政府間支出責(zé)任劃分制度研究

李漢文

摘要：論文首先明確了政府間支出責(zé)任劃分的原則，特別是結(jié)合我國實際創(chuàng)造性地增加了“上級幫扶原則”和“跨區(qū)域向上轉(zhuǎn)移原則”。在對貴州省P縣進行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了我國政府間支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)相對于其財力而言，P縣的支出責(zé)任過大，這個結(jié)論實際上擴大到西部絕大部分縣都是成立的；并且政府間支出責(zé)任的劃分在整體上缺乏明確性和制度保障，進而導(dǎo)致不確定因素太多。最后，提出了優(yōu)化我國政府間支出責(zé)任劃分的政策建議，認(rèn)為在充分考慮“分稅制”和“轉(zhuǎn)移支付制度”的前提下，下一步我國政府間支出責(zé)任的劃分必須做到明確化和制度化。

關(guān)鍵詞：財政體制；政府；支出責(zé)任

文章編號：2095-5960（2015）04-0062-11；中圖分類號：F810；文獻標(biāo)識碼：A

一、引言及文獻述評

2014年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，該方案明確提出要調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。也就是說，政府間支出責(zé)任的劃分制度上升到了黨和國家戰(zhàn)略的高度。

然而，從現(xiàn)有的文獻來看，對這一問題的研究還較為薄弱，國外學(xué)者主要是從財政分權(quán)角度在理論上來研究這個問題的。如馬斯格雷夫（Musgrave，1959）在其研究中構(gòu)建了分權(quán)模型，該模型認(rèn)為，由于公共品的受益范圍會隨著居民偏好的不同而有所差異，因而應(yīng)有不同的政府來提供差異化的公共品。[1]各級政府提供公共品的財力保障實際上就可以理解為是其“支出責(zé)任”。蒂布特（Tiebout，1956）在其經(jīng)典論文中提出了“用腳投票”模型，該模型說明了通過居民自由流動在選擇居住轄區(qū)的同時，也促進了地方政府競爭，進而實現(xiàn)了全社會的最優(yōu)。[2]一般而言，地方政府競爭力的高低與其具有的財力水平密切相關(guān)，而地方政府必須承擔(dān)的競爭成本就可以理解為其“支出責(zé)任”。

國內(nèi)學(xué)者更多是從實踐的角度對這一問題進行研究的。比較有代表意義的如：薛菁（2014）認(rèn)為，財權(quán)、財力、事權(quán)和支出責(zé)任的匹配關(guān)系是處理中央和地方政府間財政關(guān)系的關(guān)鍵。它們之間的匹配必須遵循一個規(guī)律——“一級政府干多少事，必須有多少錢，負(fù)相應(yīng)的責(zé)任”。[3]姚金武和周震虹（2014）認(rèn)為，我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理，造成了地方財政特別是地方市縣財政困難。從地方層面看，改革思路與措施是：把完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度作為啟動改革的突破口，從完善縣級財政基本財力保障機制等現(xiàn)實問題著力，從清理地方區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策等具體問題抓起，發(fā)揮“營改增”成果的帶動效應(yīng)作用等。[4]財政部干教中心課題組（2014）研究認(rèn)為，按照“外部性、復(fù)雜性、激勵相容性”三原則，劃清政府間支出責(zé)任，進而匹配相應(yīng)財力，是市場經(jīng)濟國家調(diào)整政府間財政關(guān)系的普遍做法。[5]

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)：學(xué)界對政府間支出責(zé)任劃分制度的研究還缺乏一定的系統(tǒng)性，也就是說沒有在全面考慮政府間財政關(guān)系的基礎(chǔ)上討論這一問題。毫無疑問，政府間支出責(zé)任的劃分制度必須和政府間的事權(quán)劃分制度相結(jié)合，同時也必須和政府間財力的初次分配制度和再分配制度——分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度相適應(yīng)。爰此，本文將以貴州省P縣為典型案例，系統(tǒng)分析我國政府間支出責(zé)任劃分制度需要遵循的原則和現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化我國政府間支出責(zé)任劃分的政策建議，希望能夠?qū)栴}的解決有所裨益。

