政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀、成因及改進對策研究

作者簡介：張敏杰（1993—），男，漢族，江西撫州市人，財政學(xué)在讀碩士研究生，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院財政學(xué)專業(yè)，研究方向：財政理論與政策。

摘要：我國的政府購買公共服務(wù)從興起至今，已經(jīng)有了十多年的發(fā)展歷史，在許多社會領(lǐng)域都得到了應(yīng)用，既改善了公共服務(wù)的供給質(zhì)量，但同時也暴露出了購買規(guī)模小、購買結(jié)構(gòu)不合理等較嚴重的問題。導(dǎo)致這兩個問題的主要原因有三個：一是購買主體并未充分放開公共服務(wù)提供市場；二是承接主體競爭能力不足；三是政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容單一。針對這三個成因，政府應(yīng)從購買主體、承接主體、購買內(nèi)容這三方發(fā)力，放開公共服務(wù)供給的市場準入、促進市場主體競爭能力的提升、加強政府購買公共服務(wù)內(nèi)容的多樣性，通過這三種方式來對我國的政府購買公共服務(wù)進行改進，以適應(yīng)新形勢下公共服務(wù)的供給需要。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購買；改進對策

1.政府購買公共服務(wù)的含義

政府購買公共服務(wù)的含義是：在公共服務(wù)領(lǐng)域打破政府的壟斷地位，引入競爭機制，把市場化的管理手段、方法、技術(shù)與引入公共服務(wù)之中，將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分開，政府通過購買的方式間接地向公眾提供公共服務(wù)。政府在購買公共服務(wù)中的職責在于，確定購買公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、標準，選擇公共服務(wù)承辦方或出售方，監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)過程、評估公共服務(wù)的效果。

2.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 現(xiàn)狀

我國的政府購買公共服務(wù)從出現(xiàn)到現(xiàn)在已經(jīng)歷了十多年的時間，也經(jīng)歷了一個從無到有、從東部向中西部拓展的歷史進程。我國的政府購買公共服務(wù)最初主要集中在居家養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生等狹窄領(lǐng)域，現(xiàn)在已逐漸發(fā)展到社區(qū)建設(shè)、人口計生、婚姻家庭等社會領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，我國公共服務(wù)生產(chǎn)和供給由間接接受政府雇傭人員所完成的比例從20%升至30%，政府系統(tǒng)外人員的財政報酬支出占到總支出的1/4左右，這些都標志著我國的政府購買公共服務(wù)已經(jīng)達到了一定水平。

2.2 存在的問題

我國的政府購買公共服務(wù)存在著兩點較嚴重的問題：

第一，購買公共服務(wù)的規(guī)模過小。我國2011年政府購買公共服務(wù)的規(guī)模僅占當年GDP的0.24%，這一規(guī)模與發(fā)達國家相比明顯要小得多，也難以滿足人民日益增長的對公共服務(wù)的追求。

第二，購買公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)不合理。我國政府購買的公共服務(wù)主要局限于居家養(yǎng)老、社區(qū)、社工等少數(shù)服務(wù)領(lǐng)域，而對于公共教育、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等廣泛領(lǐng)域，則很少實行政府購買公共服務(wù)。

3.政府購買公共服務(wù)存在問題的成因

我國政府購買公共服務(wù)中存在的兩個較嚴重問題，它們出現(xiàn)都有其各自的成因。

購買公共服務(wù)規(guī)模過小的原因主要有以下兩點：第一，從購買主體的角度來說，我國政府并未向社會力量全面開放公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給市場，大量的公共服務(wù)仍是由國有單位提供，政府并沒有向社會力量購買公共服務(wù)。第二，從承接主體的角度來說，目前的公共服務(wù)生產(chǎn)和供給市場競爭程度不足，有能力提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)尤其是基礎(chǔ)性公共服務(wù)的社會力量非常缺乏，承接主體很多都面臨資金、技術(shù)、人才短缺的局面，在公共服務(wù)市場上缺乏競爭力。

購買公共服務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的原因主要是政府購買的公共服務(wù)內(nèi)容單一，購買內(nèi)容局限于居家養(yǎng)老、社區(qū)、社工等少數(shù)領(lǐng)域，對于公共教育、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)，則很少有購買行為的發(fā)生。

4.改進政府購買公共服務(wù)的對策

針對當前政府購買公共服務(wù)出現(xiàn)的問題和這些問題的成因，必須從購買主體、承接主體、購買內(nèi)容三個角度改進原有的政府購買公共服務(wù)模式。

