城市多民族社區(qū)協(xié)同治理：內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑

王艷 覃江

[摘要]作為國(guó)家治理體系的一個(gè)基本組成單位，城市多民族社區(qū)治理的重要意義不言而喻。由于近年來(lái)城市多民族社區(qū)的增多，治理難度的加大，社會(huì)重要性也與日俱增。在此形勢(shì)下，引入?yún)f(xié)同治理理論，轉(zhuǎn)變城市多民族社區(qū)的治理方式，探索社區(qū)協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)路徑，不僅有益于社區(qū)應(yīng)對(duì)當(dāng)今治理的困境與挑戰(zhàn)，更能有力推進(jìn)城市治理體系現(xiàn)代化，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的安定、團(tuán)結(jié)、有序。

[關(guān)鍵詞]多民族社區(qū);協(xié)同治理;內(nèi)涵;實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類號(hào)：C957 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2015）06-0035-07

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?在黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)中有9次提到“治理”;在全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中則有24次出現(xiàn)“治理”一詞。從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，預(yù)示著我們黨執(zhí)政思想的升華、治國(guó)方略的轉(zhuǎn)型，將對(duì)中國(guó)未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，也意味著管理主體從依靠一種力量的一元主體向政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體的轉(zhuǎn)變，意味著管理從垂直的運(yùn)動(dòng)向多維的運(yùn)動(dòng)（從上到下，也可從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸）轉(zhuǎn)變，意味著管理的隨意性向法治化的轉(zhuǎn)變，也意味著管理方式從強(qiáng)制命令向民主協(xié)商的轉(zhuǎn)變。

相對(duì)于管理而言，治理概念蘊(yùn)涵更豐富的內(nèi)涵。顯然，社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系不可或缺的重要內(nèi)容。而作為國(guó)家與社會(huì)聯(lián)結(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)單位——社區(qū)及其社區(qū)治理的現(xiàn)代化也必然是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

城市多民族社區(qū)作為社區(qū)的一種類型，同時(shí)也是構(gòu)成社會(huì)和諧的重要單元，由于成員的異質(zhì)性、文化的多樣性、管理的復(fù)雜性，使其在管理理念、管理模式、體制機(jī)制上面臨考驗(yàn)。協(xié)同治理理論最初被西方理論界廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等研究領(lǐng)域，如今我國(guó)理論界也掀起對(duì)這一理論的研究熱潮。在多民族社區(qū)治理中引入?yún)f(xié)同治理理論，創(chuàng)新多民族社區(qū)治理的思路、理論，對(duì)于構(gòu)建團(tuán)結(jié)有序的和諧社區(qū)，對(duì)于推進(jìn)多民族社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對(duì)于社會(huì)的和諧穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安都具有重要意義。

一、協(xié)同治理內(nèi)涵明晰

20世紀(jì)90年代公共治理理論在一些西方國(guó)家興起與發(fā)展，現(xiàn)已成為全球政府治國(guó)轉(zhuǎn)型的普遍趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)在正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵期與機(jī)遇期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷地深入發(fā)展，整個(gè)社會(huì)的公共事務(wù)日益復(fù)雜化，社會(huì)系統(tǒng)呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜、開放多元的特點(diǎn)，過去那種命令強(qiáng)制性的、簡(jiǎn)單單一、封閉僵化的政府管理方式呈現(xiàn)出過多弊端。另外，隨著公民社會(huì)快速的成長(zhǎng)，社會(huì)中的公民、非正式組織、市場(chǎng)力量等社會(huì)主體迫切地要求參與到社會(huì)管理的過程中來(lái)。由于信息科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，也為這些主體多途徑地獲取各類信息打開了方便之門。信息獲得的便捷使越來(lái)越多的公民或組織有機(jī)會(huì)參與到社會(huì)管理過程中。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的這個(gè)過程中，在公共治理領(lǐng)域協(xié)同治理理論成為各國(guó)理論研究的熱點(diǎn)。

