公共項目建設(shè)土地征用博弈分析

□文/李　莉

（長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南·長沙）

公共項目建設(shè)土地征用博弈分析

□文/李莉

（長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南·長沙）

［提要］公共項目征地涉及多重主體的博弈，最為重要的一對博弈主體是地方政府和村民，其構(gòu)成征地博弈的基礎(chǔ)。在“地方政府——村民”的博弈基礎(chǔ)之上，中央政府和媒體作為第三方對基礎(chǔ)雙方影響頗深。本文圍繞“中央政府（媒體）——地方政府——村民”三層關(guān)系對公共項目征地博弈進行剖析，并給出政策建議。

公共項目；征地；博弈

收錄日期：2015年5月11日

公共項目是指鐵路、公路、港口、水利、國防工程、市民廣場、水電暖氣管道、公共給排水工程等為社會大眾提供便利的公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，對于提高人民生活水平，保障社會經(jīng)濟發(fā)展與維護國家安全具有重要意義。

一、土地征用與經(jīng)濟增長

當(dāng)前，我國土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益僅占國家經(jīng)濟總量中的很小一部分，但土地的非農(nóng)價值為各種經(jīng)濟活動提供空間和場所，發(fā)揮著越來越重要的作用。林堅通過以省級單元為樣本，對我國1996～2003年經(jīng)濟增長以及建設(shè)用地數(shù)據(jù)進行分析，得出：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟增長之間存在正相關(guān)關(guān)系，尤其2000年以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟增長之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，建設(shè)用地投入的影響程度已經(jīng)超過了勞動力投入要素的影響。”

豐雷等學(xué)者認為，1997～2004年間，土地要素對我國經(jīng)濟增長的貢獻是顯著的，貢獻率為11.01%，超過了勞動力的貢獻率。李名峰認為，豐雷等學(xué)者在估算土地要素的貢獻率時僅選取城市建設(shè)用地面積作為土地要素投入量，未考慮其他建設(shè)用地（如交通運輸用地和水利設(shè)施用地）的投入，這樣無疑低估了土地要素的貢獻率，李名峰提出，1997～2008年間，土地要素對我國經(jīng)濟增長的貢獻率達到了20%～30%，大部分年份超過了勞動力的貢獻率。

我國土地制度為經(jīng)濟發(fā)展提供了靈活的彈性空間，我國政府可以低成本向投資者提供企業(yè)用地，亦能低成本地建設(shè)城市各種基礎(chǔ)設(shè)施，前者削減了投資商的落地成本，后者形成一系列的投資配套，同樣是吸引投資商的重要因素。由于用地成本低，我國才得以迅速吸收大量外資，才能以政府較少投資建設(shè)大量路、橋、樓、廣場、公園。

二、村民的征地觀

（一）城中村。城中村一般開發(fā)時間都比較早，是當(dāng)年最靠近老城區(qū)的一批城郊村，經(jīng)過數(shù)年城市建設(shè)，這些村莊已在市區(qū)范圍內(nèi)，成為“城中村”。城中村土地大部分被征收，僅剩宅基地被村民用于出租，村民的房屋可以直接分享城市發(fā)展溢出的增值利益。

城中村征地整改是全國各城市普遍難以解決的問題。城中村的村民在無需繳納土地增值稅的情況下分享了城市建設(shè)發(fā)展的利益，他們不依靠政府征地也能實現(xiàn)土地的高額貨幣化利益。他們這種強硬的態(tài)度讓他們在和政府的征地談判中占據(jù)了主動位置，政府要說服這些村民，只有拿出更高額的貨幣化利益，因而才會出現(xiàn)“哈爾濱被征地農(nóng)民一夜間暴富，互相攀比消費奢華”、“城鎮(zhèn)化建設(shè)致部分被征地農(nóng)民一夜暴富”這些令人咋舌的新聞。