二、問題的提出

（一）財政體制的概念及內(nèi)容

所謂“體制”①①長期以來理論界和實務(wù)界經(jīng)常混用“制度”、“體制”、“管理體制”幾個概念。筆者認(rèn)為所有的規(guī)則都可以叫做制度，因此“制度”有微觀、中觀、宏觀之分，而“體制”則是一個中觀以上的概念，在本文中其和“制度”的區(qū)別如文中所述。同時，基本上所有的體制都與政府的活動密切相關(guān)，都不可避免地涉及到了行政管理問題，所以“體制”往往又稱為“管理體制”。由于“制度”概念的內(nèi)涵和外延很大，其和“體制”之間的關(guān)系在不同的語境下應(yīng)該有不同的解讀。還有一點需要注意的是，大的體制下面往往又可分為一些小的體制，比如市場經(jīng)濟體制就可以分為財政體制、金融體制等。所以，習(xí)慣上這幾個概念的運用往往容易混淆。但有一點可以肯定的是，即使換一種提法來代替本文中的“制度”、“體制”概念，都不會影響本文的研究。指的是某一領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的諸多制度構(gòu)成的一有機整體，這些制度相互作用、相互影響，共同規(guī)制著這一領(lǐng)域內(nèi)的活動秩序。要想體制運轉(zhuǎn)順暢、行之有效，那么構(gòu)成該體制的制度之間必須相互融合而不能相互掣肘。然而，隨著誘致性因素的不斷積累和強制性壓力的不斷出現(xiàn)，制度總是沿著其慣有的路徑不停變遷。由于體制內(nèi)各項制度變遷在時間上或多或少存在差異②②體制內(nèi)各項制度同步變遷幾乎沒有可能出現(xiàn)，即使有，那也只能是特例中的特例。 ，先變遷的制度和后變遷的制度之間將打破其以前的均衡，制度之間或許變得更加融合，或許變得更加掣肘，前者將推動體制運行更加有效，后者則相反。

財政體制也是如此。首先，構(gòu)成財政體制的是一系列相關(guān)的制度，財政體制按照其制度規(guī)制領(lǐng)域的不同，還可以細(xì)分為三個大的類別。第一個類別的財政體制為規(guī)制政府和市場財政關(guān)系的制度體系③③政府和市場的關(guān)系包含的內(nèi)容非常復(fù)雜，這里只考慮它們之間的財政關(guān)系，也就是考慮政府作為財政投資主體時和市場之間的關(guān)系，實際上就是考慮財政投資的范圍問題。；第二個類別的財政體制為規(guī)制財政部門和其他部門財政關(guān)系的制度體系；第三個類別的財政體制為規(guī)制政府間財政關(guān)系的制度體系，這也是整個財政體制的核心內(nèi)容。其次，隨著改革開放的逐漸深入、社會主義市場經(jīng)濟體制的逐漸完善，財政體制中各項制度變遷的誘致性因素和強制性壓力層出不窮，實際上1994年我國所建立起來的分稅制財政體制基本上一直都處于動態(tài)調(diào)整的狀態(tài)之中。到如今，財政體制中的一些制度之間已經(jīng)不可避免地出現(xiàn)了掣肘現(xiàn)象，尤其是在規(guī)制政府間財政關(guān)系的制度之間。為了優(yōu)化我國現(xiàn)行財政體制，必須調(diào)整一系列相關(guān)制度。

（二）政府間支出責(zé)任劃分制度是我國現(xiàn)行財政體制中亟待研究的對象

我國現(xiàn)行財政體制包括三個大方面的制度體系，前兩個方面的制度體系基本運轉(zhuǎn)順暢，問題主要出現(xiàn)在第三個方面的制度體系——規(guī)制政府間財政關(guān)系的制度體系，歸納起來，這些問題主要包括以下兩個方面。

一是，我國現(xiàn)行規(guī)制事權(quán)和支出責(zé)任劃分時政府間財政關(guān)系的制度處于缺失狀態(tài)。按照歷史慣例和紅頭文件執(zhí)行事權(quán)和支出責(zé)任的做法背后實際上就是政府間的博弈，由于政府間還存在著事實上的行政管理關(guān)系，所以這些博弈主體之間的談判勢力差別很大，層級越高的政府談判勢力越強，層次越低的政府談判勢力越弱，此時政府間博弈的結(jié)果必然就是事權(quán)和支出責(zé)任的層層下移。后文的分析將為這點提供充分的證據(jù)。對于沒有納入政府間博弈的事權(quán)和支出責(zé)任，各級政府往往就會相互推委、扯皮，造成政府的缺位。