由于我國(guó)近幾年才開始對(duì)協(xié)同治理理論進(jìn)行廣泛的研究，所以，對(duì)其內(nèi)涵還沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有些學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同治理理論是基于協(xié)同學(xué)理論而演生出的治理理論（蔡延?xùn)|，2011）。有些學(xué)者又是在協(xié)同理論與治理理論的基礎(chǔ)上來(lái)理解協(xié)同治理的內(nèi)涵（鄭巧，肖文濤，2008;吳春梅，莊永琪，2013）。還有一些學(xué)者從網(wǎng)絡(luò)治理、互動(dòng)治理、協(xié)作治理等方面來(lái)解釋。為了更好地明晰協(xié)同治理內(nèi)涵，有必要對(duì)兩個(gè)核心詞——協(xié)同與治理進(jìn)行闡釋。

（一）治理的內(nèi)涵

“治理”來(lái)源于英文“governance”，原指控制、引導(dǎo)和操縱的行動(dòng)或方式。20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者羅西瑙在其著作《沒有政府統(tǒng)治的治理》里比較了“統(tǒng)治”與“治理”兩個(gè)概念，賦予“治理”以新的含義，由此西方理論界開始對(duì)治理理論進(jìn)行研究。

1995年，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告中，將治理定義為“是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)?！盵1]

直到現(xiàn)在，“治理”作為一個(gè)包容性很強(qiáng)的概念，不同的學(xué)者、不同的學(xué)科、不同的領(lǐng)域仍會(huì)有不同的理解與認(rèn)識(shí)。從國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)“治理”所作的定義來(lái)分析，“治理”一般包含有三層含義：

第一，主體的多元性，即不只是依靠政府作為唯一的管理力量，而是吸納所有可聯(lián)合的主體，如市場(chǎng)、社會(huì)組織、社會(huì)公民等共同進(jìn)行管理;

第二，方式的多樣性，即治理的方式方法多種多樣，不拘泥于科層制下的命令—服從管理方式，而是采取基于平等協(xié)商上的各種合作治理方式;

第三，目標(biāo)的一致性，即治理的終極目標(biāo)是“善治”。所謂“善治”，就是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，是政府與公民、非政府組織等對(duì)社會(huì)事務(wù)的合作治理，其最終目的是促使公共利益最大化。正如俞可平所指出的，“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系”。[2]

（二）協(xié)同的內(nèi)涵

我國(guó)古代就有“協(xié)同”一詞，但詞義略有不同。有的指協(xié)調(diào)一致;和合共同的意思，如《漢書·律歷志上》：“咸得其實(shí)，靡不協(xié)同?！庇械闹笀F(tuán)結(jié)統(tǒng)一的意思，如《樂府詩(shī)集·燕射歌辭二·北齊元會(huì)大饗歌皇夏三》：“我應(yīng)天歷，四海為家。協(xié)同內(nèi)外，混一戎華。” 有的指協(xié)助、會(huì)同的意思，如《三國(guó)志·魏志·呂布傳》：“卿父勸吾協(xié)同曹公，絕婚公路 ?！痹诂F(xiàn)代《漢語(yǔ)詞典》中，“協(xié)同”有各方互相配合、協(xié)同作戰(zhàn)、協(xié)助的意思。

“協(xié)同”的英文是collaboration，是指合作。最早將“協(xié)同”作為一個(gè)理論概念的學(xué)者是著名物理學(xué)家哈肯（HermannHaken）。哈肯在1971年首次提出“協(xié)同”學(xué)概念，后來(lái)陸續(xù)發(fā)表了《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》、《高等協(xié)同學(xué)》、《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》，這標(biāo)志著協(xié)同學(xué)作為一門新興交叉學(xué)科的誕生。哈肯在《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》中開宗明義地指出，協(xié)同學(xué)即“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”[3]。

（三）協(xié)同治理的內(nèi)涵

雖然正如有些學(xué)者所認(rèn)為的，“協(xié)同”與“治理”概念具有一定的耦合，但簡(jiǎn)單地將“協(xié)同治理”理解為協(xié)同+治理是不全面的。協(xié)同治理之所以區(qū)別于治理就因?yàn)閰f(xié)同來(lái)源于哈肯開創(chuàng)的協(xié)同學(xué)理論，從這方面來(lái)說(shuō)，協(xié)同治理應(yīng)該理解為協(xié)同的治理，協(xié)同是其核心。誠(chéng)然，協(xié)同的治理具有治理的一般內(nèi)涵，如主體的多元性，方式的多樣性，目標(biāo)的一致性。但更重要的是它具有本身特有的內(nèi)涵：