而在這之前，又必須先對公共服務(wù)進行合理的分類，才能更好地對購買主體、承接主體、購買內(nèi)容進行闡述。依據(jù)政府職能來劃分，公共服務(wù)可以劃分為公共安全服務(wù)、基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟服務(wù)和社會服務(wù)。公共安全服務(wù)，指的是確保公共安全、國家安全的公共服務(wù)，旨在維護政權(quán)的存在和穩(wěn)定，存在其固有的強制性、暴力性因此不適宜向社會力量購買；基礎(chǔ)公共服務(wù)，指的是為滿足人民基本生產(chǎn)生活需求而提供的服務(wù)；經(jīng)濟服務(wù)，指的是為人民從事經(jīng)濟活動而提供的服務(wù)；社會服務(wù)，指的是為公民從事社會發(fā)展活動而提供的服務(wù)。

4.1 購買主體角度

籠統(tǒng)地說，政府購買公共服務(wù)的購買主體就是政府，但是對于不同類型的公共服務(wù)，仍有必要清晰界定具體是哪一類政府部門需要向社會力量購買其所需要提供的公共服務(wù)。

基礎(chǔ)公共服務(wù)：一個地區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)必須具有同質(zhì)性、銜接性，因此一個地區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)的購買主體，必須是該地區(qū)范圍內(nèi)的最高一級政府。由該地區(qū)內(nèi)最高一級政府出面，把本轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)生產(chǎn)和提供市場向社會力量開放，通過招標采購的方式統(tǒng)一購買基礎(chǔ)性公共服務(wù)。

經(jīng)濟服務(wù)：經(jīng)濟服務(wù)的供給可以全面向社會力量開放，并且由于經(jīng)濟服務(wù)的多樣性、靈活性，其購買主體可以為各經(jīng)濟領(lǐng)域、各地區(qū)的各相關(guān)政府部門，各相關(guān)部門在自己所管轄、服務(wù)的領(lǐng)域、范圍內(nèi)直接購買由社會力量提供的經(jīng)濟服務(wù)。

社會服務(wù)：隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人口流動性的增強，社會服務(wù)越來越要求專業(yè)化、跨地域。因此，社會服務(wù)的購買主體應(yīng)為一個較大區(qū)域內(nèi)的各專業(yè)主管部門，由該地區(qū)的各專業(yè)主管部門出面，把本地區(qū)內(nèi)的某項社會服務(wù)向社會力量開放，并由該主管部門負責向其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)購買所需的社會服務(wù)。

4.2 承接主體角度

基礎(chǔ)公共服務(wù)的承接主體，必須是具備雄厚資金、工程技術(shù)實力的企業(yè)。在一個地區(qū)內(nèi)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，先期投資大，資金周轉(zhuǎn)慢，并且對企業(yè)的標準化要求很高，沒有很強資金實力、管理能力、技術(shù)能力的企業(yè)，無法承接一個地區(qū)的基礎(chǔ)公共服務(wù)。因此政府要培育具備這種能力的企業(yè)，通過政府扶持提升這些企業(yè)的生存力、競爭力。若本地區(qū)缺乏具備該能力的企業(yè)，可從發(fā)達地區(qū)引入。

經(jīng)濟服務(wù)的承接主體要求就要低很多，只要在相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)符合采購主體制定的具體標準就可承接經(jīng)濟公共服務(wù)業(yè)務(wù)，對規(guī)模并無太大要求，小型承接企業(yè)反而可以發(fā)揮零散、靈活、貼近基層的優(yōu)勢。因此政府應(yīng)扶持該類小微企業(yè)成長，發(fā)揮它們的優(yōu)勢，購買由其提供的經(jīng)濟服務(wù)。

社會服務(wù)的承接主體，因為其主要承接的是較高端的社會服務(wù)，所以要求承接主體應(yīng)具備較強的資金、管理實力，在政府購買社會服務(wù)的招投標中能夠脫穎而出，是其所在地區(qū)、所在行業(yè)中的佼佼者，才能滿足更高層次的社會服務(wù)需求。因此政府應(yīng)向具有最優(yōu)水平的企業(yè)購買較高端層次的社會服務(wù)。

4.3 購買內(nèi)容角度

基礎(chǔ)公共服務(wù)：政府可以把整個所轄地區(qū)的某項基礎(chǔ)性服務(wù)，如供水服務(wù)、供電服務(wù)、公交服務(wù)整體外包給一家具備很強資金、工程技術(shù)、管理實力的企業(yè)。這樣一方面可以保證本地區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)公共服務(wù)供給的統(tǒng)一性和銜接性；另一方面可以引入競爭機制，打破原有的國有企業(yè)壟斷局面，使公民享受到更加優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)公共服務(wù)。

