高等學(xué)校職員制度體系分析

賀蓓蓓

摘要：自《教育法》、《高等教育法》提出建立高校職員制度以來，高校職員制度在我國(guó)部分高校已實(shí)行十多年，至今未能形成科學(xué)的制度體系。隨著教育領(lǐng)域綜合改革的不斷深入，高校管理體制改革的不斷深化，提升高校管理水平和加強(qiáng)高校管理人員隊(duì)伍建設(shè)的呼聲越來越高，建立高校職員制度的要求越來越強(qiáng)烈。本文試從分析改革試點(diǎn)高校推行職員制度存在的問題，探析改革的真正目的和職員職業(yè)化的定位，提出職員制度的框架體系，并就制度的實(shí)施提出有關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；職員制度；體系

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”，其中建立合理而有效的、符合中國(guó)國(guó)情的用人機(jī)制，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重點(diǎn)之一。隨著教育領(lǐng)域綜合改革不斷深入，國(guó)家穩(wěn)步推進(jìn)高校管理體制的整體改革，不斷擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)和理順高校內(nèi)部管理機(jī)制，為高校用人機(jī)制改革創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

2006年，原人事部頒發(fā)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》等一系列崗位聘用管理制度以來，高校已普遍建立崗位設(shè)置管理制度，初步形成人員分類管理的制度體系。但崗位設(shè)置管理制度等一系列的人事制度改革卻沒有解決高校管理人員的發(fā)展瓶頸、隊(duì)伍專業(yè)化發(fā)展水平不高等問題。因此，各高校都希望加快實(shí)施職員制度，促進(jìn)管理隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)水平，提升管理質(zhì)量，推動(dòng)學(xué)校教育事業(yè)的整體發(fā)展。

一、高校教育職員制度試點(diǎn)存在的問題

1995年，《教育法》提出建立教育職員制度。1998年頒發(fā)的《高等教育法》進(jìn)一步明確“高等學(xué)校的管理人員，實(shí)行教育職員制度”。20多年來，國(guó)家、地方和學(xué)校一直在探索建立科學(xué)可行的高校教育職員制度。1999年，教育部人事司出臺(tái)了《高等學(xué)校職員制度暫行規(guī)定（征求意見稿）》（下文簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）。此后，直屬5所高校相繼試點(diǎn)職員制度，但始終沒有建立起完善的教育職員制度框架，迄今沒有在全國(guó)高校中推廣。從5所高校的實(shí)施方案中分析，職員制度體系一直難以建立的原因有以下幾方面。

（一）實(shí)施目的不明確。無論是教育部出臺(tái)的《暫行規(guī)定》，還是5所試點(diǎn)學(xué)校的實(shí)施方案，雖然都強(qiáng)調(diào)通過制度創(chuàng)新來加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，提高學(xué)校管理水平，推動(dòng)高等教育事業(yè)更好的發(fā)展，但是在實(shí)際操作中，實(shí)施職員制度的目的往往變成如何解決職員的職務(wù)晉升空間和提高職員待遇。時(shí)至今日，高校的人力資源管理者提及如何解決職員職務(wù)待遇問題時(shí)，就立刻提出加快實(shí)施職員制度，把實(shí)施職員制度簡(jiǎn)單地看成是增加高級(jí)職員崗位和解決職員待遇的制度，提高職員工作積極性的“救命稻草”。這種過分的利益導(dǎo)向?qū)е侣殕T制度在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)上就受到了極大限制，使制度設(shè)計(jì)者和實(shí)施者偏離了實(shí)施該項(xiàng)制度是為了打造一支職業(yè)化、專業(yè)化的高校管理人員隊(duì)伍的方向，想方設(shè)法地通過職員制度的實(shí)施增加職位和提高職員待遇，忽略了聘任制度、崗位分類、崗位責(zé)任和崗位考核等制度的創(chuàng)新。