1.強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)作協(xié)商。協(xié)同治理的主體是多元的，不僅有政府，還有非政府組織，政府間組織，企業(yè)以及公民等等。但協(xié)同治理更強(qiáng)調(diào)這些主體間權(quán)力的平等，不再是過去的上下級(jí)關(guān)系，而是平等協(xié)作的關(guān)系，因而政府將強(qiáng)制命令、發(fā)號(hào)施令的方式讓位給溫和的協(xié)商與調(diào)控，同時(shí)，鼓勵(lì)與說(shuō)服也兼而有之。這樣才能保證多元主體能在法律、制度的框架內(nèi)平等地作為治理的主體，平等地享有治理權(quán)，也同樣要履行治理的義務(wù)。

2.強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，世界上存在著千差萬(wàn)別的系統(tǒng)，有生命或無(wú)生命的，自然界的或社會(huì)的，宏觀的或微觀的系統(tǒng)等，這些系統(tǒng)都能分為若干個(gè)子系統(tǒng)。這些系統(tǒng)之間也不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而是錯(cuò)綜復(fù)雜的、多維互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。因此，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是，構(gòu)建縱橫交錯(cuò)式的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，以整合各個(gè)系統(tǒng)，使它們的結(jié)構(gòu)、行為、特性能發(fā)揮出協(xié)同效應(yīng)。

3.強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的自組織功能。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，應(yīng)該從系統(tǒng)的內(nèi)部尋找有序的根源，而自組織就是系統(tǒng)有序化的內(nèi)在根據(jù)。自組織是相對(duì)于他組織而提出的。所謂他組織，即是指組織的指令和能力來(lái)自系統(tǒng)外部，而不具有內(nèi)生性和自主性特征。但自組織卻具有內(nèi)在性和自主性特點(diǎn)。具有自組織特點(diǎn)的系統(tǒng)不需要外部指令，其自身會(huì)自主地按照某種規(guī)則來(lái)運(yùn)行。這一特點(diǎn)說(shuō)明協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)自組織的功能，在輸入一定的外部能量流、信息流和物質(zhì)流的條件下，促進(jìn)子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用，使其達(dá)到共同的目的。

二、多民族社區(qū)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

新世紀(jì)以來(lái)，隨著改革開放與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，城市少數(shù)民族人口急劇增加，城市各民族的交往交流更加緊密，民族問題城市化的特點(diǎn)日漸顯著。在我國(guó)城市化的進(jìn)程中，一部分少數(shù)民族通過讀書、就業(yè)、出外打工、經(jīng)商等途徑大量流入大中型城市。又由于文化、習(xí)俗、語(yǔ)言、飲食習(xí)慣、籍貫、交際關(guān)系等原因，這些少數(shù)民族通常會(huì)聚居到某一特定的社區(qū)，這樣的社區(qū)通常會(huì)有2個(gè)或以上的少數(shù)民族常住，并且少數(shù)民族的數(shù)量達(dá)到一定的規(guī)模，給社區(qū)生活注入民族特色，這一類社區(qū)通常被稱作多民族社區(qū)。

社會(huì)的和諧源自社區(qū)的和諧。城市少數(shù)民族工作是我們國(guó)家民族工作的重要組成部分。隨著城市社區(qū)多民族化現(xiàn)象日益普遍，城市多民族社區(qū)的和諧穩(wěn)定關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。雖然城市多民族社區(qū)也是社區(qū)的一種，但是它與一般的社區(qū)又存在諸多差異，這些差異就成為多民族社區(qū)實(shí)行協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一）少數(shù)民族人口增多，社區(qū)居民異質(zhì)性加強(qiáng)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，城市社區(qū)居民民族成份呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，居民之間的異質(zhì)性不斷加強(qiáng)。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展看，目前，“我國(guó)己有1億多少數(shù)民族人口，其中有3000多萬(wàn)生活在散雜居地區(qū)，有29個(gè)少數(shù)民族遍布在全國(guó)各地?！盵4]隨著我國(guó)城市化步伐的加快，我國(guó)城市化率目前是41%，與世界平均50%相比至少還需要1億農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)城市，那么這些人當(dāng)中肯定會(huì)有大量的少數(shù)民族繼續(xù)流動(dòng)到大中城市，最后大部分會(huì)聚集到城市中的多民族社區(qū)中。

