國外政府規(guī)制理論研究述評

崔妍

摘 要：行政審批在國外稱為政府管制或政府規(guī)制。（為敘述方便，本文統一稱作政府規(guī)制）西方學者對政府管理理論的研究從經濟學角度展開，以政府規(guī)制經濟學內容為理論支持。本文通過梳理文獻，以政府規(guī)制概念為切入點，探討西方政府規(guī)制理論演進，有助于系統了解國外政府規(guī)制的進展，了解西方國家政府規(guī)制的基本概況，對下一步研究發(fā)達國家對某一具體行業(yè)進行管制的實踐有重要而基礎的理論鋪墊作用。

關鍵詞：政府規(guī)制；政府管制；行政審批

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）01-0051-02

西方政府規(guī)制始于20世紀70年代，以美國經濟學家G.J.施蒂格勒在1971年發(fā)表的《政府管制論》為代表，對政府規(guī)制理論產生重要影響。80年代開始，美國、英國和日本等經濟發(fā)達國家開始了放松規(guī)制運動。例如美國在20世紀80年代和90年代進行了經濟規(guī)制的放松；日本從20世紀70年代開始一直推動規(guī)制改革計劃，90年代開始不斷增加放松規(guī)制類別以及數量，形成跨行業(yè)的放松規(guī)制。直到目前，政府規(guī)制依然作為各國政府管理微觀經濟、保護市場秩序、促進管理質量和經濟水平提高的重要職能。理論上有三種關于政府規(guī)制研究的分析模式，即布雷耶爾模式、史普博模式和施蒂格勒模式。

一、政府規(guī)制的概念

政府規(guī)制是一個比較寬泛的概念，學者主要從以下幾個角度對其進行界定。首先，認為政府規(guī)制是一種強制性的控制行為，通過政府強制控制干預來對個人、企業(yè)組織進行管理。《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》：規(guī)制是政府為控制企業(yè)的價格、銷售和生產決策而采取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努力制止不充分重視“社會利益”的私人決策。規(guī)制的法律基礎由允許政府授予或規(guī)定公司服務權力的各種法規(guī)組成。維斯卡西認為，政府規(guī)制是政府以制裁手段，對個人或組織的自由決策的一種強制性限制。政府主要的資源是強制力，政府規(guī)制就是以限制經濟主體的決策為目的而運用這種強制力。史普博認為，政府規(guī)制是行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需政策的一般規(guī)則或特殊行為。日本學者金澤良雄認為，政府規(guī)制就是以市場機制為基礎的經濟體制下，以矯正、改善市場機制內在問題為目的，政府干預和干涉經濟主體活動的行為。

其次，從政府規(guī)制類型，即經濟性規(guī)制與社會性規(guī)制的角度對概念進行總結。伯吉斯在市場不完善的基礎上提出經濟規(guī)制，在外部性的基礎上提出社會規(guī)制。植草益認為政府規(guī)制是社會公共機構按照一定規(guī)則對企業(yè)活動進行限制的行為。吉爾洪和皮爾斯認為，經濟規(guī)制是規(guī)制者的判斷對商業(yè)或市場判斷的決然取代，政府的產業(yè)規(guī)制僅僅是對眾多私人經濟力量的法律控制形式中的一種。

最后，以政府規(guī)制的具體內容為角度來界定政府規(guī)制。斯蒂格利茨認為政府規(guī)制涉及對產業(yè)保護、扶助以及合理化和轉化，為了促進技術創(chuàng)新而進行的稅收和減輕反托拉斯法的執(zhí)行力度，以及對幼稚工業(yè)的保護等。薩繆爾森也把政府規(guī)制限定在政府對產業(yè)行為的限制上。

二、政府規(guī)制理論演進

西方政府規(guī)制理論經過不斷發(fā)展逐漸成熟，形成了幾個有代表性的理論派別。在政府規(guī)制理論演進的過程中，尋求有效的規(guī)制方式，實現公共利益成為核心任務與中心目標。

（一）公共利益理論

公共利益理論出發(fā)點是為了解決市場失靈，政府作為人民的代表，通過規(guī)制對微觀經濟進行管理，合理配置資源，實現公眾利益和社會福利最大化。波斯納認為這一理論有兩個前提假設：一是如果讓市場任其發(fā)展，那它將是極端脆弱的，且容易出現運行缺乏效率和公平的情況；二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本。但當經濟學家通過實證性實驗后，揭示出這一理論存在的弊端，包括：實踐中規(guī)制無效率，規(guī)制的產生并不是完全因為市場失靈等。施蒂格勒和弗瑞蘭德通過對1912—1937年間美國電力事業(yè)價格規(guī)制的效果研究揭示出規(guī)制僅僅導致微少的價格下降，從而否認了公共利益理論對價格的極強規(guī)制作用。維斯卡西認為公共利益理論規(guī)范分析的前提是對潛在社會福利的追求，然而沒有說明凈社會福利追求是如何實現的，只是一種假定。