（二）現(xiàn)行人事管理機(jī)制不科學(xué)?，F(xiàn)行高校人事工作管理架構(gòu)中，各業(yè)務(wù)主管部門多頭管理，相互出臺(tái)的制度不銜接，甚至互相抵觸。如組織部門掌管著高校領(lǐng)導(dǎo)班子的任命權(quán)；機(jī)構(gòu)編制部門牢牢控制著學(xué)校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的設(shè)置權(quán)，按照“去行政化”的要求，大量縮減學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；人力資源社會(huì)保障部門則是事無巨細(xì)、生老病死都在其管理范圍內(nèi)，在管理高校的崗位設(shè)置、人員聘用時(shí)，以編制部門批復(fù)同意的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為基礎(chǔ)，核定學(xué)校各類人員的崗位結(jié)構(gòu)比例。三權(quán)分立，各執(zhí)一方，看似有利于高校人事工作的公平、公正，但這種部門分割管理的機(jī)制，造成不同部門在各自管理的領(lǐng)域上，對(duì)實(shí)施職員制度都有不同的看法和擔(dān)心，難以行成合力統(tǒng)籌推進(jìn)高校職員制度改革，使得改革進(jìn)展緩慢，無法形成科學(xué)的制度體系。而教育部門、高校在沒有這些部門的支持下，單方面推動(dòng)職員制度的實(shí)施，只能是畫餅充饑，巧婦難為無米之炊。

（三）改革涉及面廣，深水區(qū)問題多。盡管法律和不同部門的文件上都提出要推行職員制度，但是無論是在國(guó)家法律層面，還是部門規(guī)章、文件都沒有對(duì)這項(xiàng)制度的定義、框架、內(nèi)容等作出清晰、具體的描述，加大了實(shí)施的難度。尤其是，在現(xiàn)行人事管理制度框架下，推行職員制度勢(shì)必會(huì)與現(xiàn)行的崗位設(shè)置制度、工資制度、聘任機(jī)制、退休待遇制度等政策相沖突。不同制度之間如何銜接，成為制度實(shí)施的主要障礙。如績(jī)效工資制度強(qiáng)調(diào)向?qū)I(yè)技術(shù)人員傾斜，高校管理人員待遇在制度理論設(shè)計(jì)層面上已被要求比專業(yè)技術(shù)人員低，嚴(yán)重打擊了管理人員的積極性。又如現(xiàn)行的崗位設(shè)置制度，也是向?qū)I(yè)技術(shù)人員傾斜，為獲得更多的專業(yè)技術(shù)崗位和高等級(jí)專業(yè)技術(shù)崗位，學(xué)校通過大量的壓縮管理崗位和工勤崗位，使得管理人員工作任務(wù)重、壓力大。更重要的是管理崗位總量的減少，使得“金字塔”式的晉升通道更加慘不忍睹。對(duì)于上述這些困難和問題，教育部出臺(tái)的《暫行規(guī)定》和5所部屬學(xué)校的試點(diǎn)方案中并沒有很好地解決，職員隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)成效不明顯。

二、職員制度的實(shí)施目的

1904年1月（光緒三十年）張百熙、榮祿、張之洞等人制定《癸卯學(xué)制》，即《奏定學(xué)堂章程》。該章程中的《學(xué)務(wù)綱要》開宗名義提出：“學(xué)堂所重不僅在教員，尤在有管理學(xué)堂之人。必須有明于教授法，管理法者，實(shí)心從事其間，未辦者方易開辦，已辦者方能得法；否則成效難期，且滋流弊。” 顯而易見，高校光有教授治學(xué)還不行，還要有懂管理之人治校。實(shí)施教育職員制度，簡(jiǎn)單來說，就是為了把好管理人員入口關(guān)，提高高校管理人員的管理服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)管理人員專業(yè)化。

1.從依法治教的角度看。教育職員制度是法律規(guī)定實(shí)施的，是高?；居萌酥贫鹊闹匾M成部分。加快推進(jìn)職員制度，是落實(shí)依法治教的重要舉措之一，有利于推動(dòng)學(xué)校人事管理工作規(guī)范化、法制化和科學(xué)化，為深化學(xué)校用人制度改革提供制度保障。

2.從深化人事制度改革的角度看。十八屆三中全會(huì)提出要推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。實(shí)施職員制度目的就是希望高?！叭バ姓?、破除“官本位”思想，真正打破管理人員的身份管理，廣泛調(diào)動(dòng)管理人員的工作積極性，更好地為學(xué)校事業(yè)發(fā)展服務(wù)。

3.從人力資源管理角度看。職員制度是現(xiàn)代大學(xué)人力資源管理的重要組成部分。實(shí)施教育職員制度，是將管理人員職業(yè)化、專業(yè)化，為建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化的管理人員隊(duì)伍提供制度保障，從而促進(jìn)高校管理工作的規(guī)范化、人性化和科學(xué)化。

