政府主導(dǎo)下多元主體共治模式的理路闡述

慕寶玲

摘 要：在治理理論指導(dǎo)下，出于對(duì)中國嚴(yán)重的官本位思想的考慮，政府主導(dǎo)下多元主體共治模式符合當(dāng)前中國的政治文化背景，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。政府主導(dǎo)下多元主體共治模式強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮元治理的作用，樹立以公共性為信仰的治理理念，以互助協(xié)作為多元治理規(guī)則，以法治為保障機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)以服務(wù)好社會(huì)公民為目標(biāo)的治理成效，對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理方法具有積極意義。

關(guān)鍵詞：治理理論;治理模式;政府主導(dǎo);多元主體

中圖分類號(hào)：D034 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）03-0003-02

在治理理論的指導(dǎo)下，政府主導(dǎo)的多元共治模式以政府為公共政策的制定者、社會(huì)組織與公民等多元治理主體共同參與社會(huì)治理活動(dòng)。與以往社會(huì)治理模式不同，這種新型治理模式強(qiáng)調(diào)政府在多元治理主體中的“老大哥”位置，充分利用政府在治理社會(huì)公共事務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)社會(huì)組織和公民通過對(duì)話對(duì)政府制定公共政策施加影響，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。由于中國的官本位文化具有很長的歷史淵源，政府主導(dǎo)下多元共治模式符合中國社會(huì)治理模式變遷的客觀規(guī)律。那么，如何構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元主體共治模式來有效地治理社會(huì)公共事務(wù)是本文的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文將圍繞“主體-理念-規(guī)則-保障機(jī)制-成效”五個(gè)維度進(jìn)行邏輯建構(gòu)。

一、構(gòu)建以政府主導(dǎo)為特點(diǎn)的多元治理主體

社會(huì)治理如今已然成為政府、社會(huì)與公民共同參與的實(shí)踐活動(dòng)，政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民作為多元治理主體的成員，在治理社會(huì)公共事務(wù)的過程中形成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的治理網(wǎng)絡(luò)，主體之間既形成相互合作的伙伴關(guān)系，又在合作過程中相互制約、相互監(jiān)督。

（一）發(fā)揮政府“元治理”的作用

“元治理”的概念是由英國學(xué)者鮑勃·杰索普提出的，他認(rèn)為不同治理模式之間形成共振，即三種治理模式的有機(jī)結(jié)合[1]。荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門在此基礎(chǔ)上把元治理分為兩個(gè)階段：治理的統(tǒng)治與治理的治理。治理的統(tǒng)治表示元治理者處于縱向權(quán)利的高層，發(fā)揮著政策設(shè)計(jì)的作用，而治理的治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力平行的多元主體參與治理活動(dòng)[2]。由此看出，現(xiàn)代社會(huì)治理倡導(dǎo)政府在公共事務(wù)治理中擺脫中心主義，扮演政策制定者的角色，擔(dān)當(dāng)多元主體間對(duì)話的重要組織者。提升政府在社會(huì)治理中的主導(dǎo)作用關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好政府與社會(huì)的關(guān)系，政府應(yīng)該積極創(chuàng)造社會(huì)組織和公民參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，及時(shí)向其他治理主體公開信息資源，保證信息的公正、透明，推動(dòng)社會(huì)組織和公民社會(huì)的發(fā)展，改變以往政府大包大攬的制度安排，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。

（二）推動(dòng)社會(huì)組織的成長

政府主導(dǎo)下的多元主體共治離不開社會(huì)組織的發(fā)展，然而我國社會(huì)組織的行政化傾向依然明顯。社會(huì)組織在民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管制下，無法獲得獨(dú)立的合法地位[3]。因此，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，使其恢復(fù)本有的民間屬性，需要政府機(jī)關(guān)發(fā)揮設(shè)計(jì)師的作用，制定相關(guān)激勵(lì)政策，加大扶持力度，如設(shè)立激勵(lì)基金、實(shí)行減稅政策[4]等有意識(shí)地增強(qiáng)社會(huì)組織的活力，剪斷政府對(duì)社會(huì)組織的管控鏈條，發(fā)揮社會(huì)組織反映公共意愿、維護(hù)公眾利益等原有的社會(huì)功能，更好地服務(wù)公眾。

（三）提高公民的主動(dòng)參與意識(shí)

