關(guān)于區(qū)域限批的文獻(xiàn)綜述

作者簡介：邊凌飛（1992-），女，漢族，河北唐山人，碩士研究生在讀，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境與自然資源保護(hù)法。

摘要：區(qū)域限批制度作為一個新興的制度，從開始出現(xiàn)至今已經(jīng)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中發(fā)揮了重要的積極作用，有效打擊了地方保護(hù)主義，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的和諧發(fā)展具有重要的意義。本篇文章從區(qū)域限批的相關(guān)概念、特點(diǎn)、法律性質(zhì)、如何進(jìn)行完善等方面進(jìn)行法律解讀。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；區(qū)域限批；制度構(gòu)建

一、區(qū)域限批問題的來源

2007年1月10日，從國家的角度，我國首次啟用了環(huán)評區(qū)域限批制度。河北省的唐山市、山西省的呂梁市、貴州省的六盤水市、山東省的萊蕪市4個行政區(qū)域和大唐國際、華能、華電、國電4大電力集團(tuán)的所有建設(shè)項目均被停止審批，并且國家環(huán)?？偩诌€建議要追究對相關(guān)的責(zé)任人員的行政責(zé)任。區(qū)域限批制度是我國所實(shí)施的最為嚴(yán)厲的一次環(huán)境保護(hù)的制度。

二、區(qū)域限批問題的基本理論

（一）區(qū)域限批的定義

區(qū)域限批，我們國家環(huán)保部的權(quán)威解釋是，“指的是如果一家企業(yè)或一個地區(qū)總是出現(xiàn)違反《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境保護(hù)法》的情況，環(huán)保部門有權(quán)停止審批相關(guān)企業(yè)或行政區(qū)域境內(nèi)除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項目之外的所有項目，直到它們的違規(guī)項目徹底整改的一種法律制度?！彼艘韵碌膸c(diǎn)要素：首先，造成區(qū)域限批制度發(fā)生的原因是存在著嚴(yán)重的環(huán)境違法行為。其次，企業(yè)或者地區(qū)發(fā)生環(huán)境違法行為進(jìn)行區(qū)域限批的最后結(jié)果就是將新建項目停止審批。再次，實(shí)施區(qū)域限批的范圍主要會是在一定的行政區(qū)域、一定的流域或者說一定的行業(yè)和大型企業(yè)。在此我所表述的區(qū)域限批認(rèn)為是廣義的區(qū)域限批。最后，持續(xù)的時間上來說，可以說區(qū)域限批制度是暫時停止或者說在一定的時間內(nèi)停止如一個月、三個月等，有的甚至永遠(yuǎn)不能停止，因為達(dá)不到整改的目標(biāo)。

（二）區(qū)域限批問題的特點(diǎn)

1.區(qū)域限批制度具有臨時性。根據(jù)《辦法》第二條內(nèi)容可知區(qū)域限批制度不是終局性的，被限批的對象僅在一定時期內(nèi)被暫停審批。如果一個被限批的區(qū)域能夠達(dá)到污染物的控制指標(biāo)，使環(huán)境恢復(fù)的比較好就會解除限批，相關(guān)的環(huán)保主管部門就會通過依職權(quán)或依申請等方式解除對該區(qū)域限批的決定，會繼續(xù)對該區(qū)域的相關(guān)項目進(jìn)行審批，使之恢復(fù)正常。

2.區(qū)域限批制度具有強(qiáng)制性。強(qiáng)制性是法的本質(zhì)特征之一，該制度的強(qiáng)制性是區(qū)域限批實(shí)施主體也就是相關(guān)的環(huán)保部門行使區(qū)域限批制度的重要基礎(chǔ)。一旦一個區(qū)域發(fā)生了區(qū)域限批的情形，相關(guān)的環(huán)保部門就會采取措施對被限批者做出暫停審批相關(guān)項目的決定，而且這種決定是具有直接強(qiáng)制性的。直接的強(qiáng)制性才能保證相關(guān)的環(huán)境部門更好地實(shí)施區(qū)域限批制度。

