(qū)域的落后面貌長(zhǎng)期沒有明顯改觀,就業(yè)、教育、貧困等問題比較突出,民生改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不夠同步,社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)嚴(yán)峻,暴力恐怖事件頻發(fā),意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域反分裂斗爭(zhēng)和“去極端化”任務(wù)繁重艱巨。不同區(qū)域的援疆工作重點(diǎn)、方向和模式也必須適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)和需求,所以在對(duì)口援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)過程中還應(yīng)充分考慮不同受援地的區(qū)域特色和區(qū)域差異問題。
(四)要有助于完成國家的戰(zhàn)略目標(biāo)要求。舉全國之力支援新疆是新一輪對(duì)口援疆工作的一大特點(diǎn),兩次新疆工作座談會(huì)以及四次全國對(duì)口援疆工作會(huì)議上,都對(duì)援疆工作的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行了明確要求,而且還根據(jù)最新形勢(shì)發(fā)展變化和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善的實(shí)際需求,進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整援疆工作目標(biāo),以確保國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。各省市援疆工作也根據(jù)國家要求的目標(biāo)任務(wù),制定具體的對(duì)口支援規(guī)劃,并安排落實(shí)每年度的援疆工作任務(wù)。因此,在對(duì)口援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)過程中,還需要考慮援疆工作的落實(shí)執(zhí)行是否有效完成了國家的戰(zhàn)略目標(biāo)要求,要通過績(jī)效考核評(píng)價(jià),確保對(duì)口援疆工作的目標(biāo)方向更加清晰明確。
(五)要有助于凸顯開展績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作的目的。開展對(duì)口援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)的目的就是為了總結(jié)前期工作經(jīng)驗(yàn),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,從而為下一步提高援疆工作效率、增強(qiáng)援疆工作成效提供依據(jù)。因此,在績(jī)效考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)選擇上,要充分凸顯這一目的,在考核指標(biāo)設(shè)置上要便于考核主體進(jìn)行操作,便于考核對(duì)象有效實(shí)施,要重點(diǎn)突出國家要求必須完成的關(guān)鍵領(lǐng)域考核,充分體現(xiàn)各援助省市的工作特點(diǎn),有效調(diào)動(dòng)各援助省市工作的積極性和創(chuàng)造性。
(一)戰(zhàn)略性和科學(xué)性相結(jié)合。對(duì)口援疆作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù),績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)必須要具備戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性,要能為實(shí)現(xiàn)對(duì)口援疆的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。同時(shí),作為科學(xué)評(píng)價(jià)對(duì)口援疆工作的一整套完整指標(biāo)體系,在設(shè)計(jì)過程中還要依據(jù)對(duì)口援疆省市的特點(diǎn)和新疆發(fā)展的實(shí)際需求,充分把握績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)涵的正確性、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的完備性、評(píng)價(jià)方法的邏輯嚴(yán)密性,體現(xiàn)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性。
(二)突出重點(diǎn)與全面系統(tǒng)相結(jié)合。對(duì)口援疆工作的系統(tǒng)性和復(fù)雜性,決定了其績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系必須是一個(gè)既突出重點(diǎn)又全面開放的系統(tǒng)??己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)一方面要涉及到對(duì)口援疆工作的各個(gè)領(lǐng)域,避免出現(xiàn)明顯的誤導(dǎo)和偏差;同時(shí)更要突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵性的工作的特別考慮,要通過科學(xué)合理的指標(biāo)來綜合反映19個(gè)省市援疆工作績(jī)效水平。因此,績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)要在反映全面和突出重點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)分析,實(shí)現(xiàn)整體的最優(yōu)化。
