中東地區(qū)恐怖主義問題的全球治理分析

邢新宇

摘 要：隨著近年來全球范圍恐怖主義問題的凸顯，通過全球治理來解決恐怖主義問題逐漸成為國際社會(huì)的共識(shí)。就以全球治理的視角來探討中東地區(qū)的恐怖主義問題，集中分析了中東地區(qū)比較突出的恐怖主義問題的現(xiàn)狀和全球治理情況，進(jìn)而對(duì)阻礙當(dāng)前全球治理的障礙性因素進(jìn)行分析，意在為新治理路徑的選擇提供有益的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：中東地區(qū);非傳統(tǒng)安全;恐怖主義;全球治理

中圖分類號(hào)：D068 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）03-0019-02

中東地區(qū)因其重要的地緣戰(zhàn)略位置和特殊的歷史、民族、宗教等原因，一直是國際熱點(diǎn)地區(qū)。巴以沖突、伊拉克問題、阿富汗問題等傳統(tǒng)安全問題已經(jīng)引起各國的廣泛關(guān)注。然而不可忽視的是，該地區(qū)也面臨著嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，如恐怖主義問題、難民問題、水資源問題等。其中，恐怖主義是中東地區(qū)面臨的最嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。國際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到了中東恐怖主義問題的嚴(yán)重性，在多層次和領(lǐng)域?qū)@一問題的解決進(jìn)行了許多嘗試。應(yīng)該說，針對(duì)中東恐怖主義問題的全球治理取得了一些成果，然而也暴露出了不少問題，探尋新的治理路徑就顯得十分必要。

一、中東恐怖主義問題的發(fā)展及現(xiàn)狀

中東地區(qū)是受恐怖主義威脅最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，中東地區(qū)的恐怖主義與民族和宗教矛盾以及主權(quán)問題等糾纏在一起，形成一個(gè)難以解決的癥結(jié)。該地區(qū)很早以前就產(chǎn)生了恐怖主義的思想和活動(dòng)，但在一個(gè)很長的歷史時(shí)期里，中東恐怖主義并沒有受到重視，相反卻成了一些國家謀取利益的工具。冷戰(zhàn)結(jié)束以后的一段時(shí)期，中東地區(qū)的安全形勢(shì)出現(xiàn)了一定程度的好轉(zhuǎn)，恐怖主義的泛濫也得到了一定程度的遏制，但是由于巴以沖突依然存在，一些根本性的矛盾未能得到有效解決，恐怖主義威脅依然存在。

“9·11”事件的爆發(fā)使得中東的恐怖主義形勢(shì)再一次引發(fā)了世人的關(guān)注。美國發(fā)動(dòng)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)客觀上將阿富汗變成了一個(gè)恐怖主義活動(dòng)的中心。隨后爆發(fā)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)成了中東恐怖主義形勢(shì)急劇惡化的又一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。伊戰(zhàn)的爆發(fā)使得“9·11”后建立的國際反恐聯(lián)盟幾乎破裂，并將伊拉克變?yōu)榱酥袞|恐怖主義活動(dòng)的中心。伊戰(zhàn)后全球恐怖主義急劇反彈，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年，全球共發(fā)生各類恐怖事件380多起，造成1 804人死亡，5 354人受傷，遠(yuǎn)高于“9·11”事件后的2002年[1]。同時(shí)，中東地區(qū)的恐怖主義出現(xiàn)了擴(kuò)散化的趨勢(shì)，過去一些較少發(fā)生恐怖襲擊的國家，如土耳其、科威特、摩洛哥也開始頻頻遭到恐怖襲擊，造成重大傷亡[2]251。整個(gè)中東地區(qū)進(jìn)入了暴力恐怖活動(dòng)持續(xù)活躍的時(shí)期。