隨著人類社會(huì)逐漸走向文明，公民參與已然成為國家走向政治民主和文明的重要內(nèi)容，是公民真正自主治理社會(huì)問題的基本措施，是公民對(duì)關(guān)系他們社會(huì)生活的政策施加影響的重要途徑。政府機(jī)關(guān)應(yīng)該提供合理的公共場域?yàn)楣衽c政府平等對(duì)話、對(duì)公共事務(wù)治理發(fā)表意見和建議搭建平臺(tái)，如虛擬網(wǎng)絡(luò)空間或者政府部門的信訪單位等，積極挖掘?qū)怖嬗懈叨刃叛龅墓窕蛘吲嘤駥?duì)公共事務(wù)治理的主動(dòng)參與意識(shí)，引導(dǎo)公民以合法的途徑表達(dá)意愿，以理性思維解決社會(huì)矛盾，從而提高公民參與社會(huì)治理的地位。

二、樹立以公共性為信仰的多元治理理念

公共性是行政管理者的行動(dòng)指南，揭示了政府的價(jià)值所在，即有義務(wù)追求社會(huì)公共利益最大化的。正如公共行政學(xué)大師羅森布魯姆所言[5]，“詮釋公共行政所涉及的任何定義均須強(qiáng)調(diào)公共行政之公共性特質(zhì)。對(duì)公共行政而言，其關(guān)切的焦點(diǎn)在于公共利益，須在憲法的規(guī)范下運(yùn)作，它基于公眾的信任來代表主權(quán)運(yùn)作?！币@得公眾的信任，政府則盡可能了解公共意愿。那么，何為公共利益？公共利益是指廣大公民對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的心理需求，非排他性地為社會(huì)公民共同享有的各種社會(huì)資源[6]。因此，政府主導(dǎo)下的多元主體共治過程中，政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和社會(huì)公民都應(yīng)該堅(jiān)定對(duì)公共性的信仰，以實(shí)現(xiàn)公共利益為治理目標(biāo)的公共理念。只有多元治理主體樹立相同的公共性理念，才能在遇到利益沖突時(shí)相互妥協(xié)，達(dá)成互助協(xié)作的可能。政府機(jī)關(guān)應(yīng)該積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，在基層社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）宣揚(yáng)公共性的理念，培養(yǎng)社會(huì)組織和公民對(duì)公共性的認(rèn)知，提升社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任感和公民的公共精神。

三、實(shí)行以互助協(xié)作為主導(dǎo)的多元治理規(guī)則

政府主導(dǎo)下的多元主體共治在構(gòu)建互助協(xié)作的治理規(guī)則時(shí)，需要政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民在政治上相互信任、利益上相互協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)上界定清晰、實(shí)踐中相互合作。

（一）政治上相互信任

信任是相互合作的前提和基礎(chǔ)。公民對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任度越高，其參與治理的積極性就越大。政府機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)公民參與社會(huì)治理的政治地位的承認(rèn)，是提升社會(huì)組織和公民參與治理的主動(dòng)性的最基本保障。正如喬治·弗雷德里克森所說[7]，“公共行政的核心價(jià)值或者說公共行政的精神，不僅包含了一般意義上對(duì)公共的信任，也包括了在具體意義上對(duì)具體公民和公民團(tuán)體的承諾和回應(yīng)?！币虼?，要樹立政治上的相互信任，起主導(dǎo)作用的政府機(jī)關(guān)首先應(yīng)該適當(dāng)為民主“增肥”，推動(dòng)社會(huì)組織和公民社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，保障公眾參與社會(huì)治理的政治身份，對(duì)社會(huì)組織去行政化，幫助公民培育主人翁意識(shí)，增強(qiáng)公民治理社會(huì)問題的責(zé)任感，形成政府和公民的良好互動(dòng)關(guān)系。

（二）利益上相互協(xié)調(diào)