城市多民族社區(qū)是由多個(gè)民族居住的社會(huì)共同體區(qū)域，雖然漢族仍然是主體，但其他少數(shù)民族在社區(qū)中的數(shù)量也較普通社區(qū)多很多。如，昆明市盤龍區(qū)聯(lián)盟街道辦事處金星社區(qū)居住有回族、白族、彝族、藏族、傣族、布依族等28個(gè)少數(shù)民族 1792人，其中流動(dòng)人口728人，屬典型的多民族散雜居社區(qū)。[5]

（二）公共服務(wù)需求的內(nèi)容多樣、范圍擴(kuò)大。

多民族社區(qū)比一般社區(qū)在公共服務(wù)的需求上會(huì)出現(xiàn)明顯的多樣化特點(diǎn)。比如，不同的民族持有不同的語(yǔ)言，在進(jìn)入社區(qū)后，語(yǔ)言不通會(huì)成為融入城市生活的較大障礙。這些少數(shù)民族就需要社區(qū)能夠提供語(yǔ)言方面的培訓(xùn)服務(wù)或者翻譯服務(wù)。另外，少數(shù)民族入城時(shí)間的長(zhǎng)短、民族、職業(yè)以及經(jīng)濟(jì)條件的不同，其公共服務(wù)需求也不盡相同。如對(duì)于剛定居社區(qū)的少數(shù)民族，對(duì)于住房、就業(yè)、小孩上學(xué)等方面的信息就最為需要。而在城市已基本立足的少數(shù)民族，會(huì)需要在學(xué)習(xí)新的技術(shù)知識(shí)、尋求收入較高的工作、擴(kuò)大交際圈、獲得創(chuàng)業(yè)的資金和管理知識(shí)的積累等方面獲得服務(wù)。不同的民族需要的公共服務(wù)也會(huì)有很大差異，如回族對(duì)擁有方便自身進(jìn)行宗教活動(dòng)的場(chǎng)所有較強(qiáng)的期待，企業(yè)家期望在屠宰行業(yè)的搬遷、選址和市場(chǎng)管理上得到政府更多的支持;傣族、彝族對(duì)娛樂場(chǎng)所和活動(dòng)的需求更為明顯;白族則傾向于擁有不受城管限制的自由經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所;布依族希望民族手工藝產(chǎn)品得到更多渠道的銷售等。

可見，多民族社區(qū)中少數(shù)民族人口的文化習(xí)俗、語(yǔ)言表達(dá)、生活習(xí)慣和宗教信仰千差萬(wàn)別是少數(shù)民族公共服務(wù)需求多樣性的主要原因。

（三）文化多元共存易產(chǎn)生矛盾與摩擦，增加了社區(qū)治理的難度。

“文化或者文明，從其廣泛的民族志意義上言，它是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的總體，包括知識(shí)、信仰、藝術(shù)、道德、法律、習(xí)俗和人作為社會(huì)成員所獲得的任何其他能力和習(xí)慣?！盵6]我國(guó)各少數(shù)民族在長(zhǎng)期的生活生產(chǎn)中形成各自絢麗多彩的習(xí)俗、信仰、藝術(shù)、道德、體育等文化傳統(tǒng)。經(jīng)過這些文化的傳承，少數(shù)民族在心理、認(rèn)知、思想意識(shí)的深層次上具有各自民族的文化屬性，相應(yīng)地，少數(shù)民族之間會(huì)在生活習(xí)俗、文化信念、價(jià)值追求、行為習(xí)慣等方面有所差異。

多民族社區(qū)中少數(shù)民族成份多，必然導(dǎo)致多民族社區(qū)文化的多元化。文化的多元化增加了社區(qū)居民生活細(xì)節(jié)、生產(chǎn)習(xí)慣、語(yǔ)言風(fēng)俗、觀念信仰等方面的差異。這種差異雖然可能隨著居住時(shí)間長(zhǎng)、交流增多、相互了解漸漸趨向緩和，但在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，增加了各民族間產(chǎn)生矛盾、摩擦的機(jī)率要大得多。如一些漢族群眾對(duì)少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式、宗教信仰等會(huì)不理解、不尊重，表現(xiàn)出一些會(huì)傷害少數(shù)民族感情的言行，這就容易引起民族糾紛，也可能上升為民族矛盾。根源于文化因素的矛盾與摩擦也往往不易調(diào)和，難在短期內(nèi)得到根本改善，這就需要社區(qū)管理者長(zhǎng)期的宣傳、教育與引導(dǎo)，更需要社區(qū)管理者耐心細(xì)致的服務(wù)、溝通與疏導(dǎo)。就此而言，多民族社區(qū)與單一民族社區(qū)相比，因文化差異帶來(lái)的問題是多民族社區(qū)面對(duì)的突出與棘手的治理難題。