經(jīng)濟服務(wù)：政府可以同時向多家符合準入標準的企業(yè)購買所轄區(qū)內(nèi)個人、組織、企業(yè)從事經(jīng)濟活動所需要的經(jīng)濟服務(wù)，力求使經(jīng)濟服務(wù)提供群體多元化，增強市場競爭，使轄區(qū)內(nèi)個人、組織、企業(yè)從事經(jīng)濟活動能夠享受到更優(yōu)質(zhì)、更多樣的經(jīng)濟公共服務(wù)。

社會服務(wù)：社會服務(wù)有層次之分，分為較高端的社會服務(wù)和較基礎(chǔ)的社會服務(wù)，較高端的社會服務(wù)往往都具備較好的盈利性，而較基礎(chǔ)的社會服務(wù)則需要補貼大量資金。因此，政府在向社會力量購買服務(wù)時，應(yīng)主要把較高端的社會服務(wù)生產(chǎn)和供給市場向社會力量開放，而較基礎(chǔ)的社會服務(wù)仍由政府提供，這樣可以節(jié)約財政資金，將財政資金更多地投向更需要基礎(chǔ)社會服務(wù)的人群，體現(xiàn)公平性。

5.關(guān)于對策實施過程中的具體建議

關(guān)于政府購買公共服務(wù)的改進對策，主要有以下四點具體建議：

第一，各地方政府在向社會力量購買公共服務(wù)的過程中，可以結(jié)合本地區(qū)特有的自然、社會條件，采購有地域特色的公共服務(wù)，依靠特色服務(wù)吸引人口、資產(chǎn)的流入，打造有本地區(qū)特色的投資、生活環(huán)境，促進本地區(qū)經(jīng)濟的良性循環(huán)式發(fā)展。

第二，政府購買公共服務(wù)在存在社會力量能夠有效提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的條件下，確實優(yōu)于原有的由政府統(tǒng)一提供公共服務(wù)的模式。但在不存在社會力量能夠有效提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的情況下，決不可盲目跟風推行政府購買公共服務(wù)，繼續(xù)由政府統(tǒng)一提供公共服務(wù)仍是更加切合實際的選擇。在我國廣大的中西部省份中，仍存在著許多落后地區(qū)，這些地區(qū)并沒有或者很少有有能力提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的企業(yè)，而沿海發(fā)達地區(qū)的有能力提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的企業(yè)出于成本、地緣等因素又未必愿意進入這些落后地區(qū)的公共服務(wù)市場，因此在這種條件下，繼續(xù)由當?shù)卣y(tǒng)一提供公共服務(wù)仍是最佳選擇。

第三，在制定政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄時，應(yīng)采取“羅列法”而非“排除法”。政府應(yīng)在廣泛征求社會各界、相關(guān)專家意見并詳細論證的基礎(chǔ)上，制定出適合采取政府向社會力量購買的公共服務(wù)項目清單，再就清單上的項目向社會力量進行采購，如出現(xiàn)清單上沒有而又確實有需要向社會力量購買的情況，應(yīng)由本級政府報請上級政府及同級人大審批，在審批通過的情況下才可進行采購。如若采取“排除法”，則很容易出現(xiàn)買非所需的情況。

第四，加大政府購買公共服務(wù)的宣傳力度，尤其是要向群眾解釋清楚政府購買公共服務(wù)的含義和好處。我國由于歷史上長期實行計劃經(jīng)濟體制，公共服務(wù)由政府統(tǒng)一提供的觀念在人們心中早已根深蒂固，如果部分公共服務(wù)突然改由社會力量提供，群眾短時期內(nèi)肯定無法接受。這一點在與人民群眾息息相關(guān)的醫(yī)療和教育領(lǐng)域尤為明顯，人們得了病仍習(xí)慣上公立醫(yī)院，小孩讀書仍傾向于上公立學(xué)校就是這其中的典型表現(xiàn)。

6.結(jié)語

政府購買公共服務(wù)在我國仍處于起步階段，雖然通過十幾年的發(fā)展，在許多社會領(lǐng)域、在我國的東中西部地區(qū)都取得了一定的成果，有效改善了公共服務(wù)的供給質(zhì)量，但是同發(fā)達國家相比仍有不小差距。

我國的政府購買公共服務(wù)存在規(guī)模過小、結(jié)構(gòu)不合理的問題。究其原因，是購買主體并未全面放開公共服務(wù)的市場準入，是承接主體承接公共服務(wù)供給業(yè)務(wù)的能力并不強，是所購買的公共服務(wù)內(nèi)容的單一、同質(zhì)。為了改良我國的政府購買公共服務(wù)，我國也應(yīng)當從購買主體、承接主體、購買內(nèi)容三個角度發(fā)力，放開市場準入、以各項產(chǎn)業(yè)政策提升市場主體競爭力、提高政府購買公共服務(wù)內(nèi)容的多樣性，以適應(yīng)新常態(tài)下公用服務(wù)供給的新需求。（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）

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