社區(qū)治理模式探究：政府購買養(yǎng)老服務(wù)

摘 要：十八屆三中全會公報里“社會治理”的提出，引起了各界的高度關(guān)注。政府有推進社會治理、完善社會化服務(wù)體系的職能，而社區(qū)作為政府的基層結(jié)構(gòu)，無疑承擔(dān)著社區(qū)治理的公共服務(wù)職能。與此同時，人口老齡化背景下的養(yǎng)老問題日益成為一個嚴(yán)峻的社會問題，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式已不能滿足現(xiàn)實需求。我國社會急需產(chǎn)生一個新型的養(yǎng)老方式來解決老齡化愈發(fā)嚴(yán)重的問題，而此時社會組織正在壯大，政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)運而生。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；社會治理；政府購買；社區(qū)養(yǎng)老

一、概念界定

（一）社區(qū)治理

社區(qū)治理是指包括政府、私營機構(gòu)、非營利組織以及公民在內(nèi)的多元主體基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同等共同原則下的協(xié)調(diào)合作，對社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)來進行有效供給社區(qū)公共物品，管理共同事務(wù)，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制。社區(qū)治理有助于增強社區(qū)凝聚力，增進社區(qū)成員社會福利，推進社區(qū)發(fā)展進步的過程。

（二）社會組織和政府購買公共服務(wù)

社會組織指那些在社會轉(zhuǎn)型過程中，由不同社會階層的公民自發(fā)成立的、一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的組織形式。

政府購買公共服務(wù)是指政府將公共服務(wù)事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成的，按照市場標(biāo)準(zhǔn)建立合約，由該社會組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品，政府進行評估后來支付社會組織的服務(wù)費用。政府購買公共服務(wù)可以避免腐敗、節(jié)約資金，同時還能確保社區(qū)服務(wù)滿足區(qū)域需求，充分利用專業(yè)化知識推動政府制度創(chuàng)新，為公眾提供最佳價值（上海市政府法制辦，2013）。

二、文獻綜述

（一）社區(qū)治理的多方主體

在我國社會治理的縱向結(jié)構(gòu)中，社區(qū)處于重要的基礎(chǔ)地位，社會治理的各項法規(guī)政策、制度措施、社會互動都離不開社區(qū)這個管理層次。因此，加強和創(chuàng)新社會治理，應(yīng)該從基層抓起，從社區(qū)起步，加快建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務(wù)體系的步伐，把社會管理的基礎(chǔ)平臺打造好，為社會各個主體和各個居民群體參與社會管理創(chuàng)造條件、建立基礎(chǔ)、搭建平臺。

政府作為國家的行政機關(guān)，在社區(qū)治理中擔(dān)任著主導(dǎo)工作。社會組織獨立于政府之外，發(fā)揮了政府不可取代的作用，社會組織可以高效率參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中，但它自身的不足也會導(dǎo)致它的結(jié)果無法達到預(yù)期的目的。這個時候政府就要進行扶持，從而形成一種社會組織與政府共同合作的模式。

（二）人口老齡化趨勢日益嚴(yán)重

人口老齡化，是指總?cè)丝谥欣夏耆吮戎厝找嫣岣叩默F(xiàn)象。按照通常標(biāo)準(zhǔn)，一個國家或社會60歲以上年齡的老年人數(shù)量總?cè)丝诘谋戎卮笥?0%，或65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎卮笥?%，就稱其為老齡化國家或社會，而我國老年人口比重己超過此比例，已進入老齡化社會。

我國是世界上人口最多的國家，也是老年人口數(shù)量最多的國家，我國自2000年就開始進入了人口老齡化社會。截止2013年底，我國60周歲及以上人口20243萬人，占總?cè)丝诘?4.9%，65周歲及以上人口13161萬人，占總?cè)丝诘?.7%（中國老年科學(xué)研究中心，2014）。人口老齡化帶來了許多挑戰(zhàn)，對老年人的生活起居、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神文化等需求日益凸顯，養(yǎng)老問題日趨嚴(yán)峻，政府將承擔(dān)著繁重的養(yǎng)老服務(wù)負擔(dān)。社區(qū)（街道辦）作為政府職能的基層實施者，有義務(wù)解決老齡化帶來的各種問題，特別是居家生活照料，滿足老人的物質(zhì)文化需求。