3.區(qū)域限批制度具有“連坐”性?？梢哉f區(qū)域限批的連坐性是該制度最顯著的特點(diǎn)了。連坐性的意思是一個或一批企業(yè)違反環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)，那么這個地區(qū)或者企業(yè)的相關(guān)的生產(chǎn)項目都會受到影響，使新建的項目得不到審批再生產(chǎn)就會受到影響。所以這個企業(yè)就會連累到當(dāng)?shù)氐恼畽C(jī)構(gòu)，老企業(yè)連帶新生的企業(yè)，老項目連帶新項目等都會受到抑制和影響。

4.區(qū)域限批制度的生態(tài)補(bǔ)償性。區(qū)域限批制度是一種政策性生態(tài)效益補(bǔ)償，區(qū)域限批制度通過使現(xiàn)在的限批的地區(qū)或者企業(yè)停止侵害環(huán)境的行為而且還連帶的停止對該地區(qū)或者該企業(yè)其他新的項目的審批，迫使該地區(qū)或者該企業(yè)迅速投入治理，這樣對環(huán)境對生態(tài)問題的解決都有重要的意義。

（三）區(qū)域限批問題的法律性質(zhì)

1.區(qū)域限批在行政處罰的范疇之中。一些學(xué)者認(rèn)為區(qū)域限批屬于行政處罰，這種觀點(diǎn)主要是區(qū)域限批實(shí)施后產(chǎn)生的結(jié)果來看的，主要是認(rèn)為區(qū)域限批是使某區(qū)域或行業(yè)承擔(dān)不好的法律后果，因此，認(rèn)定區(qū)域限批制度是行政處罰?！皬膹V義上來講，拘留、懲罰、吊銷或扣留許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政行為也都是屬于行政強(qiáng)制的?！睂W(xué)者曹樹青在《區(qū)域限批制度的法律解讀》這篇文章中是這樣說的。他認(rèn)為區(qū)域限批制度的實(shí)施就是為了要懲罰那些污染嚴(yán)重的企業(yè)或者地區(qū)，保護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)平衡，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境友好型社會的發(fā)展。

2.區(qū)域限批在行政許可的范疇之中。這種觀點(diǎn)的學(xué)者更多地從手段上來著手審視區(qū)域限批制度，他們會認(rèn)為區(qū)域限批是通過相關(guān)部門進(jìn)行行政許可的方式，通過不予審批新上項目等手段達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。所以，區(qū)域限批是行政許可。如謝振敏律師就認(rèn)為區(qū)域限批制度是環(huán)保部門對于行政許可權(quán)的濫用。

3.區(qū)域限批在行政強(qiáng)制執(zhí)行的范疇之中。這種觀點(diǎn)則是從目的角度去進(jìn)行理解的，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為區(qū)域限批的目的還是為了更好地讓地方政府、企業(yè)去認(rèn)真的執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)制度從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，因此他們認(rèn)為，區(qū)域限批的法律性質(zhì)是行政強(qiáng)制執(zhí)行。

4.區(qū)域限批是一種抽象行政行為。對于這一觀點(diǎn)，我搜集相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)了在《“限批”的合法性探析》一文中蔣莉與白林提出“區(qū)域限批”的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)歸屬于抽象行政行為。他們認(rèn)為對區(qū)域限批這個政策具有反復(fù)適用性的特點(diǎn)因而提出了這一觀點(diǎn)。這個提法是最為少見的，因為在現(xiàn)實(shí)生活中區(qū)域限批試用的范圍是非常小的，他所針對的僅僅是一些污染嚴(yán)重的地區(qū)或者企業(yè)，所以我認(rèn)為他并沒有廣泛的適用性，所以這個觀點(diǎn)我是特別不支持的。