近幾年以來，中東地區(qū)恐怖主義的總體形勢(shì)趨向緩和。根據(jù)美國國家反恐中心提供的數(shù)據(jù)，以恐怖活動(dòng)的中心伊拉克為例，2010年伊拉克共發(fā)生恐怖襲擊事件2 688起，死亡人數(shù)15 109人，相比2006年的6 608起和38 817人已經(jīng)有明顯的減少。自2006年到2010年，伊拉克的恐怖活動(dòng)總體呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)[3]。與伊拉克的恐怖活動(dòng)減少相對(duì)的是，中東地區(qū)的恐怖主義呈現(xiàn)擴(kuò)散化的趨勢(shì)，也門、阿爾及利亞、黎巴嫩等地的形勢(shì)堪憂，有發(fā)展為新的恐怖主義基地的趨勢(shì)。產(chǎn)生這種擴(kuò)散趨勢(shì)的原因主要是由于近年來“基地”組織在國際反恐聯(lián)盟不斷的打擊和圍剿下，轉(zhuǎn)而采取分散化的路線，大力建設(shè)其各地的分部。

本·拉登一手創(chuàng)建的“基地”組織作為全球最大的恐怖組織，在中東恐怖主義活動(dòng)中起到核心的作用，它不僅參與策劃恐怖襲擊，還組織和協(xié)調(diào)其他恐怖組織的活動(dòng)，對(duì)其提供資金支持，收編了中東很多不同形式的恐怖組織，在中東各地都有以“基地”為旗號(hào)的分支。2011年5月，國際反恐行動(dòng)出現(xiàn)重大突破，美國人在巴基斯坦成功擊斃本·拉登。然而，有評(píng)論指出，本·拉登之死的象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)際意義，拉登目前充其量只是“精神導(dǎo)師”，他對(duì)基地各分支的影響力已經(jīng)很小，另外，目前分散的基地組織很可能因拉登之死加快團(tuán)結(jié)的步伐，形成一個(gè)更具國際影響力的新基地組織領(lǐng)導(dǎo)層[4]。

二、中東恐怖主義的全球治理情況

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，面對(duì)恐怖主義在中東的泛濫之勢(shì)，埃及、阿爾及利亞等深受恐怖主義危害的國家率先開展了反恐斗爭(zhēng)。在國際層面上，通過合作聯(lián)合打擊中東地區(qū)的恐怖主義勢(shì)力也逐漸成了各國的共識(shí)。20世紀(jì)90年代初，阿拉伯海灣合作委員會(huì)率先邁出了地區(qū)國家反恐合作的步伐。1996年在埃及開羅舉行的國際反恐首腦會(huì)議對(duì)于中東地區(qū)國際反恐合作的開展具有重要的意義，與會(huì)各方最終確定了會(huì)議的三大宗旨：推動(dòng)和平進(jìn)程、打擊恐怖主義、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。其后召開的和平締造者國際首腦會(huì)議極大地推動(dòng)了中東反恐領(lǐng)域的雙邊和多邊合作。1998年4月，阿拉伯國家在埃及簽訂了《阿拉伯制止恐怖主義公約》，為阿拉伯國家有效開展國家間反恐合作提供了制度性框架。會(huì)議號(hào)召締約國采取一切必要措施，達(dá)成以下目標(biāo)：從嚴(yán)懲處恐怖主義犯罪活動(dòng);對(duì)任何恐怖犯罪企圖按完全犯罪予以懲罰;凍結(jié)、沒收罪犯制造恐怖主義活動(dòng)的工具、財(cái)產(chǎn)及任何與之有關(guān)的財(cái)物?！栋⒗畤抑浦箍植乐髁x公約》在中東國家反恐合作史上具有里程碑式的意義[5]。此后，阿拉伯國家針對(duì)中東反恐合作進(jìn)一步提出了一攬子合作計(jì)劃：1999年1月30日至31日，阿拉伯內(nèi)政部長理事會(huì)16次會(huì)議在約旦首都安曼召開，重申了反恐怖宣言的立場(chǎng)，制定反恐統(tǒng)一政策。1999年7月，伊斯蘭會(huì)議組織通過了《打擊國際恐怖主義國際公約》，要求所有成員國遵照?qǐng)?zhí)行，具體闡明了打擊恐怖主義的伊斯蘭合作基礎(chǔ)和方法。同年7月底，10個(gè)阿拉伯國家的部長在沙特吉達(dá)召開反恐會(huì)議，討論反恐協(xié)議的具體執(zhí)行問題[2]111-114。

