淺議高校內(nèi)部控制

[摘要]：高校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制，規(guī)范內(nèi)部管理。一要“完善制度、明確權(quán)責(zé)”，營造良好的高校內(nèi)部控制環(huán)境；二要“理順流程、控制節(jié)點(diǎn)”，運(yùn)用“不相容職務(wù)分離控制”方法開展各項(xiàng)控制活動(dòng)；三要“加強(qiáng)監(jiān)督、提高效率”，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，健全績效評(píng)價(jià)體系，提高高校辦學(xué)效益。

[關(guān)鍵詞]：高校內(nèi)部控制；權(quán)力制衡；不相容職務(wù)分離控制；預(yù)算控制

2012 年11 月29 日財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），2014 年1 月1 日開始執(zhí)行，《規(guī)范》要求各高校必須建立健全內(nèi)部控制，規(guī)范內(nèi)部管理行為。

根據(jù)《規(guī)范》規(guī)定，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，它包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)督五個(gè)方面。

高校是為社會(huì)提供教育教學(xué)科研服務(wù)的事業(yè)單位，它的內(nèi)部控制目標(biāo)是保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)；資產(chǎn)安全和有效使用；財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整；有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高辦學(xué)的效率和效果。

隨著高校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增多，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大，以權(quán)謀私、貪污受賄、挪用公款等職務(wù)犯罪屢屢發(fā)生。

規(guī)范高校內(nèi)部管理，建立健全高校內(nèi)部控制，本文認(rèn)為，重點(diǎn)在于“完善制度、明確權(quán)責(zé)；理順流程、控制節(jié)點(diǎn)；加強(qiáng)監(jiān)督、提高效率”?！巴晟浦贫?、明確權(quán)責(zé)”是要營造良好的高校內(nèi)部控制環(huán)境；“理順流程、控制節(jié)點(diǎn)”是運(yùn)用“不相容職務(wù)分離控制”方法開展高校各項(xiàng)控制活動(dòng)；“加強(qiáng)監(jiān)督、提高效率”是要凸現(xiàn)監(jiān)督權(quán)，健全績效評(píng)價(jià)體系。這樣才能提高高校內(nèi)部管理水平，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高高校辦學(xué)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展。

一、存在的問題

近幾年來，高校發(fā)生的經(jīng)濟(jì)腐敗案例主要集中在權(quán)力層面上，犯罪的主體一般行政級(jí)別較高、掌握著實(shí)權(quán)，比如副校長、各處級(jí)干部等。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、財(cái)務(wù)管理方面，私設(shè)“小金庫”。高校內(nèi)部上下二級(jí)財(cái)務(wù)部門相互串通私設(shè)“小金庫”，部分財(cái)務(wù)管理人員消極、自保，司空見慣。

2、建設(shè)項(xiàng)目方面，工程質(zhì)量低下。在高?；?xiàng)目建設(shè)中，利用職務(wù)之便參股、索取或收受回扣等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是在基建項(xiàng)目投標(biāo)環(huán)節(jié)，往往投標(biāo)人、中介機(jī)構(gòu)和高校主管領(lǐng)導(dǎo)相互串通，操縱招投標(biāo)工作，表面上看有十幾家單位參與投標(biāo)，實(shí)際上就是其中一家在幕后操縱。投標(biāo)人通過圍標(biāo)，成功中標(biāo)，再將工程轉(zhuǎn)包分包。由于多層次的轉(zhuǎn)包分包，最后建造責(zé)任分不清，工程項(xiàng)目質(zhì)量問題無從追索。

3、預(yù)算管理方面，執(zhí)行效果較差。資金使用效率低，花錢沒有辦到實(shí)事。

二、分析的原因

追根溯源，存在以上問題的原因有以下個(gè)幾方面：

1、機(jī)構(gòu)不合理。組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不當(dāng)，結(jié)構(gòu)層次不科學(xué)，權(quán)責(zé)分配不合理。有些機(jī)構(gòu)缺位，使得有些事情無人管；有些機(jī)構(gòu)重疊或職能交叉，有時(shí)一個(gè)職能部門兼顧數(shù)個(gè)職權(quán)，既是制度的執(zhí)行者又是制度的監(jiān)督者。關(guān)鍵的不相容崗位職權(quán)缺乏相互牽制，一人多崗、一人多職；沒有相應(yīng)關(guān)鍵崗位員工強(qiáng)制輪崗制度、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制等。