（二）偏遠村。就是指那些離城市非常遙遠的農(nóng)業(yè)型村莊。這些村莊村民多以半工半農(nóng)形式維持家庭生計，來自工農(nóng)的兩份收入支撐起村民的生活。偏遠村莊的農(nóng)民占我國農(nóng)民比例的大多數(shù)，他們是最勞累的一批農(nóng)民，年輕人在外打工累，老人在家種田、帶孫輩也累，他們當(dāng)然同樣“盼征地”，如果有征地可能的話他們同樣會選擇放棄土地換取一次性變現(xiàn)貨幣。偏遠村偶爾會涉及征地，如國家修建基礎(chǔ)設(shè)施如公路鐵路等經(jīng)過村莊。

（三）城郊村。城郊村和偏遠村村民的生計模式基本一致，即半工半農(nóng)。城郊村村民半工半農(nóng)經(jīng)營比偏遠村村民便利許多，城郊村和城市距離近，村民用工信息知道得多且及時，回家務(wù)農(nóng)和照顧家人方便，各種作物的被收購也相對有優(yōu)勢。

耿羽經(jīng)過調(diào)查顯示，三種類型的村莊中，城郊村村民是土地征用欲望最強烈的。

三、地方政府與村民的“討價還價”博弈

地方政府和村民博弈中的矛盾焦點在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征地，而被征地的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒達到自己的心理價位時就被地方政府輕易征收走，征地博弈成為典型的“討價還價”過程。

地方政府和村民在“討價還價”過程中，出現(xiàn)停滯、反復(fù)乃至糾紛都是正?，F(xiàn)象。征地涉及利益巨大，尤其是對于村民來說，一輩子只有幾次甚至一次將土地和房屋被征用的機會，村民肯定不會輕松妥協(xié)；同理，地方政府在補償標(biāo)準(zhǔn)方面也不會輕易松口。征地過程中各家各戶情況差別大，需要“具體問題具體分析”，慢慢協(xié)商。依靠“一刀切”式的規(guī)則不利于補償?shù)墓胶侠恚踔習(xí)蔀榈胤秸畯娭茐旱蛢r格的理由。若只有村民和地方政府兩個博弈主體，政府將完全處于上風(fēng)。

四、第三方參與博弈

地方政府在征地中使用了許多又哄又騙又威脅的“策略行為”，讓很多民眾心生怨氣，削弱了民眾對于地方政府的“合法性”認同，而這遲早也會連帶影響到對于中央政府的“合法性”認同。中央政府必須抑制地方政府的“策略行為”。中央政府的解決方式是：通過進一步調(diào)整與地方政府關(guān)系的方式來化解基層矛盾。“發(fā)展”和“穩(wěn)定”成為中央政府衡量地方政府最為重要的兩個指標(biāo)。上訪與媒體報道成為中央政府觀測和審查地方政府行為的兩種重要渠道。

（一）中央政府。近年來，中央政府除在財政、金融等“權(quán)利”方面進行分配外，還不斷向地方政府添加“責(zé)任”，如穩(wěn)定、安全、生態(tài)、文化等，其中最為重要的為社會的和諧和穩(wěn)定，“維穩(wěn)”是地方政府一項重要的考核指標(biāo)，甚至是“一票否決”。

（二）媒體。吸引媒體注意能夠極大提升村民在博弈中的地位，自然有許多村民希望選擇借助媒體曝光“事件”。但現(xiàn)實中，不是所有村民抗?fàn)幎寄苓M入媒體報道的視野。媒體選擇“事件”曝光的主要標(biāo)準(zhǔn)在于是否能夠激起讀者閱讀的興趣。

中央政府和媒體兩者作為第三方，預(yù)期角色為平衡者，來扭轉(zhuǎn)征地博弈中地方政府強村民弱的局面。平衡的結(jié)果應(yīng)是抑制地方政府各種不合理的“策略行為”，將雙方納入共同的規(guī)則之治中，讓博弈回歸基本事實的層面。但第三方的加入，不僅沒有從根本上抑制地方政府的“策略行為”，反而還強化了村民的“策略行為”。這讓博弈陷入更多的混亂，產(chǎn)生更多的矛盾。