2001年“9·11”事件的發(fā)生，成為人類迄今為止最大的恐怖主義災(zāi)難。其組織和策劃的元兇直指發(fā)源于中東地區(qū)的恐怖組織——“基地”組織?！?·11”事件也成為中東乃至全球反恐合作的重要節(jié)點(diǎn)。在此之后，防范和打擊恐怖主義成了中東地區(qū)和全球安全領(lǐng)域的一項(xiàng)最重要課題。以美國為主導(dǎo)、各個(gè)國家積極參與的全球反恐聯(lián)盟迅速建立，并立即向?yàn)椤盎亟M織”提供庇護(hù)的阿富汗塔利班政權(quán)發(fā)動(dòng)攻擊。國際社會(huì)形成了大國密切合作、發(fā)展中國家積極支持、聯(lián)合國發(fā)揮核心推動(dòng)作用的反恐格局。在這種良性格局的推動(dòng)下，塔利班政權(quán)被迅速擊潰，盤踞在中東地區(qū)的恐怖組織受到了沉重打擊，國際反恐形勢(shì)出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)跡象。

然而隨后爆發(fā)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)成了國際反恐合作的又一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。面對(duì)伊戰(zhàn)后地區(qū)恐怖主義急劇惡化的態(tài)勢(shì)，中東國家紛紛采取新的對(duì)策應(yīng)對(duì)恐怖主義的挑戰(zhàn)。在地區(qū)層面，一系列雙邊和多邊合作機(jī)制相繼建立。在全球治理方面，中東國家也積極同國際社會(huì)加強(qiáng)反恐合作。美國、歐盟主導(dǎo)了中東地區(qū)的反恐合作事務(wù)，包括中國、俄羅斯等其他國家也廣泛參與。值得一提的是，2005年2月，沙特政府首次主辦國際反恐大會(huì)，15個(gè)國家以及許多國際組織的代表參加了此次會(huì)議。此次會(huì)議提出了建立國際反恐中心的倡議，并呼吁進(jìn)一步加強(qiáng)國際的反恐合作。

三、中東恐怖主義全球治理的障礙性因素

為解決中東恐怖主義的難題，國際社會(huì)在全球治理層面做了一系列有意義的嘗試。但總的來說，針對(duì)中東恐怖主義的全球治理層次較低，真正意義上的全球共識(shí)還遠(yuǎn)沒有達(dá)成，中東反恐的合作機(jī)制還很不完善。造成這種情況的原因主要有以下幾個(gè)方面：

第一，中東國家對(duì)于“恐怖主義”的認(rèn)知存在重大分歧。盡管所有的中東國家都?xì)g迎達(dá)成一個(gè)全球性的反恐協(xié)議，并積極促使聯(lián)合國達(dá)成一個(gè)全球反恐公約[6]，但是對(duì)于“恐怖主義”的定義卻有不同的理解。這突出的體現(xiàn)在巴以沖突中，以色列宣稱其對(duì)巴勒斯坦的軍事行動(dòng)為反恐行動(dòng)，而伊斯蘭國家則斥責(zé)其為恐怖主義行徑，并認(rèn)為巴勒斯坦反以的暴力活動(dòng)為民族解放運(yùn)動(dòng)。不僅如此，由于對(duì)于恐怖主義的定義不同，很多中東國家的反恐政策其實(shí)是互相矛盾的，這無疑加大了中東地區(qū)反恐治理的難度。從根本上說，這種認(rèn)知差異是由于長期以來中東國家之間缺乏一種必要的互信。

