農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及相應(yīng)對策

姜佳瑋 劉海霞 王藝臻

摘 要：土地流轉(zhuǎn)是落實“三農(nóng)”政策、加快推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是社會主義大背景下進行新農(nóng)村建設(shè)的基本前提。文章調(diào)查采用問卷、訪談等方法，對湖北省鄂州市華容區(qū)進行了實地調(diào)查。在研究農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)的相應(yīng)法律環(huán)境和影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因素的基礎(chǔ)之上，分析了土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)期限短期化、政府干預(yù)力度大等在流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，并提出了增強農(nóng)戶的主人翁意識、完善相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度、引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為長期化和規(guī)范化等方面的建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 流轉(zhuǎn)意愿 政府職能

中圖分類號：F303 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）05-073-03

在“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)的背景下，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和城市化、工業(yè)化的增速加快了我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)進程。2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中，關(guān)于堅持農(nóng)戶的主體地位，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，也為農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)提供了制度保障。研究我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)問題，有利于保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置，進一步提高農(nóng)村的規(guī)模化、集約化經(jīng)營程度。為此，以湖北省鄂州市華容區(qū)農(nóng)戶為調(diào)查對象，開展了主題為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的問卷調(diào)查。通過分析農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的認知、實際需求以及土地流轉(zhuǎn)的影響因素等問題，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀提出可行性建議，以期促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、調(diào)查方法

通過對鄂州市華容區(qū)的調(diào)查，了解湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及其相關(guān)的影響因素，達到分析湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題并提出相應(yīng)對策的目的。調(diào)查內(nèi)容包括家庭人口情況、家庭經(jīng)濟狀況和承包地的流轉(zhuǎn)狀況等，重點調(diào)查承包地的流轉(zhuǎn)狀況，包括是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的原因和產(chǎn)生的結(jié)果，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的認知以及流轉(zhuǎn)的意愿等。

本次問卷發(fā)放采用分階段隨機抽樣的方法，累計發(fā)放問卷共300份，實際回收253份，有效率為84.33%。回收后使用SPSS 19.0對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，最終形成分析圖表和報告。

二、調(diào)查結(jié)果

1.被訪農(nóng)戶情況。由被訪農(nóng)戶受教育程度（表1）可知，約有27.7%的農(nóng)戶學(xué)歷為小學(xué)或小學(xué)以下，大部分被訪農(nóng)戶學(xué)歷為初中，占總體的47.8%，這說明被調(diào)查農(nóng)戶的受教育程度較高，同時也為本次土地流轉(zhuǎn)調(diào)查的真實性和可靠性提供了一定的保證。

農(nóng)戶關(guān)注土地流轉(zhuǎn)信息的調(diào)查結(jié)果如表2所示，大部分農(nóng)戶對當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)信息關(guān)注度一般，約占總體的50%，17.33%的人從未留意過該項政策，非常關(guān)注流轉(zhuǎn)政策的人僅為5.33%。由此可見，被調(diào)查者信息來源較為閉塞，并未過多關(guān)注該項政策，且對當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)政策缺乏一定的敏感度。

2.土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀。本次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（圖1），參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占總體的56%，而44%的農(nóng)戶并未參與到土地流轉(zhuǎn)過程中，說明農(nóng)戶參與度不高，“土地流轉(zhuǎn)”的群眾覆蓋率也有待進一步擴大。同時，被調(diào)查者所在家庭中，常年在家務(wù)農(nóng)的人約占22.28%，大部分為常年外出務(wù)工人員，占總體的32.31%，除此之外，也存在一部分人正在上學(xué)或者半打工半務(wù)農(nóng)，其比例分別為25.53%和14.82%。大部分農(nóng)戶常年外出務(wù)工而無暇耕種土地，勞動力資源出現(xiàn)緊缺，土地荒廢的情況日漸增多，這在一定程度上導(dǎo)致了“土地流轉(zhuǎn)”過程中農(nóng)戶參與度不高的現(xiàn)狀，也阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程和中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進一步發(fā)展。

在關(guān)于農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)期限的調(diào)查中，絕大多數(shù)被調(diào)查者都沒有約定期限，約定期限的僅有8.76%。在約定流轉(zhuǎn)期限的農(nóng)戶中，大部分約定的土地流轉(zhuǎn)期限在2年以下，占該部分農(nóng)戶的48.37%。由此可見，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，大部分農(nóng)戶沒有約好租期，即使講好租期，流轉(zhuǎn)期限也較為短期化。

通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的主要方式為委托代耕和土地互換，分別占總體比例的15%和15.7%，除此之外，也有少部分的租賃和轉(zhuǎn)讓，沒有發(fā)現(xiàn)如土地入股和招標(biāo)拍賣等較為復(fù)雜的土地流轉(zhuǎn)形式。由此可以看出，湖北省“土地流轉(zhuǎn)”政策還處于實施的初級階段，流轉(zhuǎn)方式較為單一。