二是，理想的政府間財政關(guān)系應(yīng)該是各級政府事權(quán)和支出責(zé)任與其財力相匹配。要做到這點最根本的就是需要各級政府在計算其一定時期內(nèi)的事權(quán)和支出責(zé)任以及財力時心中有數(shù)，否則就不可能有和諧的政府間財政關(guān)系。綜觀我國現(xiàn)行規(guī)制政府間財政關(guān)系的制度體系，分稅制作為初次分配的制度能夠基本算清各級政府初次財力。轉(zhuǎn)移支付制度雖然存在一定的隨意性，但這種隨意性主要體現(xiàn)在各種項目資金上，一般性轉(zhuǎn)移支付各級政府也能勉強做到心中有數(shù)。問題的關(guān)鍵出現(xiàn)在政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上，首先，什么是事權(quán)？什么是支出責(zé)任？對這兩個概念的理解各方存在很多分歧，顯然這將影響財政體制的正常運行。其次，我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分雖然可以在一些法規(guī)中找到零星條款，但卻沒有一種專門的制度來劃分，顯然我們急需這種制度。最后，分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度多年來一直是財政實證研究的對象，但關(guān)于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的成果還較為鮮見。綜上所述，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分制度屬于我國現(xiàn)行財政體制亟需建立的制度，因此，本文的選題具有一定的理論和實踐意義。由于篇幅的限制，本文僅將研究政府間支出責(zé)任劃分制度，政府間事權(quán)劃分制度將另文專述。

三、對本文幾個問題的說明

（一）支出責(zé)任和事權(quán)的區(qū)別

支出責(zé)任和事權(quán)都與政府的職能密切相關(guān)，在現(xiàn)有文獻以及我國的實際政策中往往將兩者混為一談，其實不然。政府職能是一個具體的概念，反映了政府活動的內(nèi)涵，但政府職能太過籠統(tǒng)，只有落實到具體的領(lǐng)域中才有意義，這些領(lǐng)域就是事權(quán)。實際上事權(quán)范疇與財政支出的功能性分類是一致的，這樣政府間的事權(quán)劃分就可以理解為各種公共品應(yīng)該由哪級政府或者哪幾級政府來生產(chǎn)的問題，也就是這些事權(quán)應(yīng)該由哪級政府或者哪幾級政府來履行的問題。比如國防就屬于中央政府的事權(quán)，這種公共品就應(yīng)該由中央政府來生產(chǎn)；社會治安屬于地方政府的事權(quán)，各級地方政府就應(yīng)該為其轄區(qū)內(nèi)的居民“生產(chǎn)”出安定、和諧的生活環(huán)境。事權(quán)的履行必然產(chǎn)生財政支出，而這些支出應(yīng)該由哪級或者哪幾級政府來“買單”就可以說成是該項事權(quán)的支出責(zé)任屬于哪級或者哪幾級政府。如果說事權(quán)可以理解為政府履行職能而形成各種各樣公共品的“生產(chǎn)”問題，那么支出責(zé)任就可以理解為這些公共品的“提供”問題。簡而言之，政府各項職能的具體化就是事權(quán)，而履行事權(quán)產(chǎn)生的財政支出應(yīng)該由哪級或者哪幾級政府負(fù)責(zé)就是所謂的支出責(zé)任，兩者在財政預(yù)決算表上的口徑是一致的，這也是容易導(dǎo)致人們將兩者混為一談的原因所在，但實質(zhì)上卻相差甚遠(yuǎn)。政府間的事權(quán)劃分實際上就是劃分某種具體的政府職能應(yīng)該由哪級政府或者哪幾級政府來履行，政府間的支出責(zé)任劃分實際上就是劃分履行某項事權(quán)時產(chǎn)生的財政支出應(yīng)該由哪級政府或者哪幾級政府來買單。這是一個問題的兩個方面，但絕不是同一個問題。基層政府，尤其是實行了“省直管縣”改革和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革后的縣級政府基本承擔(dān)了除去外交以外的所有事權(quán)，但履行這些事權(quán)的支出責(zé)任很多卻屬于上級政府，如果將兩者混為一談，那么基層政府將超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，上級政府卻很容易做到輕松前進，所以要改變這種不合理的情況，必須明確界定這兩個概念，尤其是它們之間的區(qū)別所在。