三、Y街道養(yǎng)老服務(wù)調(diào)研

（一）Y街道養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀

Y街道位于S市B區(qū)，地處該區(qū)的中心城區(qū)，是B區(qū)政治、文化、經(jīng)濟的中心。1978年起作為寶鋼生活區(qū)進行較大規(guī)模建設(shè)，形成新型城區(qū)，現(xiàn)Y街道共轄37個居委會。街道轄區(qū)內(nèi)小區(qū)種類較多，既有上世紀(jì)七八十年代的老公房小區(qū)，又有近年新開發(fā)的商品房小區(qū)。作為寶鋼職工居住生活的集聚地和發(fā)展較為成熟的社區(qū)，Y街道老年人比重高達25.4%，在下轄的37個居委會中，只有6個以中青年人為主，養(yǎng)老服務(wù)總體需求量大。

根據(jù)實地調(diào)研筆者了解到，Y街道一共有3個養(yǎng)老機構(gòu)，其中有一個私人養(yǎng)老院、一個公立養(yǎng)老院和一個企業(yè)辦的寶康老年公寓。公立養(yǎng)老院由Y街道辦創(chuàng)辦，有40個床位，現(xiàn)已住滿。私人養(yǎng)老院是一對寶鋼退休夫妻辦的，一共120個床位，但是該養(yǎng)老院是一座危房，并且里面設(shè)施陳舊，相關(guān)服務(wù)也跟不上。由于院長是寶鋼退休干部，且老兩口都已經(jīng)年過花甲，Y街道雖然一直想收回這個養(yǎng)老院，卻無法與老兩口達成協(xié)議。

調(diào)研中筆者實地參觀了寶康老年公寓，對這個由寶鋼集團投資興建的養(yǎng)老機構(gòu)有了更為深入地了解。它于2003年3月正式開始營業(yè)，營業(yè)初期寶鋼退休職工居多，隨著老年公寓逐漸對外開放，寶鋼退休職工居住比重逐漸減少。公寓內(nèi)設(shè)施齊全，房間內(nèi)有獨立衛(wèi)生間、彩電、空調(diào)、電話等家具家電，并設(shè)有集中供氧系統(tǒng)、呼叫系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等高科技服務(wù)系統(tǒng)。在公共活動場所，也有閱覽室、書畫室、棋牌室、老年教室和多功能廳等。為了方便公寓里的老人看病，同時也代表寶鋼集團承擔(dān)部分社會責(zé)任，寶康老年公寓所在地也掛牌成立“寶鋼紅十字老年護理院”。護理院可以提供常見的老年病和普通門診的醫(yī)療服務(wù)，院內(nèi)設(shè)有急救室、門診室、治療室、藥房、X光室、B超室、理療室、體療室等專業(yè)醫(yī)護系統(tǒng)，在此居住的老人可以通過醫(yī)保享受這些醫(yī)療服務(wù)。養(yǎng)老院的主要費用由床位費、護理費和餐費組成。床位費根據(jù)單間人數(shù)來收費，共255個床位，包括套間、單間、兩人間和四人間。單人間床位費為4800元，雙人間床位費為2160元，四人間床位費為1500元。護理費也按相應(yīng)等級劃分，最低280元一人一月，最高是一對一的專門護理，費用面議。餐費為一日三餐共18元，分為流質(zhì)、半流質(zhì)和非流質(zhì)等，滿足不同身體狀況的老人的需求。截至2015年4月底，全院共住滿243張床位。由于有些老人在居住期間伴侶逝世或者不愿與他人同住，所以有包房現(xiàn)象，因此雖然仍有12張空床位，但是整個老年公寓已經(jīng)處于飽和狀態(tài)。院里辦公室負責(zé)人說，現(xiàn)在已經(jīng)有二三十個人在排隊等候床位了。

Y街道根據(jù)實際情況，創(chuàng)建了多種社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。除了養(yǎng)老機構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)，街道還創(chuàng)建了“喘息工程”服務(wù)、送餐服務(wù)等。