3.土地流轉(zhuǎn)的原因。調(diào)查結(jié)果顯示（圖2），轉(zhuǎn)出土地多是因為到期無力償還他人欠款，轉(zhuǎn)而以土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押，或者是流轉(zhuǎn)后收益較自己耕種的高，也有超過16%的農(nóng)戶出讓土地的原因是有關(guān)部門強制流轉(zhuǎn)。由此看來，在“土地流轉(zhuǎn)”政策的實施過程中，政府的強制執(zhí)行雖帶動了流轉(zhuǎn)進程，但農(nóng)戶自身的流轉(zhuǎn)意愿被忽視，農(nóng)戶家庭主體的地位也受到了一定的沖擊。

農(nóng)戶流入土地，其主要原因是在減免農(nóng)業(yè)稅之后，耕種土地的收益有了較大的提高，通過流轉(zhuǎn)進行大規(guī)模的集約型經(jīng)營可以獲得更多的經(jīng)濟效益。也有一部分農(nóng)戶是受暫時外出親友的委托，代為耕種或者是因為自家分到的地少，又沒有條件外出打工，為了生活只能多種地。

三、流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

1.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在的最主要問題便是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。由于大部分農(nóng)戶在進行土地流轉(zhuǎn)時不簽屬合同（表3），而僅僅使用口頭協(xié)議的方式，常常發(fā)生因農(nóng)產(chǎn)品價格上漲或其他偶然因素的變化而引起的單方面毀約現(xiàn)象，這也使得流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生糾紛時處理難度加大。土地流轉(zhuǎn)的方式單一，以委托代耕和土地互換為主，缺乏靈活的流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)戶信息來源也較為閉塞，對當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)政策缺乏一定的敏感度。同時由于大多數(shù)農(nóng)戶不了解當(dāng)?shù)厥欠翊嬖谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息平臺、不關(guān)注土地流轉(zhuǎn)政策等原因，導(dǎo)致有關(guān)土地供求信息的傳播渠道不暢通，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程的緩慢，制約了流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)數(shù)量的擴大。

2.流轉(zhuǎn)過程中政府干涉力度大。隨著我國城市化與工業(yè)化進程的加快，工業(yè)用地出現(xiàn)不足。在又好又快發(fā)展的經(jīng)濟壓力下，政府加大了對土地流轉(zhuǎn)的干涉力度，開始以土地擁有者的身份介入流轉(zhuǎn)過程，這便出現(xiàn)了強制農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。因而，提高農(nóng)戶的組織化程度，保護其應(yīng)得的利益，鼓勵農(nóng)戶自愿進行土地流轉(zhuǎn)，便成為了一個重要的問題。農(nóng)戶的合法權(quán)益保障不到位，便會抑制土地流轉(zhuǎn)的進程。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，基層政府單位不能為了片面追求規(guī)模經(jīng)營，利用行政干涉的手段強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，而忽視對農(nóng)戶的合法權(quán)益的保護。相反，政府應(yīng)該在現(xiàn)有的法律制度或者規(guī)則協(xié)議內(nèi)進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度改革，積極開展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，激勵農(nóng)戶在利益驅(qū)動下進行土地流轉(zhuǎn)。

3.土地流轉(zhuǎn)期限短期化。如圖3所示，土地流轉(zhuǎn)期限以短期為主。接近一半的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)期限在2年以下，流轉(zhuǎn)期限在5年以上的僅占21%。土地流轉(zhuǎn)期限短期化，究其原因，受技術(shù)、資金等因素的限制，產(chǎn)生了現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)掌握不全面、因資金不足等原因難以購買新興生產(chǎn)設(shè)備和廠房等顯著問題，無法獲得穩(wěn)定的生產(chǎn)周期來進行長期化生產(chǎn)經(jīng)營，因此很多龍頭企業(yè)難以發(fā)揮其強有力的帶頭作用，只能進行短期承包，這也就限制了規(guī)模經(jīng)營的進一步發(fā)展。由于承包期限較短，土地接收者等生產(chǎn)經(jīng)營主體對完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等有關(guān)長期發(fā)展的項目不愿多加投入，這也在一定程度上加劇了當(dāng)前農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)惡化的速度。

四、土地流轉(zhuǎn)問題的相應(yīng)對策

1.以民為本，增強農(nóng)戶的主人翁意識。我國的土地流轉(zhuǎn)只是土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而不涉及有關(guān)所有權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系到農(nóng)戶自身的合法權(quán)益、農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的一件大事，因此，基層政府應(yīng)當(dāng)加大對法律的宣傳力度，提高農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意識，在相互協(xié)商、依法、農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)的前提下，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，以保證土地流轉(zhuǎn)能夠健康有序地進行。應(yīng)當(dāng)提到的是，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，政府應(yīng)明確農(nóng)戶的主體地位，增強農(nóng)戶的主人翁意識，尊重農(nóng)戶的實際土地流轉(zhuǎn)意愿。