(三)相對(duì)性與統(tǒng)一性相結(jié)合。在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)選擇中,應(yīng)保持相對(duì)性指標(biāo)和統(tǒng)一性指標(biāo)的結(jié)合。例如,各受援地的GDP、財(cái)政收入等指標(biāo)一般為絕對(duì)指標(biāo),能反映一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等整體情況,但當(dāng)對(duì)19個(gè)省市各自的援助地同時(shí)進(jìn)行比較時(shí),由于受援地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等條件的明顯不同,上述絕對(duì)指標(biāo)就無法體現(xiàn)援助工作的實(shí)際效果,因此必須要考慮通過相對(duì)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià),如GDP增長(zhǎng)率、人均純收入增長(zhǎng)率等指標(biāo)。同時(shí)在對(duì)口援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)過程中,還需遵循指標(biāo)的統(tǒng)一性原則,包括時(shí)間的統(tǒng)一、計(jì)算方法的統(tǒng)一等,以保證考核評(píng)價(jià)結(jié)果的公平和可比性。
(四)定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。定量指標(biāo)是通過具體的實(shí)際數(shù)字直觀反映工作績(jī)效水平,依照明確定量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核時(shí),往往可以得到準(zhǔn)確、清晰的評(píng)價(jià)結(jié)果。特別是關(guān)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域,可更多采用定量指標(biāo)分析評(píng)價(jià)。但由于對(duì)口援疆工作的復(fù)雜性和廣泛性,不是所有工作都可以通過定量指標(biāo)進(jìn)行體現(xiàn),特別是關(guān)于民生改善、民族團(tuán)結(jié)、交流交往等領(lǐng)域的工作更需要通過當(dāng)?shù)孛癖姷臐M意度等定性指標(biāo)來衡量。因此,援疆工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系必須是定性和定量指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合,必須是多維度的復(fù)合分析結(jié)果。
(五)可比性和可操作性相結(jié)合。援疆工作績(jī)效評(píng)價(jià)的考核主體是國家,實(shí)施的對(duì)象是19個(gè)援助省市及其援疆前方指揮部。因此,指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)選擇必須考慮不同省市、不同受援地的區(qū)域差異,考慮不同省市統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的差異,要面向所有援疆省市進(jìn)行綜合評(píng)估。在具體指標(biāo)選擇上,就需要體現(xiàn)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的可比性,使統(tǒng)計(jì)口徑和比較范圍盡可能保持一致。同時(shí),在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)還要考慮指標(biāo)的可操作性,如評(píng)估指標(biāo)概念清晰,表達(dá)方式簡(jiǎn)單易懂,數(shù)據(jù)來源易于取得等,有利于考核工作的順利進(jìn)行。
(一)工作分析法。工作分析,是針對(duì)某項(xiàng)工作,就其相關(guān)內(nèi)容與責(zé)任的資料,給予匯集以及研究、分析的程序。具體包括了觀察法、訪談法、問卷調(diào)查法、工作日志法。
1、觀察法。觀察法是工作人員在不影響被觀察人員正常工作的條件下,通過觀察將有關(guān)的工作內(nèi)容、方法、程序、設(shè)備、工作環(huán)境等信息記錄下來,最后將取得的信息歸納整理為適合使用的結(jié)果的過程。此方法取得的信息比較客觀和真實(shí),但這種方法對(duì)觀察者的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)要求較高,適用于標(biāo)準(zhǔn)化的、周期短的以體力活動(dòng)為主的工作,不適用于工作循環(huán)周期長(zhǎng)的、以智力活動(dòng)為主的工作,且一般多與訪談法同時(shí)使用。
2、訪談法。訪談法是訪談人員就某一崗位與訪談對(duì)象,按事先擬定好的訪談提綱進(jìn)行交流和討論。訪談對(duì)象包括:該職位的任職者、對(duì)工作較為熟悉的直接主管人員、與該職位工作聯(lián)系比較密切的工作人員、任職者的下屬。為了保證訪談效果,一般要事先設(shè)計(jì)訪談提綱,事先交給訪談?wù)邷?zhǔn)備。訪談法有利于收獲全面性的信息,例如標(biāo)準(zhǔn)化與非標(biāo)準(zhǔn)化信息、體力工作與腦力工作信息、工作經(jīng)驗(yàn)與任職資格等,特別適用于對(duì)文字理解有困難的訪談對(duì)象。但在訪談過程中,容易造成訪談對(duì)象的戒備心理,回答的信息會(huì)有所保留,訪談?wù)咝枰獜拇鸢钢泻Y選判斷信息的準(zhǔn)確性。根據(jù)訪談對(duì)象的數(shù)量,可以分為集體訪談法和個(gè)別訪談法;根據(jù)層次,可以分為常規(guī)訪談法和深度訪談法;根據(jù)媒介,可以分為當(dāng)面訪談法和電話訪談法。