（四）以往的社區(qū)管理模式不能適應(yīng)多民族社區(qū)的治理需要。

城市社區(qū)以往的管理方式大多以區(qū)—街—居垂直型的管理模式為主，以政府公共權(quán)力作為唯一的權(quán)力中心，政府控制著社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，并由政府掌握資源分配權(quán)力。在這種模式下，社區(qū)的行政功能較為突出，市區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會(huì)、居民之間依據(jù)自上而下的行政命令進(jìn)行管理。作為政府基層單位，街道辦對(duì)社區(qū)管理?yè)碛薪^對(duì)權(quán)力，導(dǎo)致社區(qū)居民委員會(huì)也高度行政化。本來(lái)屬于群眾性自治組織的社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了政府、街道辦下派的各種工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“社區(qū)居委會(huì)一般要承擔(dān)的行政性事務(wù)有140多項(xiàng)”[7]，基本上變成了一個(gè)行政化的組織。社區(qū)居委會(huì)疲于應(yīng)付繁雜的行政事務(wù)，無(wú)法發(fā)揮自治組織的功能，履行自治職能。

對(duì)于多民族社區(qū)來(lái)說(shuō)，社區(qū)居民委員會(huì)行政功能強(qiáng)化，卻弱化了社區(qū)服務(wù)功能。因此，管理方式上以行政管理、防范性管理為主，側(cè)重以加強(qiáng)治安管理、整治打擊、懲罰管制為方法。這種治理方式缺少對(duì)社區(qū)少數(shù)民族人口需求的了解和溝通，難以滿足多民族社區(qū)異質(zhì)性較強(qiáng)而產(chǎn)生的特殊公共服務(wù)需求，更難以應(yīng)對(duì)因文化差異產(chǎn)生的磨擦與糾紛。因此，轉(zhuǎn)變治理結(jié)構(gòu)與方式，已成為多民族社區(qū)刻不容緩的當(dāng)務(wù)之急。

三、多民族社區(qū)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)以上的分析，筆者認(rèn)為，多民族社區(qū)協(xié)同治理就是指在多民族社區(qū)治理中，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益為目標(biāo)，建立多元多維的治理主體與網(wǎng)絡(luò)化治理體系，充分發(fā)揮多元主體的自組織功能，以共同管理社區(qū)公共事務(wù)的治理過程。所以，多民族社區(qū)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)需要從以下幾個(gè)方面著手：

（一）轉(zhuǎn)變角色，構(gòu)建多元治理主體。

面對(duì)日益復(fù)雜且利益多元的環(huán)境，多民族社區(qū)的基層管理者首先應(yīng)認(rèn)識(shí)到，僅靠正式管理機(jī)構(gòu)一己之力是難以滿足多元利益主體的多元需求。協(xié)同治理的精義就是為有效地滿足當(dāng)代社會(huì)發(fā)展所需的諸多變化、要求，社會(huì)不同部門之間要進(jìn)行一種新的聯(lián)合行動(dòng)，因?yàn)閱我坏牟块T已無(wú)法以一已之力來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。所以，基層政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變角色，從傳統(tǒng)的垂直型管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的促進(jìn)協(xié)作的治理主體。

對(duì)多民族社區(qū)來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益，治理主體應(yīng)該包括政府機(jī)構(gòu)——街道辦，社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)各少數(shù)民族居民，還有駐區(qū)單位、社會(huì)組織等。街道辦作為政府基層單位，是政府工作的執(zhí)行者，是社區(qū)治理的核心主體，應(yīng)把以前所承擔(dān)的技術(shù)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性工作從職能中分離出去，交給社區(qū)的社會(huì)組織，在具體的社區(qū)治理活動(dòng)中發(fā)揮指導(dǎo)和服務(wù)職能。社區(qū)居民委員會(huì)是群眾自治性組織，作為社區(qū)協(xié)同治理的核心主體應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，從以前的行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，主要發(fā)揮自治組織職能，調(diào)動(dòng)社區(qū)所有主體實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束”自組織功能。同時(shí)，為協(xié)同治理的順利實(shí)現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該制定明確的行為準(zhǔn)則，確保透明的協(xié)同過程。這樣可以消除協(xié)同參與方的懷疑、顧忌，讓各方相信自己可以享有平等的權(quán)利，同時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)。社區(qū)居委會(huì)在協(xié)同治理中發(fā)揮著必不可少的催化作用。