2015年中央一號文件中提出要加強對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的保護，在保證農(nóng)戶利益不受損的情況下，進行土地流轉(zhuǎn)時要充分尊重農(nóng)戶意愿，不得強制執(zhí)行。也就是說，農(nóng)戶是“土地流轉(zhuǎn)”政策實施的對象和主體，流轉(zhuǎn)過程中不得損害農(nóng)戶合法的土地承包權(quán)益。因此，加強農(nóng)戶的利益表達能力在土地流轉(zhuǎn)過程中就顯得十分重要。國家應(yīng)建立農(nóng)戶能夠暢通表達利益訴求的制度和有關(guān)渠道，為農(nóng)戶提供能夠積極主動地參與管理農(nóng)村公共事務(wù)的平臺，以提高其管理意識和維權(quán)意識，降低流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶群眾的利益受損程度。

合理有效地解決流轉(zhuǎn)過程中的有關(guān)問題，不但可以促進農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，緩解城市工業(yè)用地緊缺的壓力，而且可以促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快我國的“新型城鎮(zhèn)化”進程。

2.完善相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度。土地流轉(zhuǎn)制度的實施符合我國社會經(jīng)濟發(fā)展的基本趨勢，同樣地，隨著我國工業(yè)化和城市化進程的推進，也為農(nóng)村土地的規(guī)?；图s化經(jīng)營創(chuàng)造了有利的條件。所以完善我國相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理機制，就顯得尤為關(guān)鍵。

國家可頒布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策條例，鼓勵農(nóng)戶在承包期內(nèi)將土地以租賃、入股、招標(biāo)拍賣的方式進行土地流轉(zhuǎn)，同時也可以鼓勵承包者在流轉(zhuǎn)的土地上進行農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步改善農(nóng)田結(jié)構(gòu)，提升土地的生產(chǎn)要素性質(zhì)，提高我國農(nóng)村土地的產(chǎn)出率。

另外，加強社會保障制度的建設(shè)、擴大社保的覆蓋面在完善相應(yīng)地土地流轉(zhuǎn)制度中也具有舉足輕重的地位。對農(nóng)戶來說，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的大幅度提高，土地的生產(chǎn)功能雖然已經(jīng)弱化，但由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險、農(nóng)民工失業(yè)等事關(guān)農(nóng)戶福利和生活保障的體系還不夠健全和完善，農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)還有所顧忌，怕流轉(zhuǎn)土地之后生活會沒有著落，因此對農(nóng)戶而言土地的福利和生活保障功能依然很重要。加強社會保障制度的建設(shè)，能夠解決流轉(zhuǎn)的后顧之憂，提高農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)土地的積極性，進一步加快農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)進程。

3.引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為長期化和規(guī)范化。土地流轉(zhuǎn)是一項系統(tǒng)性、發(fā)展性的民生工程，它需要在政府相關(guān)政策的引領(lǐng)下不斷地加以完善。引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為長期化和規(guī)范化，有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步加強土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理機制。

國家應(yīng)該鼓勵農(nóng)戶與轉(zhuǎn)包者簽訂長期的流轉(zhuǎn)合同，制定如對長期連片承包的經(jīng)營企業(yè)減免相應(yīng)稅收，加大政府的資金、技術(shù)、人員等方面的投資，實施銀行信貸保護機制等政策，為經(jīng)營者進行長期投入、開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件。同時，國家應(yīng)頒布相關(guān)的方針政策要求流轉(zhuǎn)雙方以實物或者穩(wěn)定不變的租金價格作為流轉(zhuǎn)費用，合理分配土地收益，在一定程度上可以減少單方毀約和流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)農(nóng)戶在相互協(xié)商、依法、農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，簽訂具有統(tǒng)一規(guī)范格式的合同來加強土地流轉(zhuǎn)的合法約束效力，提高土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范化水平。

我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)可以優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)農(nóng)村的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但由于土地流轉(zhuǎn)過程中服務(wù)不到位，市場機制不完善等原因，現(xiàn)如今仍然存在土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)期限短期化、政府干預(yù)力度大等主要問題，這在很大程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展進程。

以民為本，增強農(nóng)戶的主人翁意識，完善相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度，引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為長期化和規(guī)范化，事關(guān)長期土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，事關(guān)農(nóng)戶自己的切身利益，事關(guān)未來農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的大局。因此，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，是事關(guān)今后農(nóng)村長期發(fā)展的一項重要任務(wù)。

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（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責(zé)編：賈偉）