三、管理人員的職業(yè)定位

《高等教育法》提出建立高校教育職員制度，實(shí)際是高校管理人員職業(yè)化的開端，對(duì)高校管理人員重新定位，為高校管理人員職業(yè)化提供了法律依據(jù)。高校教育職員制度的構(gòu)建和實(shí)施，實(shí)質(zhì)就是管理人員職業(yè)化的一個(gè)過程。通過對(duì)管理人員職業(yè)進(jìn)行科學(xué)定位，才能更好地了解需配備怎么樣的人才、需具備哪些能力素質(zhì)以及其成長(zhǎng)規(guī)律，為構(gòu)建科學(xué)的、具有可操作性的教育職員制度架構(gòu)指明方向。

1.從法律看?！陡叩冉逃ā返谖鍡l規(guī)定：“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！备咝Ｊ菍?shí)施高等教育的主體。教師、科研人員是實(shí)施高校教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等三大任務(wù)的主要承擔(dān)者，因此，高校的主體還是教學(xué)、科研人員。由此推論，法律對(duì)管理人員的職業(yè)定位更多的是服務(wù)。這種“服務(wù)”定位將使得職員制度的設(shè)計(jì)不應(yīng)該再套用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“行政管理”模式，為去行政化改革的實(shí)現(xiàn)提供依據(jù)。

2.從現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)需求看。2004年10月，教育部人事司原司長(zhǎng)李衛(wèi)紅提出：“管理是科學(xué)，也是生產(chǎn)力。一流的高校必須要有一流的管理水平。高校的管理上不去，教學(xué)科研肯定上不去?！盵1]從西方高等教育的發(fā)展史看，其管理人員的職業(yè)定位從早期的“業(yè)余型”，經(jīng)歷高校規(guī)模擴(kuò)大時(shí)期的“兼職型”，最后由于高等教育普及化以及管理學(xué)科的興起和發(fā)展并應(yīng)用到高校內(nèi)部管理中，使高校管理人員逐漸發(fā)展為完善的“專職型”。近年來，隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的高速發(fā)展，高等教育大眾化水平不斷提高，尤其是現(xiàn)代大學(xué)的建設(shè)，要求高校管理人員能夠提供具有針對(duì)性、多樣性、專業(yè)性的管理服務(wù)。這種客觀要求，使得我國(guó)高校管理人員逐步向西方高校管理人員的“專職型”過渡，以提高 “專業(yè)化”水平。“專業(yè)化”的職業(yè)定位，要求管理人員在知識(shí)上和技能上專業(yè)化。這種專業(yè)化需要通過制度來予以保障。因此，在設(shè)計(jì)職員制度框架時(shí)，必須以專業(yè)化為方向，搭建科學(xué)合理的崗位分類、職務(wù)晉升、考核激勵(lì)、薪酬福利等制度，以制度管理推動(dòng)管理人員專業(yè)素養(yǎng)的形成。

四、高校職員制度的框架體系

教育部人事司出臺(tái)的《暫行規(guī)定》共八章四十條，分別對(duì)職員崗位職責(zé)和任職條件、崗位設(shè)置、聘任、考核與培訓(xùn)待遇、解聘與辭聘等作出了規(guī)定。各試點(diǎn)高校的職員制度實(shí)施方案也基本按照《暫行規(guī)定》的基本框架，設(shè)計(jì)本校的職員制度。但按照職員制度設(shè)計(jì)的目的和管理人員職業(yè)定位的要求，《暫行規(guī)定》距離制度化的要求還有較大的差距，其關(guān)注度和落腳點(diǎn)主要在職員崗位級(jí)別的設(shè)置和待遇的落實(shí)，忽略了職位分類、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、崗位職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)等制度的建設(shè)。制度上的缺陷影響了管理人員隊(duì)伍的專業(yè)化進(jìn)程，同時(shí)也影響了制度的進(jìn)一步應(yīng)用和推廣。