2、制度不完善。

（1）制度的認(rèn)同度不高。制度的制定沒有顧全大局，體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)者的意志，沒有考慮全體教職員工的利益。

（2）制度不系統(tǒng)。目前高校管理制度不多，主要是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面的規(guī)章制度，而基建建設(shè)、預(yù)算等方面較少，經(jīng)常是哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，再臨時(shí)添加或修改制度，或者遇事以權(quán)代制，權(quán)力凌駕于制度之上，沒有建立一整套系統(tǒng)的全面的內(nèi)部管理制度。

（3）制度執(zhí)行不力。有了制定規(guī)定，但制度只是寫在紙上，貼在墻上，不去執(zhí)行或者難以執(zhí)行。

3、監(jiān)督權(quán)缺位。高校權(quán)力有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)。但是內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，制約效力不明顯，監(jiān)督權(quán)缺位或處于弱勢(shì)，權(quán)力和責(zé)任相脫節(jié)，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)失去了有效監(jiān)督，三權(quán)之間不制衡。

三、采取的對(duì)策

根據(jù)《規(guī)范》，高校應(yīng)當(dāng)建立適合本校實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。具體工作包括設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限，將權(quán)利和責(zé)任落實(shí)到各責(zé)任單位；梳理高校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)的工作流程，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，明確風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)鍵點(diǎn)，選擇相應(yīng)對(duì)策；加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督，建立績效評(píng)價(jià)體系等。

（一）完善制度，明確權(quán)責(zé)

這是高校建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)?？茖W(xué)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)分配是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基本前提。

1、權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行三權(quán)分立。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合高校自身實(shí)際情況，設(shè)置決策、執(zhí)行和監(jiān)督三類權(quán)力機(jī)構(gòu)，合理設(shè)計(jì)管理層次，明確領(lǐng)導(dǎo)班子、各級(jí)管理部門的職責(zé)權(quán)限、任職條件、議事規(guī)則和工程程序，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)相互分離、有機(jī)協(xié)調(diào)，避免設(shè)置業(yè)務(wù)重復(fù)或職能重疊的機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，關(guān)鍵要看三權(quán)的制衡效果。因此，在進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)力分配時(shí)，要有意識(shí)地將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)歸屬到三個(gè)不同機(jī)構(gòu)，以達(dá)到權(quán)力制衡的目的。只有三權(quán)分離，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督權(quán)限，才能起到有效的權(quán)力制衡效果，否則只會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，滋生經(jīng)濟(jì)腐敗。

2、職能部門設(shè)置，實(shí)行內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。高校應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)對(duì)等、精簡高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的原則，合理地設(shè)置高校內(nèi)部職能部門，明確各部門的職責(zé)權(quán)限和相互之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，形成相互協(xié)調(diào)、相互制約的部門工作機(jī)制。建立預(yù)算、基建、資產(chǎn)管理等部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保資源的合理配置和有效使用；發(fā)揮財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制中的作用，形成合力管控。

3、崗位設(shè)置，實(shí)行不相容職務(wù)分離控制。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程和特點(diǎn)，分析執(zhí)行經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)所涉及的不相容崗位，并結(jié)合崗位職責(zé)分工，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)調(diào)、相互牽制的崗位工作機(jī)制；建立不相容崗位的強(qiáng)制輪崗制度。

（二）理順流程、控制節(jié)點(diǎn)

這是高校實(shí)施內(nèi)部控制的關(guān)鍵?？刂苹顒?dòng)是實(shí)施決策層指令的工作程序。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)，認(rèn)真梳理日常教育教學(xué)科研業(yè)務(wù)流程、確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，有效控制各種風(fēng)險(xiǎn)。高?？刂苹顒?dòng)主要有預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制等。下面主要介紹預(yù)算業(yè)務(wù)控制活動(dòng)。