5.區(qū)域限批是未型式化的行政行為。對于區(qū)域限批制度是一種未型式化行政行為，這個觀點(diǎn)最早是由德國學(xué)者施密特·阿斯曼教授提出?，F(xiàn)在很多的學(xué)者同意這個觀點(diǎn)。首先，我國的相關(guān)法律并沒有對區(qū)域限批制度作出比較完善的詳細(xì)的規(guī)定，所以區(qū)域限批制度可以說是未法制化的行政行為，未法制化的行政行為其實(shí)也就是未型式化的行政行為。我國有關(guān)區(qū)域限批的一系列規(guī)定只是在一些地方性的法律法規(guī)中有所涉及。其次，未型式化的行政行為是一個過度的階段，因為區(qū)域限批制度是要從未法制化向法制化轉(zhuǎn)變的。最后，未型式化行政行為是具有臨時性的。因為區(qū)域限批制度本身就是具有臨時性的，一旦限批的企業(yè)或者地區(qū)達(dá)到一定的條件就會解除限批。

三、對我國區(qū)域限批制度的完善

（一）我國區(qū)域限批制度法律體系的健全

區(qū)域限批制度一般是散見于一些地方的法律規(guī)范之中，2007年之后國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，但是我們不難發(fā)現(xiàn)其效力較弱。因而，健全我國的區(qū)域限批制度的法律體系，完善區(qū)域限批制度法律規(guī)范是特別重要的。首先，我們要實(shí)現(xiàn)同步式立法，爭取把改革、發(fā)展的重要的決策與立法問題有機(jī)的聯(lián)系到一起。第二，要重視區(qū)域立法問題的公開化問題。第三，將區(qū)域限批制度完善起來，使之增加到《大氣污染防治法》、《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》等相關(guān)的環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)法律體系當(dāng)中，使之得以完善。

（二）對環(huán)境行政管理體制的改進(jìn)

區(qū)域限批的措施在地方實(shí)施時會有受阻的現(xiàn)象，其重要原因是由于在環(huán)境執(zhí)法中受到地方政府的干預(yù)過多。區(qū)域限批現(xiàn)今的決策主體主要是各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門。如果地方環(huán)保部門不能被國家賦予充分的權(quán)力，區(qū)域限批真的沒有辦法穩(wěn)定地發(fā)揮其作用。我認(rèn)為可以對區(qū)域限批的制度實(shí)施垂直化的行政管理體制，這樣就可以免受或者少受地方政府的控制。

（三）促進(jìn)公眾參與，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督力量

實(shí)際上，區(qū)域限批制度是環(huán)保部門對行政權(quán)力進(jìn)行的最大化的運(yùn)用，是環(huán)保等相關(guān)部門針對違反環(huán)境法規(guī)的企業(yè)及地方政府在萬不得已的情況下所使出最厲害的方法。但是區(qū)域限批制度也是有極大的局限性的，這就表現(xiàn)在監(jiān)督的方面，監(jiān)督的力度不強(qiáng)。我認(rèn)為應(yīng)該運(yùn)用人民群眾的力量，他們才是環(huán)境污染的最最直接受損人，只要經(jīng)過適當(dāng)?shù)男麄鳎嗣袢罕娛怯袆訖C(jī)也敢于與違反環(huán)境法規(guī)的現(xiàn)象作斗爭的。我們要讓群眾加入到區(qū)域限批的決策中，讓他們了解政府的相關(guān)信息，充分的認(rèn)識到現(xiàn)在環(huán)境問題的嚴(yán)重性。這樣憑借當(dāng)?shù)氐木用?、?dāng)?shù)氐沫h(huán)保社團(tuán)以及其他組織的力量可以更好地去發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮嬖诘膯栴}，這樣能及時解決，及時的適用區(qū)域限批制度。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[2]曹樹青；區(qū)域限批制度的法律解讀[J]；西部法學(xué)評論；2009年02期