教育職員制度作為一種現(xiàn)代人事管理制度，其框架體系離不開人力資源管理學(xué)的原理。美國(guó)人力資源管理專家雷蒙德等人認(rèn)為人力資源管理實(shí)踐包括：1）分析和設(shè)計(jì)工作（職位分析與設(shè)計(jì)）；2）確定人力資源需要（人力資源規(guī)劃）；3）吸引潛在的員工（招募）；4）挑選新員工（甄選）；5）教育員工如何完成工作（培訓(xùn)與開發(fā)）；6）為員工提供報(bào)酬（薪酬管理）；7）對(duì)員工的工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)（績(jī)效管理）；8）創(chuàng)造一種積極的工作環(huán)境（員工關(guān)系）。這一整套人力資源流程最終的目標(biāo)是提高組織的績(jī)效和競(jìng)爭(zhēng)力。[2]按照上述人力資源管理的理念，應(yīng)建立的高校教育職員制度包括崗位分類制度、資格準(zhǔn)入制度、崗位聘用制度、職務(wù)晉升制度、激勵(lì)制度、考核制度。

1.崗位分類制度。崗位分類管理是根據(jù)高校管理人員的工作崗位性質(zhì)不同、服務(wù)對(duì)象的不同，建立起更有針對(duì)性、系統(tǒng)性的管理制度，以提高人事管理的有效性。如按照高校的任務(wù)，管理人員崗位從服務(wù)對(duì)象可分行政事務(wù)崗位、教學(xué)服務(wù)崗位、科研服務(wù)崗位、學(xué)生服務(wù)崗位等；從崗位能力素質(zhì)要求可分一般管理崗位和需要專業(yè)技術(shù)背景的管理崗位，如財(cái)務(wù)、審計(jì)等?？茖W(xué)的崗位分類制度是建立教育職員制度的基礎(chǔ)，為今后的資格準(zhǔn)入制度、職務(wù)晉升制度、績(jī)效考核制度、薪酬制度的有效管理提供重要的理論依據(jù)。

2.資格準(zhǔn)入制度。資格準(zhǔn)入制度是把好管理人員入口關(guān)的重要依據(jù)，是管理人員職業(yè)專業(yè)化的基本特征。按照管理人員的職業(yè)定位要求，結(jié)合崗位分類管理的實(shí)際，對(duì)不同崗位的管理人員的素質(zhì)和能力提出要求，使得管理人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，為管理人員的專業(yè)化發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

3.崗位聘用制度。崗位聘用制度是按照各類不同的管理崗位的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和工作任務(wù)，科學(xué)合理確定管理崗位，采取考試、考核等不同方式，遴選合格的管理人員，并通過聘用合同規(guī)范管理人員的任職年限、崗位職責(zé)、權(quán)力義務(wù)、薪酬待遇等等。通過崗位聘用制度，使得管理人員從以往的身份管理變?yōu)楹贤芾?，改變以往的行政任命方式，是去“行政化”和打破“官本位”的基本手段?/p>

4.職務(wù)晉升制度。職務(wù)晉升制度是高校職員制度的核心，在科學(xué)合理確定管理人員崗位的基礎(chǔ)上，采取分類管理的方式，打通管理人員晉升通道。如對(duì)于一般管理崗位，增加管理職務(wù)層級(jí)，按比例核定各職務(wù)層級(jí)崗位；對(duì)于需要專業(yè)技術(shù)背景的管理崗位，可參照專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)晉升辦法，在管理崗位的總量下，核定專業(yè)技術(shù)管理人員的職務(wù)層級(jí)，使得職員通過不同的途徑可以獲得晉升。

5.激勵(lì)制度。激勵(lì)機(jī)制包括薪酬制度、各種福利制度、社會(huì)保障制度、休假制度、獎(jiǎng)懲制度、培訓(xùn)制度等。長(zhǎng)期以來，薪酬制度成為高校管理人員唯一有效的激勵(lì)機(jī)制，管理人員只能通過獲得職務(wù)晉升，才能獲得更多的薪金?！蔼?dú)木橋”的晉升制度，使管理人員職業(yè)怠倦度高，缺乏工作積極性。與此同時(shí)，國(guó)家也沒有為高校管理人員設(shè)立專門的工資保障體系，管理人員的薪酬制度又沒有與其專業(yè)能力、工作績(jī)效、工作任務(wù)掛鉤，不利于高校管理人員自覺發(fā)揮工作積極性和能動(dòng)性。因此，建立有效的綜合激勵(lì)機(jī)制，參照高校專業(yè)技術(shù)人員的做法，建立管理人員的獎(jiǎng)懲制度、休假機(jī)制、培訓(xùn)制度，將會(huì)提升管理人員的地位，激發(fā)管理人員的工作激情，推動(dòng)管理人員追求專業(yè)發(fā)展，從而在工作上投入更多的精力，促進(jìn)學(xué)校管理服務(wù)水平的提高。