社區(qū)居民也是多民族社區(qū)協(xié)同治理的核心主體。社區(qū)協(xié)同治理的生命力在于社區(qū)居民積極參與社區(qū)組織管理或活動(dòng)。社區(qū)居民不僅是實(shí)現(xiàn)基層自治的主體力量，也是協(xié)同治理的主體。少數(shù)民族居民也是多民族社區(qū)中的一員，要充分調(diào)動(dòng)少數(shù)民族居民積極參與社區(qū)管理或活動(dòng)中，也要保證少數(shù)民族群眾代表有機(jī)會(huì)有途徑參與社區(qū)管理中。當(dāng)涉及社區(qū)重大事項(xiàng)決策時(shí)，要充分聽取少數(shù)民族代表人士的意見和建議，積極引導(dǎo)少數(shù)民族群眾為社區(qū)的和諧與發(fā)展作貢獻(xiàn)。如云南昆明有些社區(qū)建立了少數(shù)民族聯(lián)誼會(huì)，廣泛動(dòng)員少數(shù)民族代表人士、熱心民族工作的積極分子參與到社區(qū)活動(dòng)中，充分發(fā)揮少數(shù)民族群眾橋梁紐帶的作用。有些社區(qū)組織社區(qū)內(nèi)少數(shù)民族參與學(xué)習(xí)型社區(qū)、文明社區(qū)、衛(wèi)生社區(qū)的創(chuàng)建活動(dòng)，以及社區(qū)的文體、教育、慈善等其它各項(xiàng)公益活動(dòng)。只有包括少數(shù)民族居民在內(nèi)的社區(qū)居民積極的、有序的參與到社區(qū)治理活動(dòng)中，才能實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同治理。

另外，作為社區(qū)協(xié)同治理的參與者，社區(qū)中的社區(qū)組織、駐區(qū)單位在具體的社區(qū)治理實(shí)踐中也發(fā)揮著重要的作用。

從協(xié)同治理角度看，政府基層單位街道辦與社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)治理的核心主體，已不再是社區(qū)治理的唯一主體，它們要與社區(qū)中的居民（包括各民族成員）、社會(huì)組織、駐區(qū)單位等主體之間進(jìn)行協(xié)作與互動(dòng)，形成具有多元主體特征的多民族社區(qū)協(xié)同治理模式。

（二）建立信任，構(gòu)建全民參與的網(wǎng)絡(luò)化治理體系。

信任關(guān)系的建立是協(xié)同治理機(jī)制產(chǎn)生的前提條件。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理必須要有全社區(qū)居民的有效參與。社區(qū)居民的有效參與又是以信任理解，達(dá)成共識(shí)為前提的。由于多民族社區(qū)多元文化共存，居民之間的思想意識(shí)、價(jià)值觀念會(huì)大相徑庭，那么，要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理首先也是最重要的是在社區(qū)中建立信任的關(guān)系，達(dá)成共識(shí)。

當(dāng)然，建立信任關(guān)系是一個(gè)長(zhǎng)期工程，特別是多民族社區(qū)，社區(qū)的基層管理機(jī)構(gòu)在協(xié)同治理的初期應(yīng)該把主要精力放在社區(qū)信任關(guān)系的建立與維護(hù)上，通過信任關(guān)系的建立，促進(jìn)各民族之間的對(duì)話與協(xié)商，在社區(qū)范圍內(nèi)達(dá)成對(duì)維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益的普遍共識(shí)。