（二）為什么只考慮中央、省、縣三級財政

本文認(rèn)為，隨著“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革的穩(wěn)步推進，我國的財政層級將由原來的五級減少為三級，也就是說在不久的將來，市級財政和鄉(xiāng)級財政將被撤消，而且這種趨勢已經(jīng)非常明朗。為了適應(yīng)這一趨勢，本文對政府間支出責(zé)任劃分的研究將只考慮中央、省和縣三級財政，下文不再贅述。

（三）為什么只選擇了一個縣為分析對象

政府間支出責(zé)任的劃分雖然涉及到了中央、省、縣三級政府，但是我國各級政府的預(yù)決算表所采取的科目是一致的，所以選取一個縣的預(yù)決算表作為分析對象并不會遺漏任何一項支出責(zé)任。同時，筆者還調(diào)研了貴州省其他地方，發(fā)現(xiàn)情況和該縣大同小異，因此最后決定只采用一個縣為分析對象?？傊?，本文只選擇了一個縣作為分析對象不會有管中窺豹之嫌，本文的結(jié)論將具強的普適性，即使將之放大到全國也是可以的。

四、政府間支出責(zé)任劃分的原則

履行各種事權(quán)產(chǎn)生的支出責(zé)任應(yīng)該在政府間如何分配，先賢們對這一問題有過較為深入的研究，具有代表性的觀點如下：

英國學(xué)者巴斯特布爾（C.F.Bastable）對此提出了最為著名的三原則：（1）受益原則。對于政府提供的公共服務(wù)，凡受益對象是全國公眾，或事關(guān)國家范圍內(nèi)整體利益的，支出責(zé)任屬于中央政府；凡受益對象屬不同層級范圍的民眾，或與地方利益有直接關(guān)系的，支出責(zé)任屬于地方政府。實際上這個原則和公共品的層級性密切相關(guān)，政府活動最終將形成各種各樣的公共品，凡外溢性范圍為全國地域的公共品的支出責(zé)任屬于中央政府；凡外溢性范圍為省級地域的公共品的支出責(zé)任屬于省級政府；凡外溢性范圍為縣級地域的公共品的支出責(zé)任屬于縣級政府。（2）行動原則。政府的公共服務(wù)行為凡需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃的，其支出責(zé)任屬于中央政府；政府公共活動如果需要因地制宜、分別進行決策的，其支出責(zé)任屬于地方政府。（3）政府活動或公共工程，如果屬于范圍廣、規(guī)模大，需要高度的技術(shù)水平才能完成的項目，其支出責(zé)任屬于中央政府；反之，那些一般性的，且需要適時監(jiān)督的活動或者公共工程，其支出責(zé)任屬于地方政府。

美國經(jīng)濟學(xué)家塞力格曼（Seligman）強調(diào)在和合理劃分政府間支出責(zé)任時，一是要遵循效率標(biāo)準(zhǔn)，二是要考慮規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為規(guī)模較大的支出責(zé)任屬于中央政府，規(guī)模較小的支出責(zé)任屬于地方政府。[6]

不過并不能直接把上述觀點應(yīng)用于本文，因為上述觀點是西方主流財政體制下的產(chǎn)物，而西方尤其是美國的財政體制屬于“財政聯(lián)邦主義”，我國財政體制屬于“財政單一主義”，兩者對政府間支出責(zé)任劃分的影響有所區(qū)別，所以必須加以適當(dāng)?shù)匦拚脱a充。