（二）其他城市養(yǎng)老服務(wù)案例

好來屋公益服務(wù)中心是愛德基金會在N市Q區(qū)設(shè)立的社會組織服務(wù)點，他們通過“愛心助老”午餐項目進駐青田雅居社區(qū)。它由好來屋公益服務(wù)中心專業(yè)社工團隊運作，社區(qū)、社會組織、愛心企業(yè)互助組織多方聯(lián)動、資源互補，共同解決社區(qū)的重殘、失能、癡呆、獨居等特殊困難老人的午餐問題，也為他們送上一份來自社會的關(guān)愛和溫暖。N市某餐飲管理有限公司主動聯(lián)系好來屋，表示想提供愛心午餐給社區(qū)的30位80歲以上老人。好來屋有了企業(yè)物資資助，便去聯(lián)系青田雅居社區(qū)，社區(qū)最后騰出了活動室給好來屋公益組織。在經(jīng)過第一次試吃之后，老人們反映非常好，隨后便有老人通知老人，老人拉動老人來吃免費午餐。在青田雅居社區(qū)的試驗成功之后，也有越來越多的社同意加入了“愛心助老”午餐項目。同時，以“愛心助老”午餐項目為載體，社區(qū)拓展和延伸為老服務(wù)，定期為老人提供定期探訪、情感關(guān)懷、心理支持等個案服務(wù)，組織開展“耆聚好來屋”“愛拼手工坊”“壽星喜樂會”系列專業(yè)化為老服務(wù)活動，建立社區(qū)獨居老人互助支持網(wǎng)絡(luò)，讓老人在網(wǎng)絡(luò)中獲得正能量，提升老人生活幸福感和自我價值感。

（三）Y街道養(yǎng)老服務(wù)的已有探索和未來設(shè)想

Y街道目前除了設(shè)立3個養(yǎng)老院以外，還創(chuàng)辦了“喘息工程”，這個工程緩解了年輕人照顧老人的壓力。比如，在老人生病或者年輕人有事外出時，給社區(qū)老年居民提供短暫的照顧服務(wù)，以及類似N市Q區(qū)的愛心送午餐服務(wù)。Y街道派出專人為社區(qū)內(nèi)的老年人提供周一至周五的愛心午餐，午餐費用由街道和老人雙方共同支付。在這項探索中，Y街道也表示，目前送餐服務(wù)已經(jīng)做成了規(guī)模，但是有的老人有個性化需求，街道難以實現(xiàn)。因為愛心午餐是公益性的服務(wù)，而街道自己又沒有相關(guān)的社會組織來負責(zé)送餐，所以街道目前只能做到炒大鍋飯，送統(tǒng)一的午餐。而老人們各自有各自的需求，比如糖尿病人不能吃糖，牙口不好的老人不能吃硬物，部分老人表示愿意自己付費吃定制化的午餐。而Y街道人手有限，沒有精力來做到這一點。同樣地，由于送餐人員不夠，且老人人數(shù)多而居住分散，有的老人收到午餐的時候，飯菜已經(jīng)變涼。

我們可以試想，引入一個成熟的社會組織或者在街道培育一個本土社會組織，由Y街道向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)，由專人來負責(zé)運送午餐；根據(jù)老人的個人情況，設(shè)定不同的套餐種類，分類提供午餐，滿足老人的個性化需求；再結(jié)合愛心企業(yè)送餐服務(wù)，由社會組織負責(zé)聯(lián)系愛心企業(yè)，提供免費午餐。這樣一來，既可以實現(xiàn)個性化服務(wù)，又可以為街道節(jié)約資金，還為企業(yè)提供增加美譽度和知名度的機會。

在養(yǎng)老機構(gòu)方面，我們可以考慮與Y街道的私人養(yǎng)老院談判，將處于危房中的設(shè)施陳舊的養(yǎng)老院收歸公有，穩(wěn)固房屋質(zhì)量，改進器材設(shè)備，引入社會組織參與公立養(yǎng)老院的服務(wù)和管理。同時，在街道建立老人日托所，為普通工薪家庭提供一個白天托管老人的場所，并由社會組織來負責(zé)管理日托所，請專業(yè)社工來服務(wù)。這樣既保證了老人的安全，又緩解了街道人手不足的問題。

在老齡化進程加快的今天，S市作為我國老齡化程度最高的城市之一，有充分且必要的理由來改善老齡化的社區(qū)生活。Y街道作為一個老齡化程度偏高的社區(qū)，通過各種途徑來解決老齡化所帶來的問題十分有必要。由此可見，只有機構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老共同創(chuàng)新發(fā)展，才能解決社區(qū)老齡化問題。

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作者簡介：

陳洛妍，上海大學(xué)社會學(xué)院碩士研究生。研究方向：都市社會管理。