因?yàn)槎嗝褡迳鐓^(qū)雖然文化多元、利益多元，但是社區(qū)全體居民的公共利益是一致，社區(qū)個(gè)人的目標(biāo)應(yīng)該與社區(qū)的公共利益相一致，只有讓所有社區(qū)居民都意識(shí)到這一點(diǎn)，認(rèn)同這一點(diǎn)，那么整個(gè)社區(qū)居民之間有共同的一致的共識(shí)，信任關(guān)系才得以建立。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步地調(diào)動(dòng)社區(qū)居民有效地參與到社區(qū)的治理中，形成多層次多維度縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)治理體系。在縱向上，要建立多層級(jí)的治理中心，從街道辦到社區(qū)居委會(huì)再到社區(qū)成員代表大會(huì)與社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)等自治組織，在橫向上，要建立多維度的治理中心，如建立民族工作服務(wù)組、少數(shù)民族聯(lián)誼會(huì)、社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)等。這就構(gòu)成縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)治理體系。其中最重要的是在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系中，社區(qū)居民充分有效的參與才能充分發(fā)揮這一體系的重要作用。

社區(qū)居民的有效參與表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，從廣度來(lái)看，就是參與的范圍要盡可能大到覆蓋整個(gè)社區(qū)，也就是鼓勵(lì)全民參與。第二，從深度來(lái)說(shuō)，不是表面的參與，而是真正地履行社區(qū)居民的權(quán)利與義務(wù)，即在社區(qū)重大事項(xiàng)決策上，能真正地表達(dá)自己的意見;在社區(qū)管理中，有權(quán)利與義務(wù)參與到管理活動(dòng);在公共服務(wù)上，能力所及地為社區(qū)公共利益盡心盡力等。第三，有完善有序的參與規(guī)則與程序，保證社區(qū)居民能合法有序地參與社區(qū)管理與服務(wù)。

如果要實(shí)現(xiàn)有效的參與，社區(qū)中的政府機(jī)構(gòu)需要意識(shí)到社區(qū)居民、駐區(qū)單位及社區(qū)中其他社會(huì)組織的有效參與是建立信任、達(dá)成共識(shí)、實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的重要前提。為此，社區(qū)政府機(jī)構(gòu)不僅要制定清晰規(guī)范的參與規(guī)則與程序，更要引導(dǎo)鼓勵(lì)社區(qū)居民參與到社區(qū)的管理決策過程，促進(jìn)社區(qū)中各民族能夠面對(duì)面的交流與協(xié)商共同面臨的問題，保障社區(qū)居民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。例如，有些社區(qū)組織各駐區(qū)單位，比如企事業(yè)單位、部隊(duì)、學(xué)校、商店通過召開社區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議等形式，使各組織單位自覺接受社區(qū)政府的協(xié)調(diào)服務(wù)，支持社區(qū)工作，并號(hào)召引導(dǎo)本單位干部群眾積極參與社區(qū)建設(shè)。

可見，以社區(qū)各民族的相互信任為基礎(chǔ)，以公共利益目標(biāo)為共識(shí)，以有效參與為宗旨，通過網(wǎng)絡(luò)化治理體系實(shí)現(xiàn)多民族社區(qū)協(xié)同治理。

（三）整合資源，激發(fā)社區(qū)系統(tǒng)的自組織功能。

協(xié)同治理的意義就是可以整合各參與方的資源，并最大化的利用這些資源。一方面，與政府相比，社會(huì)組織提供的服務(wù)具有創(chuàng)新性、靈活性、多元化等特點(diǎn)，可以幫助政府提升公共服務(wù)的品質(zhì)與數(shù)量，更好地滿足多民族居民對(duì)公共服務(wù)多元化、個(gè)性化的需求。而且，社區(qū)中的社會(huì)組織、居民將其資源、人力投入到公共問題的解決中，可以擴(kuò)大政府公共服務(wù)的范圍。政府與社會(huì)組織、社區(qū)居民協(xié)同治理，可以更直接地反應(yīng)居民群眾的意見、偏好以及對(duì)公共服務(wù)的需求與評(píng)價(jià)，從而可以更快地做出必要的調(diào)整，提高公共治理的回應(yīng)性。另一方面，協(xié)同治理可以促進(jìn)開放系統(tǒng)中的不同組織部門之間相互學(xué)習(xí)、相互交流、共享經(jīng)驗(yàn)，也就促進(jìn)了不同組織間的信息、資源、能量的交換，激勵(lì)各個(gè)組織發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。