本文認(rèn)為，要在我國現(xiàn)行財政體制下合理劃分政府間的支出責(zé)任，必須遵循以下一些原則：（1）受益原則。對于政府提供的公共服務(wù)，凡受益對象是全國公眾，或事關(guān)國家范圍內(nèi)整體利益的，支出責(zé)任屬于中央政府；凡受益對象屬一省民眾，或與一省利益有直接關(guān)系的，支出責(zé)任屬于省級政府；凡受益對象屬一縣民眾，或與一縣利益有直接關(guān)系的，支出責(zé)任屬于縣級政府。換句話說，全國性公共品應(yīng)該由中央政府提供；省級公共品應(yīng)該由省級政府提供；縣級公共品應(yīng)該由縣級政府提供。（2）行動原則。政府的公共服務(wù)行為凡需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃的，其支出責(zé)任屬于中央政府；政府公共活動如果需要在各省因地制宜、分別進行決策的，其支出責(zé)任屬于省級政府；政府公共活動如果需要在各縣因地制宜、分別進行決策的，其支出責(zé)任屬于縣級政府。（3）技術(shù)規(guī)模原則。對于那些技術(shù)要求水平最高、涉及范圍最廣的政府事務(wù)和項目，其支出責(zé)任屬于中央政府；對于那些技術(shù)要求水平較高、涉及范圍較廣的政府事務(wù)和項目，其支出責(zé)任屬于省級政府；對于那些技術(shù)要求水平一般、涉及范圍較小的政府事務(wù)和項目，其支出責(zé)任屬于縣級政府。（4）上級幫扶原則。對于有些下級政府必須承擔(dān)但又沒有財力承擔(dān)的支出責(zé)任，其上級政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任。比如縣級政府承擔(dān)了一部分義務(wù)教育的支出責(zé)任，但如果某個縣財力困難到難以承擔(dān)其本應(yīng)承擔(dān)的部分，此時就需要省級甚至是中央政府的幫扶。（5）跨區(qū)域向上轉(zhuǎn)移原則。一些支出責(zé)任的承擔(dān)可能涉及到跨區(qū)域的問題，如果由該區(qū)域的某一或者所有的同級主管層級政府獨立或者共同承擔(dān)此項支出責(zé)任，那么其協(xié)調(diào)難度是很大的，此時最好的辦法是轉(zhuǎn)移到這些涉及區(qū)域的上一級政府來承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。比如跨縣的支出責(zé)任應(yīng)該轉(zhuǎn)移到省，跨省的支出責(zé)任應(yīng)該轉(zhuǎn)移到中央。（6）尊重歷史原則。多年來，政府間支出責(zé)任的劃分形成了諸多慣例，本文認(rèn)為除了極少情況下需要調(diào)整外，絕大部分情況下應(yīng)該尊重歷史，以前怎樣劃分的以后照舊。因為無論將支出責(zé)任在政府間怎樣劃分，即使有些劃分并不合理，只要處理政府間財政關(guān)系的財政體制能夠做到財力和支出責(zé)任相匹配，那么這樣的財政體制就是有效的，同時維持制度的穩(wěn)定性也非常重要。

五、我國政府間支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

相對事權(quán)劃分而言，我國政府間支出責(zé)任的劃分更加缺乏法理基礎(chǔ)，因為我們基本找不到幾條具有可操作性的法律條文。但是與事權(quán)劃分相比，支出責(zé)任劃分更加直觀，因為某級政府的年度決算表就如實反映了該級政府實際承擔(dān)的支出責(zé)任，對于縣級政府而言，其年度決算表不僅反映了其獨立承擔(dān)的支出責(zé)任，還反映了其和上級政府（省級政府、中央政府）共同承擔(dān)的支出責(zé)任，因此和本文的研究目的更加吻合，所以下面僅以貴州省P縣為例來詳細(xì)分析這一問題，具體情況如表1所示。

表1以貴州省P縣為典型案例，詳細(xì)說明了我國2014年政府支出責(zé)任在政府間劃分的實際，通過分析，我們不難得出以下結(jié)論：

（一）各級政府對縣級政府支出責(zé)任幫扶的比重

在P縣2014年的69447萬元財政支出中，即在其總支出責(zé)任69447萬元中，縣級承擔(dān)了45000萬元，占總數(shù)的64.8%；州級僅承擔(dān)1989萬元，占總數(shù)的2.86%；省級承擔(dān)了10224萬元，占總數(shù)的14.72%；中央承擔(dān)了12235萬元，占總數(shù)的17.62%?？梢娭菁墝h級支出責(zé)任的幫扶基本可以忽略，這說明了盡快將民族區(qū)域自治地區(qū)納入“省直管縣”改革的必要性，也肯定了本文只考慮支出責(zé)任在中央、省、縣三級政府間劃分的合理性。