（二）規(guī)制俘虜理論

規(guī)制俘虜理論也叫作部門利益理論，認為政府有基本的資源與權力，在規(guī)制過程中，利益集團不斷說服政府運用其權力為本集團服務，并提供給政府有利條件，規(guī)制者作為經濟人，會選擇有利于自身的行為從而進行尋租活動，規(guī)制者成為被規(guī)制者的“俘虜”。這種情況下，政府規(guī)制成為企業(yè)間尋求利潤最大化和壟斷的有力手段。施蒂格勒在《經濟規(guī)制論》中提出，規(guī)制通常是產業(yè)自己爭取來的，規(guī)制的設計和實施主要為了規(guī)制產業(yè)自身服務。1995年，伯恩的“規(guī)制機構生命周期理論”也對該理論做進一步闡釋。

（三）放松規(guī)制理論

1982年鮑莫爾、威力格、潘查合著《可競爭市場與產業(yè)結構理論》一書的出版標志著可競爭市場理論的形成。鮑莫爾等人認為，由于潛在進入者的壓力，即使在自然壟斷產業(yè)中沒有政府規(guī)制，壟斷者也不可能獲得超額壟斷利潤。因為，如果壟斷者獲取超額利潤，那么勢必使得潛在進入者參與到市場中來與之競爭，從而導致價格下降。鮑莫爾等人主張一方面要積極研究能減少沉沒成本的新技術或工藝，另一方面要排除一切人為的不必要進入或退出壁壘。但現實中符合可競爭市場理論假設的產業(yè)少，沉沒成本為零的假定也不符合實際，在理論上有其一定的局限性。

阿夫契和約翰遜在1962年發(fā)表的《在管制約束下的企業(yè)行為》一文中，對投資回報率規(guī)制進行了實證研究，結果表明：在投資回報率規(guī)制下，由于擴大資本基數，可以獲得更多的絕對利潤，因而在利潤最大化的驅使下，受規(guī)制廠商有過度投資的傾向，其結果是用過多的資本投資代替其他投入品，造成生產低效率。這種現象被稱為“A-J效應”。鮑莫爾和克萊沃里克提出了“規(guī)制滯后效應理論”，認為在政府調整規(guī)制政策的間隔期內，被規(guī)制企業(yè)可能獲得超過正常利潤的利潤率。

（四）激勵性規(guī)制理論

激勵性規(guī)制理論包括特許投標制、區(qū)域間標尺競爭、RPI-X價格上限制。特許投標規(guī)制由德姆塞茨在1968提出，指政府或公共團體在提供公共產品或服務時，引入競爭機制，通過競標方式，將某一產業(yè)領域中的特許經營權在一定時期內獨家轉讓給能提供質優(yōu)價廉服務的企業(yè)，特許經營權到期后再進行下一輪的招投標。該理論優(yōu)點是使規(guī)制者了解更多成本信息的同時，也激勵企業(yè)更多地加入到競爭中來；在投標階段有比較充分的競爭，防止尋租現象的產生。

區(qū)域間標桿競爭由雪里福在1985年提出，是將受規(guī)制的全國壟斷企業(yè)分為幾個地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)相似企業(yè)的刺激下提高自身內部效率。這要求規(guī)制者確保及時獲得有效經營下的成本和服務信息，以提供給企業(yè)作為參考。

RPI-X價格上限制由李特查爾德在1983年提出，最早運用于電信業(yè)。RPI-X價格上限意義在于，當規(guī)制機構與被規(guī)制企業(yè)之間存在著信息不對稱時，通過賦予壟斷企業(yè)更多利潤支配權的方式使其在一定程度上得到信息，以換得提高生產效率的激勵；同時賦予被規(guī)制企業(yè)在不超過價格上限的情況下自由調整個別價格的靈活定價權，以提高社會配置效率。

綜上所述，西方政府規(guī)制理論自20世紀70年代產生以來，先后經歷了公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、放松規(guī)制理論、激勵規(guī)制理論幾個階段。每一個理論階段與其所處的歷史背景密切相關。盡管各國家在規(guī)制的內容、范圍等實踐中各不相同，但相對完善的政府規(guī)制理論不斷成為改善政府規(guī)制行為、提高政府績效的重要理論指導。對我國來說，要積極借鑒規(guī)制改革方案運用于我國行政審批制度改革中，摸索出一條適合我國實際發(fā)展需求，有中國特色的規(guī)制改革道路。

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