治理主體的共同利益是加速相互合作的催化劑。利益上越契合，相互合作就越密切。目前，中國處于特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾的凸顯表現(xiàn)出不同的社會(huì)階層與政府之間存在著利益的不相協(xié)調(diào)，一些基層政府機(jī)關(guān)甚至以公謀私奪取社會(huì)公民的合法利益，導(dǎo)致官民的緊張關(guān)系。新形勢下，為了扭轉(zhuǎn)這樣的不良局面，政府機(jī)關(guān)應(yīng)該率領(lǐng)社會(huì)組織和社會(huì)公民為達(dá)成利益共識(shí)積極開展平等對(duì)話，拓寬社會(huì)組織和公民對(duì)各自利益的訴求渠道，廣泛吸收采納社會(huì)組織成員和公民對(duì)實(shí)現(xiàn)共同的公用利益提出的意見和建議，及時(shí)向社會(huì)組織和公民的利益訴求做出回應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)多元主體在利益上的相互協(xié)調(diào)。

（三）權(quán)責(zé)上界定清晰

權(quán)責(zé)既包含政府機(jī)關(guān)在治理過程中的“權(quán)力”、社會(huì)組織和社會(huì)公民的參與權(quán)利，又包括這些主體在社會(huì)治理實(shí)踐中理應(yīng)承擔(dān)的治理責(zé)任。權(quán)責(zé)界定清晰是保障政府主導(dǎo)的多元主體共治模式良好運(yùn)行的關(guān)鍵。既不能過分夸大政府機(jī)關(guān)的權(quán)力空間，以至于偏向政府機(jī)關(guān)的行政中心化，又不能弱化政府在治理過程中的主導(dǎo)作用。政府機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中的主要職責(zé)是提供政策指導(dǎo)、實(shí)行質(zhì)量監(jiān)督、為多元主體治理提供法律保障等。社會(huì)組織和社會(huì)公民的主要職責(zé)則是為社會(huì)治理提供源源不斷的資源保障和技術(shù)支持、對(duì)政府官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和約束等，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量，提升社會(huì)治理的成效。

（四）治理實(shí)踐上相互合作

多元主體間的相互合作并不是各主體單獨(dú)作用的力量疊加，每個(gè)主體都必須考慮到其他主體的利益空間和能力范圍，評(píng)估合作的可能性和合作質(zhì)量。政府主導(dǎo)的多元主體構(gòu)成一個(gè)相互合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，政府—社會(huì)、政府—公民、社會(huì)—公民、政府—社會(huì)—公民等多種合作方式以及多層次的交叉合作為社會(huì)公共事務(wù)的良好治理提供了多元化的治理手段，使信息等資源的共享更加便捷。多元主體間的相互合作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在合作中相互調(diào)試各自的職責(zé)權(quán)限以及主體間的利益關(guān)系，既對(duì)政府的絕對(duì)權(quán)力起到限制作用，又對(duì)社會(huì)組織和公民濫用權(quán)利起到約束作用，最終推動(dòng)社會(huì)治理走向成熟。

四、完善以法治為基礎(chǔ)的多元治理保障機(jī)制

政府主導(dǎo)下的多元主體共治模式是在治理理論的思想下構(gòu)建出來的，而治理理論又是民主法治社會(huì)催生的產(chǎn)物，因此多元共治需要依法治理，多元治理主體需要運(yùn)用法治思維分析問題、解決問題，一切社會(huì)治理活動(dòng)都需要政府機(jī)關(guān)為其提供法治保障，使其在法律環(huán)境中運(yùn)行。構(gòu)建多元主體共治模式的法律框架需要代表國家權(quán)威的政府由上至下制定一系列法律法規(guī)，以立法保障、司法介入、法律執(zhí)行、法律監(jiān)督[8]四個(gè)維度構(gòu)建完善的法律保障體系，通過法律的制定保障政府、社會(huì)組織和公民等多元主體的合法地位和責(zé)任范圍，規(guī)范治理主體的協(xié)作行為和利益關(guān)系，維持多元主體的治理秩序。

五、實(shí)現(xiàn)以服務(wù)為標(biāo)桿的多元治理成效

以往社會(huì)管理模式以管控為目標(biāo)，將公民的需求置于邊緣，政府官僚機(jī)構(gòu)自上而下的權(quán)威忽視了以人為本的理念，天然地以自我為中心，并非真正了解社會(huì)公民的真實(shí)需求，未能提供相應(yīng)的服務(wù)，從而引起公民的極度不滿，導(dǎo)致政府公信力下降。而政府主導(dǎo)下的多元主體共治模式以提供社會(huì)公民切實(shí)所需的公共服務(wù)作為衡量治理成效的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，通過提供優(yōu)良的服務(wù)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行良好的治理，使多元主體共治模式更加具有活力和競爭力。

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