（二）縣級初次分配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其支出責(zé)任

P縣財政收入不能足額承擔(dān)其支出責(zé)任，2014年該縣縣級財政收入僅為22448萬元（初次分配財力），而同期其支出責(zé)任卻高達(dá)69447萬元①①實際支出責(zé)任應(yīng)該大于這個數(shù)字，因為其整體財政收支狀況是“入不敷出”，所以必然會產(chǎn)生一些沒有得到足額承擔(dān)甚至是完全沒有承擔(dān)的支出責(zé)任。 ，其缺口是巨大的，只能靠著上級的幫助才能勉強度日。在現(xiàn)行財政體制下，在可以預(yù)見的未來，這一趨勢還將繼續(xù)下去。同時并不是特例，整個西部尤其是貴州省大部分縣都是如此，長此以往，將嚴(yán)重影響基層政權(quán)的穩(wěn)定，所以必須想辦法解決這一問題，這也是本文研究的目的之一。

（三）中央和省對縣級支出責(zé)任的幫扶缺乏制度化

每年中央和省都會對縣級政府支出責(zé)任有一定的幫扶，當(dāng)然中央也會對省級政府有幫扶，但整體而言，這些幫扶絕大部分是以項目資金方式進行的，其中又以一次性?？顬橹?，比如P縣2013年共接受上級財政補助59032萬元，光一次性?？罹陀?2949萬元，加上其他的專項資金，實際上59032萬元中絕大部分都是項目資金。我們知道，我國現(xiàn)在項目資金的下達(dá)基本不能做到有制度可循，客觀上存在一定的隨意性，再加之一般性財政補助的計算的因素取舍也值得商榷，因此縣級政府對其再分配財力在一定程度上是失控的，必須想辦法解決這一問題。

（四）政府間支出責(zé)任的劃分缺乏明晰化

結(jié)合以往年度的決算表，很容易發(fā)現(xiàn)P縣的縣級政府支出責(zé)任每年都在變動，總量都在上升，結(jié)構(gòu)也在變化（中央和省級政府也是如此），并且看不出其中的變化規(guī)律，這從一個方面說明了我國現(xiàn)行政府間支出責(zé)任的劃分并不明晰，各級政府對自身未來年度的支出責(zé)任并不能做到心中有數(shù)。這可能造成上級政府將不清楚的支出責(zé)任憑借其行政權(quán)力直接下壓給下級政府，下級政府要么舉債承擔(dān)，要么通過不作為的方式逃避，不管那種情況出現(xiàn)都會影響政府間財政關(guān)系的和諧，因此我們也必須解決這一問題。

六、優(yōu)化我國政府間支出責(zé)任劃分的政策建議

如果說優(yōu)化政府間事權(quán)劃分的目的僅僅是讓政府間在履行各項具體事權(quán)時各司其職，防止出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“行政重疊“現(xiàn)象的出現(xiàn)，那么優(yōu)化政府間支出責(zé)任的意義則要重大得多。這是因為政府間支出責(zé)任的劃分實際上就是界定了各級政府財政支出的具體范圍，據(jù)此各級政府能夠?qū)ξ磥砟甓葘⒁l(fā)生的財政支出心中有數(shù)，這樣政府預(yù)算才可能擺脫隨意性而走上科學(xué)性。②②因為真實性是科學(xué)性的前提，只有劃分清楚了政府間的支出責(zé)任，各項預(yù)算數(shù)據(jù)才可能具有真實性。同時結(jié)合對財力的初次分配制度（分稅制）和再分配制度（轉(zhuǎn)移支付）的分析可以得知，我國現(xiàn)行分稅制能夠基本算清各級政府的初次分配財力，先將一級政府的初次分配財力和支出責(zé)任相比較，此時要么出現(xiàn)缺口、要么出現(xiàn)盈余，然后再通過轉(zhuǎn)移支付制度“削峰填谷”的作用，就真正可能實現(xiàn)支出責(zé)任和財力相匹配的完美情況，這是和諧政府間財政關(guān)系的集中體現(xiàn)。要做到這點，至少需要以下幾個方面的努力。