多民族社區(qū)作為一個(gè)開放系統(tǒng)，不僅其內(nèi)部各單位組織間要進(jìn)行信息、資源、能量等的轉(zhuǎn)換，而且它也要與外部環(huán)境進(jìn)行交換，任何組織都不可能在封閉的狀態(tài)下獲得發(fā)展。如果僅依靠政府撥款，社區(qū)建設(shè)的資源單一，使社區(qū)難以募集到社會(huì)組織、駐區(qū)單位的公益基金投入社區(qū)服務(wù)，也難以滿足社區(qū)多元化的公共服務(wù)需求。所以，多民族社區(qū)有必要整合社區(qū)現(xiàn)有資源，激發(fā)出社區(qū)自身的自組織功能，具體的實(shí)現(xiàn)路徑有：

1.建立健全社區(qū)自治組織，發(fā)揮出社區(qū)所有居民的自治能力。社區(qū)自治組織應(yīng)該教育引導(dǎo)各族居民提升自己的民主意識(shí)，主人翁精神，號(hào)召他們積極參與社區(qū)公共事務(wù)的決策與管理。對(duì)于少數(shù)民族居民，要拓寬他們參與社區(qū)公共事務(wù)管理的渠道，鼓勵(lì)他們加入業(yè)主委員會(huì)、居民代表大會(huì)、協(xié)商議事大會(huì)等自治組織，通過參與社區(qū)公共事務(wù)的決策與治理，加強(qiáng)與其他民族的交流合作，表達(dá)本民族的意愿與立場(chǎng)，加深各族居民間的理解、信任與友誼。

2.為實(shí)現(xiàn)資源共享，社區(qū)可與駐區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位簽訂協(xié)議，建立共建共管合作關(guān)系。社區(qū)的建設(shè)可以聯(lián)合駐區(qū)企事業(yè)單位積極參與，充分利用合作單位的資源解決社區(qū)建設(shè)資金、設(shè)施、場(chǎng)地不足等問題;有的單位直接投資興辦或與街道辦事處共建聯(lián)辦社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，許多企業(yè)的文化娛樂場(chǎng)所、浴室、診所面向社區(qū)開放。也可以“區(qū)校合作”、“區(qū)院合作”新模式，與轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校、醫(yī)院等單位部門建立合作關(guān)系，整合社會(huì)資源，把一部分教師、醫(yī)生護(hù)士等組成志愿者隊(duì)伍，為社區(qū)的醫(yī)療保健、培訓(xùn)教育服務(wù)搭建平臺(tái)。

3.積極推動(dòng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該注重培育與引導(dǎo)建立一些志愿者組織，如老年協(xié)會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、少數(shù)民族聯(lián)誼會(huì)、科技協(xié)會(huì)等志愿服務(wù)隊(duì)，引導(dǎo)這些組織為社區(qū)居民開展服務(wù)活動(dòng)。另外，少數(shù)民族中一些高素質(zhì)、高水平的少數(shù)民族社會(huì)精英擁有社會(huì)聲望，并熱衷于公益事業(yè)，在社區(qū)中也具有影響力、權(quán)威感和號(hào)召力。社區(qū)管理者要注意挖掘這些少數(shù)民族社會(huì)精英幫助社區(qū)建設(shè)志愿者隊(duì)伍，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)少數(shù)民族間的各種事務(wù)，引導(dǎo)少數(shù)民族居民參與社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系[M].牛津大學(xué)出版社，1995：23.

[2]俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，（5）.

[3] [德]赫爾曼·哈肯.協(xié)同學(xué)—大自然構(gòu)成的奧秘[M].凌復(fù)華，譯.上海：上海譯文出版社，2001.前言.P2.

[4] 蔣連華.關(guān)于我國(guó)少數(shù)民族散居城市多民族社區(qū)建設(shè)的思考[J].上海市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（5）.

[5]云南省昆明市盤龍區(qū)聯(lián)盟街道辦事處金星社區(qū)[EB/OL]].（2012-06-26）[2014-06-21]. http：//www.seac.gov.cn/art/2012/6/26/art_5893_159210.html

[6] Edward Burnett Tylor. The Origins of Culture[M]. New York：Harper and Row，1958.

[7]《城市社區(qū)自治的理論探析》的課題組.城市社區(qū)自治的理論探析[J].大連干部學(xué)刊，2004，（3）.

收稿日期：2015-09-21 責(zé)任編輯：王 玨