五、政策建議

（一）完善法律制度。目前，我國還沒有征地的專門法律，即我國的征地工作長期以來都是在沒有專門法律規(guī)范的情況下進行的。出臺專門的征地管理法律，以法律的形式明確關(guān)系，明晰權(quán)責(zé)利弊，制定征地的保障救濟措施和機制。同時，在法律層面上嚴(yán)格界定公共利益的范疇，對公共項目和商業(yè)開發(fā)等其他項目加以嚴(yán)格區(qū)分。一方面是對失地農(nóng)民、被征地群眾的合法權(quán)益的保護；另一方面也為關(guān)系國計民生的重要工程的建設(shè)，以及經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供了堅實法律保障。

（二）健全安置補償制度

1、擴大物質(zhì)損害補償范圍。將非物質(zhì)損害納入補償范圍，除土地、房屋基本損害賠償外，還應(yīng)擴大房屋內(nèi)附屬物及裝飾補償項目的范圍，將被征地者的實際物權(quán)損失，以及居住功能損害、生活成本提高、精神損害、經(jīng)營損失等非物質(zhì)損失都盡可能地納入補償范圍。

2、提高補償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行土地補償計算規(guī)則，無論以產(chǎn)值倍數(shù)法為基礎(chǔ)的征地補償，還是以市場價值為基礎(chǔ)的房屋征地補償，在很大程度上是基于現(xiàn)今價值的補償，而這種補償又往往遠低于被征地者對于土地或者房屋價值的增值期望。但對于非盈利性的公共項目來說被征地者的這種增值期望永遠不可能得到滿足。因此，出于提高補償標(biāo)準(zhǔn)以緩解征地雙方矛盾的目的，征地補償除了評估被征地房地產(chǎn)的市場價值外，還可以對土地使用權(quán)的實物期權(quán)價值進行評估，并對其給予適當(dāng)補償。

3、優(yōu)化補償方式，創(chuàng)新安置模式。首先，降低貨幣補償比例，盡量采取異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置模式，以緩解被征地者因為增值期望而產(chǎn)生的對于征地的抵觸情緒；其次，杜絕“買斷性”的一次性補償，將被征地者，特別是失地農(nóng)民納入養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障系統(tǒng)中。同時留出部分補償款發(fā)展集體經(jīng)濟，使失地農(nóng)民的生活得到一定的保障；最后，通過對被征地者的技術(shù)培訓(xùn)，提高其就業(yè)技能，并為其提供更多的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會，使其盡快解決生活來源問題。

（三）正確引導(dǎo)媒體和社會輿論

1、規(guī)范媒體的報道方式。媒體的報道應(yīng)立足于真實性和完整性，站在公正的立場對征地事件的起因、經(jīng)過和結(jié)果進行報道，杜絕歪曲報道或斷章取義，從而給公眾一個事情的真相。

2、建立高效的突發(fā)事件處理機制和新聞發(fā)布機制。地方政府要建立健全突發(fā)事件處理機制和新聞發(fā)布機制。在征地惡性事件發(fā)生后快速啟動相關(guān)機制，并盡快召開新聞發(fā)布會，將事件的真實情況及進展公之于眾。以公開、高效的形象來應(yīng)對公眾，打消公眾的質(zhì)疑。

3、評估和監(jiān)督媒體報道的真實性。對于不實報道采取警告、罰款、整改、叫停等處罰措施，對造成重大危害的要通過法律途徑予以懲戒。

4、加大法制宣傳和教育力度。及時向被征地人宣傳相關(guān)政策法規(guī)，引導(dǎo)被征地方自覺遵紀(jì)守法，依法維護自身權(quán)益，同時服從國家建設(shè)需要，保證征地工作得以順利進行。

主要參考文獻：

［1］任宏，張埔熾.公共項目征地拆遷中存在的問題對策研究［J］.工程管理學(xué)報，2014.2.

［2］林堅.中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長研究［M］.北京：商務(wù)印書館，2009.

［3］豐雷，魏麗，蔣妍.論土地要素對中國經(jīng)濟增長的貢獻［J］.中國土地科學(xué)，2008.12.

湖南省教育廳科學(xué)研究項目一般項目：“湖南省公共交通建設(shè)農(nóng)村土地征用的利益均衡研究”（編號：13C1058）

F301.24

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