（一）政府間的支出責(zé)任劃分必須做到明確化

明確化要求在劃分政府間支出責(zé)任時做到明晰，各級政府對其承擔(dān)的支出責(zé)任心中有數(shù)，具有可操作性。為了做到這點，本文將在我國現(xiàn)行政府支出責(zé)任具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府間支出責(zé)任劃分的原則，嘗試著將十五大一級支出責(zé)任分配給中央、省、縣三級政府。由于是嘗試性的研究，并且二級支出責(zé)任、三級支出責(zé)任種類太過繁多，所以本文的劃分比較粗略，還有待于以后的進一步完善，具體情況如表2所示。

（二）政府間的支出責(zé)任劃分必須做到制度化

制度化要求在劃分政府間的支出責(zé)任時，必須把所有的相關(guān)事項通過立法的方式固定下來，使各級政府都對自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任心中有數(shù)，并且也必須按照這些法律的規(guī)定承擔(dān)其支出責(zé)任，上級政府不能把其支出責(zé)任壓給下級政府，下級政府也不能以不作為的方式逃避其支出責(zé)任的承擔(dān)，否則它們都必須承擔(dān)違法的代價。要做到制度化，需要建立和改革以下制度：

1.建立明確劃分政府間支出責(zé)任的法規(guī)體系

由于我國缺乏劃分政府間支出責(zé)任的法規(guī)，但固定化、制度化政府間支出責(zé)任的劃分又是優(yōu)化我國現(xiàn)行財政體制尤其是優(yōu)化政府間財政關(guān)系的重要前提，因此必須盡快建立相關(guān)法規(guī)體系。結(jié)合政府間事權(quán)的劃分，劃分政府間支出責(zé)任和事權(quán)的法律體系不妨以《中華人民共和國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分法》為主，再輔以其他法規(guī)，構(gòu)成較為完善的法律體系才可能有效。這一法規(guī)體系將明確政府間支出責(zé)任的劃分，界定各級政府財政支出的具體范圍，使各級政府能夠?qū)ξ磥砟甓葘⒁l(fā)生的財政支出早做規(guī)劃，使政府預(yù)算具有科學(xué)性。

2.其他配套制度改革

本文的出發(fā)點是建立政府間的支出責(zé)任劃分制度，但落腳點是優(yōu)化我國政府間的財政關(guān)系，而要做到這點，除了按上文所研究的具體辦法盡快建立明確劃分政府間支出責(zé)任的法規(guī)體系外，還得考慮劃分政府間財力制度的優(yōu)化問題。

（1）優(yōu)化分稅制

分稅制決定了各級政府初次財力的分配，所以優(yōu)化分稅制的根本問題在于分稅制的具體規(guī)定能夠清晰、明確，各級政府可以根據(jù)這些規(guī)定計算出其一定時期內(nèi)的初次財力，至于優(yōu)化分稅制的其他問題，由于不是本文研究的重點，所以這里不再深入探討。

（2）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度、建立縣級財力保障制度

作為一個制度體系，在明確了各級政府通過分稅制可以獲得的初次財力和通過劃分政府間支出責(zé)任的法規(guī)確定的財政支出以后，接下來只需要優(yōu)化政府間財力再分配的轉(zhuǎn)移支付制度，使其能夠做到調(diào)節(jié)一級政府初次財力和支出責(zé)任之間的缺口或盈余即可。也就是說，通過轉(zhuǎn)移支付制度彌補這個缺口或者向上轉(zhuǎn)移這個盈余即可。由于西部地區(qū)，特別是貴州省大部分縣按這個辦法都會出現(xiàn)財力缺口，所以在建立明確政府間支出責(zé)任的法規(guī)體系和優(yōu)化分稅制以后，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度將有助于貴州省縣級財力的保障，這和中央的號召又是一致的。而要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，結(jié)合我國實際，需要從以下方面努力。