第二，美國對(duì)外政策對(duì)中東反恐治理產(chǎn)生了消極影響。美國作為現(xiàn)行國際秩序的主要參與者與維護(hù)者，在中東反恐治理中扮演了關(guān)鍵角色。一方面，一系列反恐協(xié)議和規(guī)則的出臺(tái)，離不開美國的主導(dǎo)和推動(dòng);另一方面，美國的對(duì)外政策也對(duì)中東反恐的國際合作產(chǎn)生了負(fù)面影響。首先，美國長期奉行偏袒以色列的中東政策，引發(fā)了廣大中東伊斯蘭國家的強(qiáng)烈不滿，成為中東恐怖主義泛濫的一大根源。其次，美國將其對(duì)外政策中的單邊主義傾向帶到了反恐領(lǐng)域。在中東地區(qū)，美國依據(jù)其國家利益的需要、按照自己的意愿定義恐怖組織，很少顧及阿拉伯國家的感受。在形勢(shì)需要的情況下，美國往往拋開國際反恐合作，采取單邊主義行動(dòng)，其典型案例就是伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)。美國發(fā)動(dòng)的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)給國際反恐合作帶來了沉重的打擊，使國際反恐形勢(shì)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了中東恐怖主義的強(qiáng)勁反彈[2]247。美國的單邊政策，也受到了國際社會(huì)的強(qiáng)烈譴責(zé)。2004年，時(shí)任聯(lián)合國秘書長安南在接受美英廣播公司采訪時(shí)指出，“美英在去年3月未經(jīng)聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，違背了《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，是非法的?！盵7]

第三，中東地區(qū)分化現(xiàn)象嚴(yán)重，國家間缺乏政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在世界范圍內(nèi)中東地區(qū)是國家構(gòu)成和彼此關(guān)系最復(fù)雜的地區(qū)。在中東范圍內(nèi)，存在著阿拉伯國家聯(lián)盟和伊斯蘭會(huì)議組織兩大政治組織，同時(shí)還有阿拉伯馬格里布聯(lián)盟和海灣合作委員會(huì)等一系列合作機(jī)構(gòu)。這些地區(qū)組織之間常常出現(xiàn)職能重疊甚至相互沖突的情況。在溝通中東各國聯(lián)系方面，它們發(fā)揮的作用也十分有限。在目前的中東地區(qū)，缺乏一個(gè)組織能夠真正有效凝聚并集合中東各國。在中東一體化水平極為低下的情況下，有效、持久的國際反恐合作機(jī)制必然難以建立。換句話說，中東地區(qū)缺少建立全球反恐合作機(jī)制的環(huán)境。

長期以來，傳統(tǒng)安全一直是中東地區(qū)安全領(lǐng)域的核心內(nèi)容，非傳統(tǒng)安全威脅相對(duì)被忽視了。其實(shí)中東地區(qū)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)歷史上一直存在，在近些年來逐漸凸顯，恐怖主義問題是其中最嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全威脅。值得欣慰的是，國際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到中東恐怖主義威脅的嚴(yán)重性，并將其納入全球治理的框架內(nèi)。國際社會(huì)為應(yīng)對(duì)中東恐怖主義挑戰(zhàn)，在不同層面進(jìn)行了合作，其治理取得了一定的成效。然而，中東恐怖主義問題的產(chǎn)生有其深刻的歷史和社會(huì)根源，這些根源短時(shí)間內(nèi)不會(huì)消失。另一方面，現(xiàn)行的治理方式也存在嚴(yán)重的弊端。這就使得全球治理面臨重重阻礙。因此，針對(duì)中東恐怖主義的全球治理必然要經(jīng)歷一個(gè)漫長的、不斷完善的過程，探尋新的治理路徑也是一個(gè)必然的選擇。

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