3、問卷調(diào)查法。問卷調(diào)查是根據(jù)工作分析的目的、內(nèi)容等事先設(shè)計(jì)一套調(diào)查問卷,由被調(diào)查者填寫,再將問卷加以匯總,從中找出有代表性的回答,形成對(duì)工作分析的描述信息。主要有開放式和封閉式兩種形式。開放式調(diào)查表由被調(diào)查人自由回答問卷所提問題;封閉式調(diào)查表則是調(diào)查人事先設(shè)計(jì)好答案,由被調(diào)查人選擇確定。在問題的設(shè)計(jì)中,要充分考慮全面和突出重點(diǎn),囊括客觀性和主觀性以及檢驗(yàn)性等問題,問題的設(shè)計(jì)能夠體現(xiàn)各種已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的各種事實(shí)和行為,能夠體現(xiàn)被調(diào)查者的思想動(dòng)態(tài)、感情等內(nèi)容。因此,問題的設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)客觀、必要、可操作、被調(diào)查者自愿等原則。答案的設(shè)計(jì)尤為重要,首先與問題必須具有相關(guān)性、同層性、完整性、互斥性等特點(diǎn),同時(shí)還需保證答案分析的便捷性,即統(tǒng)一唯一編碼,對(duì)每一份問卷和問卷中的每一個(gè)問題、每一個(gè)答案編定一個(gè)唯一的代碼,并以此為依據(jù)對(duì)問卷進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。
4、工作日志法。工作日志法是指任職者按照時(shí)間順序詳細(xì)記錄下來自己的工作內(nèi)容和工作過程,然后經(jīng)過工作分析人員的歸納、提煉,獲取所需工作信息的一種工作分析方法,又稱工作活動(dòng)記錄表。根據(jù)不同的工作分析目的,需要設(shè)計(jì)不同的“工作日志”格式,這種格式常常以特定的表格體現(xiàn)。通過填寫表格,提供有關(guān)工作的內(nèi)容、程序和方法,工作的職責(zé)和權(quán)限,工作關(guān)系以及所需時(shí)間等信息。此方法獲得的信息可靠性較高,適用于獲取有關(guān)工作職責(zé)、工作內(nèi)容、工作關(guān)系、勞動(dòng)強(qiáng)度等方面的信息;但不適用于工作循環(huán)周期較長(zhǎng)、工作狀態(tài)不穩(wěn)定的職位,且信息整理量大,歸納工作繁瑣。
(二)個(gè)案研究法。個(gè)案研究法是指對(duì)某一個(gè)體、某一群體或某一組織在較長(zhǎng)時(shí)間里連續(xù)進(jìn)行調(diào)查,從而研究其行為發(fā)展變化的全過程,這種研究方法也稱為案例研究法。該方法直接描述人們?cè)诠ぷ髦械木唧w活動(dòng),因此可揭示工作的動(dòng)態(tài)性。由于所研究的行為可以觀察和衡量,所以用這種方法獲得的資料適用于大多數(shù)的工作分析。一般來說,作為個(gè)案研究對(duì)象的個(gè)別應(yīng)該具有以下三個(gè)顯著特征:一是在某方面是否有顯著的行為表現(xiàn);二是與這方面有關(guān)的某些測(cè)量評(píng)價(jià)指標(biāo)是否與眾不同;三是主要關(guān)系人是否都有類似的印象和評(píng)價(jià)。個(gè)案研究法又可細(xì)化為追蹤法、追因法等具體方法。
個(gè)案追蹤法:就是在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)連續(xù)跟蹤研究單個(gè)的人或事,收集各種資料,揭示其發(fā)展變化的情況和趨勢(shì)的研究方法。追蹤研究短則數(shù)月,長(zhǎng)達(dá)幾年或更長(zhǎng)的時(shí)間。
(三)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法。經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法是通過對(duì)實(shí)踐活動(dòng)中的具體情況,進(jìn)行歸納與分析,使之系統(tǒng)化、理論化,上升為經(jīng)驗(yàn)的一種方法。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)過程中,選擇總結(jié)對(duì)象要有代表性,具有典型意義;要以客觀事實(shí)為依據(jù),定性與定量相結(jié)合;全面考察,注意多方面的聯(lián)系;要正確區(qū)分現(xiàn)象與本質(zhì),通過上升到理論高度,得出規(guī)律性的結(jié)論;要有創(chuàng)造革新精神,不受因循守舊思想觀念的束縛;要針對(duì)教育活動(dòng)的完整過程,并以先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)為主。
績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的方法還有很多,非常龐雜,每個(gè)方法下又會(huì)衍生出多種具體方法,因此在方法的選擇確定上,必須根據(jù)考核要求和目的,根據(jù)各地實(shí)際特點(diǎn),堅(jiān)持因地制宜、因時(shí)制宜原則,選擇最能體現(xiàn)工作特點(diǎn)和實(shí)際效果的方法,在考核過程中力求客觀、公正、科學(xué)、合理,績(jī)效考核有操作性、有針對(duì)性,能突出重點(diǎn)和特色。
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