一是合并具有均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付，建立縣級財力保障轉(zhuǎn)移支付制度。具體做法是合并現(xiàn)有具有均等化作用的所有一般性轉(zhuǎn)移支付制度，如稅收返還、原體制補助及上解、以獎代補等轉(zhuǎn)移支付，在中央、省和縣級財政建立財力保障轉(zhuǎn)移支付調(diào)劑專門帳戶，用以統(tǒng)籌其下級政府以及本級各部門的財力保障，各級政府的一般預(yù)算收入必須全部存入這個專戶，其所有的一般預(yù)算支出也從這個專戶列支。具體的辦法是該調(diào)劑專戶如果有缺口則由上級政府調(diào)劑專戶按缺口足額下?lián)埽撜{(diào)劑專戶如果有節(jié)余則將該節(jié)余全額上劃給上級政府調(diào)劑專戶。

二是優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付制度。專項轉(zhuǎn)移支付并不是平衡性財政資金，其主要的功能是促進地方發(fā)展，因此可以在現(xiàn)有辦法的基礎(chǔ)上增加一些激勵性指標(biāo)，并且用因素法完全取代基數(shù)法，優(yōu)化現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付制度。特別的是，為了激勵富裕地區(qū)的積極性，本文建議設(shè)立一種新的專項轉(zhuǎn)移支付，名稱叫財力保障節(jié)余專項轉(zhuǎn)移支付，具體的做法是當(dāng)某省或某縣財力在滿足其財力保障后還有節(jié)余，就將節(jié)余的一半即50%作為獎勵通過財力保障節(jié)余專項轉(zhuǎn)移支付下劃給該省或該縣，但該項轉(zhuǎn)移支付只能用于促進地方發(fā)展的范圍而不能用作其他領(lǐng)域。

三是建立政策性轉(zhuǎn)移支付制度。這就需要我們在保留現(xiàn)有的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、工資增長轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，認(rèn)識到這一類型的轉(zhuǎn)移支付都是為了體現(xiàn)國家的相關(guān)政策，可以把它們合并為政策性轉(zhuǎn)移支付。

四是建立省對縣的省以下轉(zhuǎn)移支付資金劃撥機制。實行新的轉(zhuǎn)移支付制度后，除了在各級政府都建立的財力保障轉(zhuǎn)移支付調(diào)劑專門帳戶外，專項轉(zhuǎn)移支付和政策性轉(zhuǎn)移支付均只采取省對縣的形式，這樣可以保障資金劃撥的及時性，同時這也是“省直管縣”改革的必經(jīng)之路。

五是建立中央完全對省的轉(zhuǎn)移支付資金劃撥機制?，F(xiàn)階段我國中央對下級政府的轉(zhuǎn)移支付有的到省、有的到縣，省財政往往難以準(zhǔn)確統(tǒng)計和管理。然而，建立縣級財力保障體系后的財政支出壓力最終將轉(zhuǎn)移到省級，為了方便省統(tǒng)籌財力保障，該體系建立起來后，應(yīng)該將中央對下級的轉(zhuǎn)移支付全部集中到省級。

六是協(xié)調(diào)好財政部門和其他部門在轉(zhuǎn)移支付制度中的管理權(quán)限。理論上講，所有的財政資金，包括轉(zhuǎn)移支付資金都應(yīng)該納入財政管理。然而現(xiàn)實情況是，我國的轉(zhuǎn)移支付，特別是中央對下級的轉(zhuǎn)移支付并不全是來自財政部門，中央各部委也掌握了大量的轉(zhuǎn)移支付資金，尤其是專項轉(zhuǎn)移支付資金。由于政出多門，地方政府對這些“跑部錢進”的轉(zhuǎn)移支付資金完全不具有可預(yù)測性，而且由于諸多部門實行垂直管理，財政部門對這些資金往往只能望洋興嘆。然而建立縣級財力保障體系后的財政支出壓力最終將轉(zhuǎn)移到省級，所以應(yīng)該由省財政來管理和協(xié)調(diào)所有的中央轉(zhuǎn)移支付資金，中央各部委包括中央財政對下級的轉(zhuǎn)移支付資金都不應(yīng)該跳過省級財政。

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責(zé)任編輯：常明明 吳錦丹 蕭敏娜 常明明