6.考核制度?？己酥贫仁歉咝９芾砣藛T專業(yè)發(fā)展的重要指標(biāo)。按照崗位分類和崗位聘用制度的要求，分類建立管理人員考核評(píng)價(jià)體制，客觀、公正、公平地對(duì)管理人員的德能勤績(jī)廉進(jìn)行全面考核。通過考核，在高校管理人員中形成良性的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，以此作為管理人員職務(wù)晉升、激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)的的重要依據(jù)，從而提升管理人員的素質(zhì)能力，促進(jìn)其專業(yè)化水平，最終達(dá)到提高管理服務(wù)水平和工作效率、質(zhì)量的目的。

五、推行職員制度的政策建議

十八屆三中全會(huì)提出要“深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，特別是加快事業(yè)單位分類改革，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化”，為構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度創(chuàng)造了良好環(huán)境?！秶?guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》（教改辦〔2014〕2號(hào)）明確提出：“支持高校自主選聘教職工，發(fā)揮各類人才的積極性創(chuàng)造性。高校可根據(jù)實(shí)際需要，自主確定教學(xué)、科研、管理等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備。支持高校建設(shè)職業(yè)化管理干部隊(duì)伍，擴(kuò)大實(shí)施高校職員制，逐步拓寬管理人員晉升通道?！边@為深化高校職員制度改革營(yíng)造了良好氛圍。

（一）更新管理觀念。無論是制度設(shè)計(jì)者還是實(shí)施者要清晰認(rèn)識(shí)和了解實(shí)施高校職員制度的目的，按照人力資源管理學(xué)的規(guī)律，設(shè)計(jì)職員制度框架和推動(dòng)其落實(shí)。其次，管理人員雖然是服務(wù)于教學(xué)、科研人員，但是缺少了管理人員，教學(xué)科研工作寸步難行。因此，管理崗位屬于關(guān)鍵崗位，學(xué)校在資源分配時(shí)，不應(yīng)光向教育科研崗位一線傾斜，對(duì)重要的、關(guān)鍵的管理崗位，應(yīng)適當(dāng)傾斜，提升學(xué)校管理人員的地位，不要在制度設(shè)計(jì)的初期就刻意降低管理崗位或管理人員的資源分配。

（二）破除制度障礙。按照十八大三中全會(huì)深化教育領(lǐng)域改革的要求，加大力度破解高?！叭バ姓焙拖肮俦疚弧彪y題，為職員制度的實(shí)施提供可行性。首先要改革高校的內(nèi)部管理機(jī)制。高?，F(xiàn)有的內(nèi)部管理體制和模式大體上是為了應(yīng)付上級(jí)部門的管理而產(chǎn)生的?，F(xiàn)行政府部門對(duì)高校的管理模式，本來就存在濃厚的“級(jí)別管理”意識(shí)。單方面地要高校去“行政化”、破除“官本位”，不變革政府部門對(duì)高校的管理模式，不可能真正去“行政化”和破除“官本位”。因此，必須把這種政府對(duì)高校的“級(jí)別管理”破除，真正落實(shí)高校辦學(xué)的獨(dú)立法人地位，還高校辦學(xué)自主權(quán)，讓高校按規(guī)律獨(dú)立辦學(xué)，才有可能為職員制度的設(shè)計(jì)和推行提供空間。其次要解決干部身份管理、工資薪酬、職員任命機(jī)制等深層次問題，才能真正讓管理人員從“行政級(jí)別”的桎梏中釋放出來，使高校及其管理人員從被動(dòng)的改革對(duì)象，成為職員制度改革的支持者和擁護(hù)者，為職員制度改革掃除思想障礙。

（三）統(tǒng)籌推進(jìn)改革?！督逃ā?、《高等教育法》均提出要求建立教育職員制度。組織、編制、人事等不同的管理部門對(duì)高校職員制度的改革存在不同看法，建議部門之間摒棄部門利益，以推動(dòng)落實(shí)教育領(lǐng)域綜合改革為宗旨，統(tǒng)籌推進(jìn)改革，加強(qiáng)合作，為改革營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

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