項目代建制中的基本概念

□文/譚輝　文小莉

（1.國網(wǎng)冀北電力有限公司北京；2.西藏眾合工程咨詢有限公司西藏·拉薩）

項目代建制中的基本概念

□文/譚輝1文小莉2

（1.國網(wǎng)冀北電力有限公司北京；2.西藏眾合工程咨詢有限公司西藏·拉薩）

［提要］自2004年政府提出在政府投資非經(jīng)營性項目管理中實行代建制以來，代建制逐漸在各地試行，部分地區(qū)在公路項目的建設(shè)中也推行項目代建制，但對于代建制的認識卻存在差異。本文對代建制中的非經(jīng)營性政府投資項目、代建單位選擇方式和專業(yè)化的項目管理單位等概念進行分析和探討。

代建制；利益相關(guān)方；政府投資

收錄日期：2015年5月7日

一、引言

2004年國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》，在《決定》中明確提出了對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，就是通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。自《決定》出臺后，各地逐漸在非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)管理中試行這種項目管理模式。但是，項目代建制在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象——各地在執(zhí)行項目代建制時對項目代建制的理解差異較大，主要體現(xiàn)在項目的范圍、代建資格、代建單位選擇方式等方面，甚至各地制定的項目代建制管理辦法都有很大的差異。本文認為，造成這一現(xiàn)象的原因在于對項目代建制中一些基本概念認識不清，而國家層面上有沒有法定的統(tǒng)一規(guī)定造成。本文試圖對項目代建中的一些基本概念進行界定分析，以便為統(tǒng)一認識，減少概念理解上的差異，并為進一步深化代建制執(zhí)行提供理論依據(jù)。在項目代建制中涉及到如下概念：（1）非經(jīng)營性政府投資項目；（2）代建單位選擇方式；（3）專業(yè)化的項目管理單位。

二、非經(jīng)營性政府投資項目

這里涉及兩個概念：一是非經(jīng)營性；二是政府投資項目。目前，對這兩個概念的認識中主要是對政府投資項目的認識不清，這一點雖然在目前各地制定的《項目代建制管理辦法》中無法明確得出，原因在于目前一些地方在確定項目代建范圍時只是限定了當前的執(zhí)行范圍，并說當代建制實行完善后納入代建制范圍，但是這種概念不清可以從各地制定的《政府投資項目管理辦法》中得出。（表1）從表1中可以看出，各地在對政府投資項目的概念和項目構(gòu)成上存在著一定的差異性。這種差異主要表現(xiàn)在政府投資項目范圍和資金來源上的差異。要克服這種差異必須對政府投資的概念和政府投資范圍進行界定。

在任何社會中，社會總投資都是由政府投資和非政府投資兩大部分構(gòu)成的。本文認為，理論上政府投資是指政府為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉(zhuǎn)化為實物資產(chǎn)的行為和過程。與政府投資相對應的非政府投資則是指由具有獨立經(jīng)濟利益的微觀經(jīng)濟主體進行的投資。政府投資必須遵循以下幾個原則：（1）彌補市場失效的原則；（2）維護市場配置功能的原則；（3）調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行的原則。

根據(jù)以上概念和原則，在實踐中政府投資的范圍可按照《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］20號）中所界定的政府投資范圍確定。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括：（1）公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；（2）保護和改善生態(tài)環(huán)境項目；（3）促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展項目；（4）推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目。

政府投資資金的構(gòu)成方面，《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］20號）認為主要包括預算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、統(tǒng)借國外貸款等。

三、代建單位的選擇方式

表1　各地政府投資項目管理辦法中對政府投資項目的界定

《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］20號）中提到應采用招標等方式選擇項目管理單位，這里也是比較不確定的，一方面沒有給出采用招標等方式的前提；另一方面給出的是“等方式”，“等方式”具體包括哪些，空間比較大。這兩方面的不確定性主要體現(xiàn)為：

（一）各地在確定招標范圍的時候，標準不統(tǒng)一。有的地方項目投資在2，000萬元以上采用招標方式，有的地方項目投資在3，000萬元以上采用招標方式。同時，根據(jù)《中華人民共和國招投標法》第十條規(guī)定，招標分為公開招標和邀請招標，但是目前各地的項目代建制管理辦法中均沒有對此作出規(guī)定。

（二）“等方式”的模糊性?！暗确绞健钡降装男┓绞剑@是需要討論的，因為如果“等方式”不確定，國家層面沒有硬性的法律文件，可能會造成有些不太愿意進行項目代建制的項目可能采用不太合理的“等方式”，從而破壞了項目代建制的執(zhí)行力度。本文認為，對于“等方式”的界定問題，應當納入法律的框架下進行界定。應當將項目代建制納入政府采購的法律框架下，這樣一方面可以為項目代建制找到法律的框架歸屬；另一方面也是政府采購制度向政府工程采購的合理延伸。若將項目代建制納入政府采購框架下，則可根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》中對采購方式的規(guī)定進行確定?！吨腥A人民共和國政府采購法》規(guī)定政府采購采用如下方式：（1）公開招標；（2）邀請招標；（3）競爭性談判；（4）單一來源采購；（5）詢價；（6）國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。

四、專業(yè)化的項目管理單位

這里主要涉及對專業(yè)化的理解問題，各地在執(zhí)行的時候也是規(guī)定名目很多，有的規(guī)定得很細很死，這樣可能造成的問題是無法形成合力的競爭氛圍，同時也可能會產(chǎn)生歧視問題，也很容易造成地方保護主義。對專業(yè)化的代建單位的選擇方面的問題實質(zhì)上就是代建單位資格認定的問題，本文認為代建單位的資格認定問題應能形成有效的全局競爭，在執(zhí)行項目代建制前應首先確定代建資格條件，這樣的話可以有效的形成競爭機制，同時也避免剛開始時指定幾家，然后在后續(xù)的招標條件中又人為的預設(shè)代建經(jīng)驗限制條件。在資格認定上應當盡量的條件少一些，這樣更能形成競爭。本文認為專業(yè)化的項目管理單位的認定應從如下幾個方面加以限定：（1）具備獨立承擔民事責任的能力；（2）經(jīng)濟實力。這方面可以通過注冊資金、總資產(chǎn)等方面加以界定；（3）技術(shù)、管理實力。這方面可以通過注冊的專業(yè)技術(shù)、管理人員數(shù)加以界定；（4）過去的業(yè)績。考察過去一段時間內(nèi)所從事的類似工程項目；（5）所取得的榮譽。主要考察過去所取得的質(zhì)量、投資、進度等方面的榮譽，以及信譽狀況方面加以界定。

五、結(jié)論

本文討論了目前在項目代建制中存在的一些概念、內(nèi)涵界定方面的問題，并給出了相應的建議，給出了項目代建制中政府投資項目的統(tǒng)一構(gòu)成；選擇代建單位的方式；并給出對專業(yè)化項目管理單位選擇的基本限制條件。能夠?qū)σ?guī)范項目代建制執(zhí)行起到參考的作用。

主要參考文獻：

［1］王雪青等.國際工程項目管理［M］.建筑工業(yè)出版社，2006.6.

［2］劉曉君等.工程經(jīng)濟學［M］.中國建筑工業(yè)出版社，2006.7.

［3］池仁勇等.項目管理［M］.清華大學出版社，2006.6.

［4］杰弗瑞.A.杰里.菲利普.J.瑞尼.高級微觀經(jīng)濟理論（第二版）［M］.上海：上海財經(jīng)大學出版社，2002.3.

［5］池仁勇等.項目管理［M］.清華大學出版社，2006.6.

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