高校預(yù)算是指高校結(jié)合整體目標(biāo)及資源調(diào)配能力，經(jīng)過合理預(yù)測(cè)、綜合計(jì)算和全面平衡，對(duì)當(dāng)年或超過一個(gè)年度的教學(xué)科研業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行相關(guān)經(jīng)費(fèi)、額度的計(jì)劃和安排的過程。高校預(yù)算控制是通過編制資金預(yù)算方式，對(duì)高校計(jì)劃年度內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行資金使用控制，是一種提高資金使用效率的有效方法，是高校內(nèi)部控制的重要組成部分。預(yù)算控制活動(dòng)包括預(yù)算的編制、預(yù)算的審批、預(yù)算的執(zhí)行授權(quán)、預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算的差異分析、預(yù)算的調(diào)整、預(yù)算的績效評(píng)價(jià)等全過程。

高校應(yīng)當(dāng)建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算評(píng)價(jià)有應(yīng)用”全過程預(yù)算管理體系，明確預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算評(píng)價(jià)等各部門、各環(huán)節(jié)的職責(zé)任務(wù)、工作程序和具體要求，形成系統(tǒng)的預(yù)算控制工作機(jī)制。預(yù)算控制要做到預(yù)算編制（或調(diào)整）與預(yù)算審批、預(yù)算審批與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算評(píng)價(jià)等預(yù)算業(yè)務(wù)不相容崗位分離，起到相互制約和相互監(jiān)督的作用。不得由同一部門或同一人辦理預(yù)算業(yè)務(wù)的全過程。

1、預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)兼顧廣大師生利益，運(yùn)用科學(xué)方法編制。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)全員參與、上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總、綜合平衡。為了提高預(yù)算的民主性，必須調(diào)動(dòng)各部門積極參與編制工作，采用“二上二下”的編制程序，注意平衡各部門之間的利益關(guān)系，確保預(yù)算的順利編制和有效實(shí)施。

2、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。高校應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算部門內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，確保各項(xiàng)支出確有必要、在預(yù)算范圍內(nèi)、經(jīng)費(fèi)使用程序恰當(dāng)。為了規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，高校必須定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，將實(shí)際執(zhí)行數(shù)據(jù)與預(yù)算進(jìn)行對(duì)比，找出產(chǎn)生差異的原因，提出改進(jìn)措施，并進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)罰，以確保預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。

3、預(yù)算評(píng)價(jià)的有效性。利用高校信息管理平臺(tái)對(duì)各部門的預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，按期公布預(yù)算資金使用的結(jié)余情況，并對(duì)結(jié)余、超支進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)結(jié)合年度內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制考核進(jìn)行，與預(yù)算執(zhí)行單位負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲掛鉤，并作為高校內(nèi)部人力資源管理的重要參考。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督、提高效率

這是高校實(shí)施內(nèi)部控制的保證。合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)分配是內(nèi)部控制機(jī)制的硬件要素，而有效的內(nèi)部監(jiān)督體系則是內(nèi)部控制機(jī)制的軟件要素。只有加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，營造守法、公平、正直的內(nèi)部控制環(huán)境，才能保證內(nèi)部控制機(jī)制持續(xù)、有效地發(fā)揮作用。

1、內(nèi)部監(jiān)督制度化。高校應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部監(jiān)督制度，明確監(jiān)督部門在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對(duì)內(nèi)部控制的建立與實(shí)施進(jìn)行內(nèi)部檢查和自我評(píng)價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)持續(xù)地對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯報(bào)，監(jiān)控整改落實(shí)情況。

2、內(nèi)部審計(jì)過程化。設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)廣泛開展各種內(nèi)部審計(jì)工作，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)深入到高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理過程當(dāng)中，包括財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、效益審計(jì)和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)等，做到審計(jì)監(jiān)督“關(guān)口前移”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度漏洞，消除管理隱患，將事態(tài)控制在萌芽狀態(tài)，不給違法違規(guī)違紀(jì)人員可乘之機(jī)。

3、問責(zé)機(jī)制常規(guī)化。建立常規(guī)化的問責(zé)機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)察、紀(jì)檢等監(jiān)督部門的職能，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)關(guān)鍵權(quán)力崗位的權(quán)責(zé)履行監(jiān)督。對(duì)工作懈怠、有錯(cuò)行為、違規(guī)違紀(jì)等，追究其責(zé)任，規(guī)范工作程序、提高辦事效率，保證內(nèi)部控制工作正常有序地進(jìn)行。

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作者簡介：梁列芬，女，廣西貴港人，湖南城建職業(yè)技術(shù)學(xué)院，高級(jí)會(huì)計(jì)師，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，學(xué)士學(xué)位，主要從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)審計(jì)研究。