非訴類法律服務(wù)在政府建設(shè)項目管理中的應(yīng)用

摘要：政府投資建設(shè)項目與一般投資項目相比，具有投資規(guī)模大、管理程序嚴(yán)格、建設(shè)周期長、社會影響廣泛等顯著特點，涉及大量部門審批以及合同起草、談判、簽訂、執(zhí)行、修訂事宜等民事行為。在項目籌備、建設(shè)、運營階段引入非訴類法律服務(wù)，對于預(yù)防和化解合同違約風(fēng)險尤為重要。

關(guān)鍵詞：政府投資，建設(shè)工程，法律服務(wù)，風(fēng)險防范

中圖分類號：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）04-0020-23 收稿日期：2015-04-13

政府投資建設(shè)項目與一般建設(shè)項目相比，具有財政投資規(guī)模大、管理程序嚴(yán)格、建設(shè)周期長、社會影響廣泛等顯著特點，涉及大量部門審批以及合同起草、談判、簽訂、執(zhí)行、修訂事宜等民事行為，而與建設(shè)項目管理相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范種類繁多，內(nèi)容復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)，難以把握。近年來，在政府建設(shè)項目管理中引入非訴類法律服務(wù)已引起各類建設(shè)單位重視，這對于預(yù)防和化解合同違約風(fēng)險，有效避免和妥善處理各類糾紛，完善政府投資建設(shè)項目管理顯得尤為重要。本文結(jié)合實際解析了非訴類法律服務(wù)在建設(shè)工作中的應(yīng)用，與各界同行交流探討。

1 政府投資建設(shè)項目的主要特點

1.1 投資規(guī)模大

政府投資建設(shè)項目大多在非經(jīng)營性領(lǐng)域，屬公益類項目，由財政撥款支出，一般工程量大，投資規(guī)模大。

1.2 管理程序嚴(yán)格

政府投資建設(shè)項目為保證投資效益和資金使用安全，需要嚴(yán)格履行報批手續(xù)，執(zhí)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)、決算制度，資金使用支付和招標(biāo)采購也有一套完備的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，避免濫用浪費，管理程序更為嚴(yán)格。

1.3 建設(shè)項目管理周期長

政府投資建設(shè)項目從籌備、建設(shè)到運營，都涉及建設(shè)項目管理的各個環(huán)節(jié)，既要辦理各級各類主管部門立項報批手續(xù)，又要與咨詢、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等眾多單位交涉，每一個環(huán)節(jié)都需逐級審核通過，周期較長。

除涉及大量專業(yè)內(nèi)容外，還要牽扯大量管理責(zé)任和民事行為，因此都涉及大量的基礎(chǔ)工作，與眾多的參建單位打交道，程序復(fù)雜，建設(shè)周期較長。

1.4 社會關(guān)注度高

政府投資建設(shè)項目大多關(guān)系民生和公益，實質(zhì)是由全體納稅人出資，涉及到社會公眾的切身利益，各類媒體輿論和社會關(guān)注度高。

2 政府投資建設(shè)項目管理引入法律服務(wù)的重要性

近年來，各地在建設(shè)項目管理中引入法律服務(wù)方面做了不少有益探索，浙江省司法廳和省發(fā)改委《關(guān)于充分發(fā)揮律師作用，積極為重大項目建設(shè)提供法律服務(wù)的意見》（浙司〔2009〕111號）和上海市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮律師在法治政府、法治社會建設(shè)中重要作用的若干意見》（滬委辦發(fā)〔2010〕16號）等文件，均對政府建設(shè)項目引入法律服務(wù)做出有關(guān)規(guī)定，但限于經(jīng)費緊張和觀念滯后等原因，并未在各地得到推廣應(yīng)用。

黨的十八大以來，隨著新時期“四個全面”治國理政方略的落實，我國反腐力度不斷加大，全面依法治國理念逐步深入人心，各級政府加大了建設(shè)項目依法、依規(guī)管理力度，以確保工程質(zhì)量與安全，明確各方權(quán)利義務(wù)，保障項目建設(shè)過程公平、公開、公正，預(yù)防腐敗風(fēng)險，完善廉政措施。在此背景下，引入非訴類法律服務(wù)而不是出現(xiàn)爭議糾紛后再尋找法律援助，已成為政府投資建設(shè)項目管理方的共識。

目前，非訴類法律服務(wù)主要有法律顧問、咨詢、見證等形式，如以下幾點。

（1）聘請常年專業(yè)法律顧問，全程配合建設(shè)項目各個環(huán)節(jié)工作，出具律師意見函。

（2）聘請專項法律顧問，參與建設(shè)項目重大事項的談判、文書起草、修訂及決策，提出法律咨詢意見。

（3）就某一事項和問題，委托專業(yè)律師見證和辦理相關(guān)法律事務(wù)。

法律服務(wù)對于有針對性提供法律服務(wù)，特別是涉及到征地、拆遷、環(huán)境保護(hù)等事關(guān)群眾利益的問題時尤為重要。對于發(fā)揮律師法律專長，明確各方責(zé)任及權(quán)利和義務(wù)作用明顯。有利于提前化解行政復(fù)議和法律糾紛，有利于從源頭加強(qiáng)廉政管理，防范腐敗滋生。

3 非訴類法律服務(wù)在政府建設(shè)項目管理各階段中的應(yīng)用

3.1 籌備期：依法推動項目進(jìn)程

政府投資建設(shè)工程項目籌備期間，需要辦理項目立項、征地、拆遷安置、環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、規(guī)劃審批、施工許可等行政審批手續(xù)，需要與當(dāng)?shù)卣绊椖克诘貐^(qū)居民等接洽，涉及面廣，問題繁多，法律風(fēng)險高，社會影響大。這些事項都是下一階段工作的基礎(chǔ)和依據(jù)，任一環(huán)節(jié)引起法律糾紛，都會導(dǎo)致下一環(huán)節(jié)工作難以推進(jìn)，影響項目進(jìn)程。嚴(yán)重的還會導(dǎo)致項目擱淺，損害政府公信力，引起社會不穩(wěn)定。故在此期間，一方面應(yīng)與專業(yè)人士對接，科學(xué)高效推動工作。另一方面宜引入非訴類法律服務(wù)，聘請專項法律顧問加強(qiáng)審查，嚴(yán)把法律關(guān)，依法推動項目進(jìn)程，合理預(yù)測評估項目建設(shè)風(fēng)險點，及時規(guī)避項目風(fēng)險，控制和減少風(fēng)險帶來的損失，及時采取有效的預(yù)防和補(bǔ)救措施，將危機(jī)消除在萌芽狀態(tài)，最大程度保證項目順利推進(jìn)。

3.2 建設(shè)期：預(yù)防潛在的法律風(fēng)險

建設(shè)期內(nèi)，各類建設(shè)工程項目合同制訂、修改是法律服務(wù)的重點，合同條款是聯(lián)系各參建方的紐帶，是各參建方的根本利益所在，是實現(xiàn)對工程質(zhì)量、進(jìn)度、成本和安全四大關(guān)鍵要素控制的主要依據(jù)和手段。在此環(huán)節(jié)，法律服務(wù)一是可以就項目內(nèi)部的各種單項工程進(jìn)行分析，對采用何種方式進(jìn)行采購提出建議和意見；二是可以協(xié)助項目的建設(shè)單位審核資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，草擬合同文本，協(xié)助參與合同談判，就招標(biāo)文件最終文本出具法律咨詢意見書。既避免因資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件編制失誤導(dǎo)致的招投標(biāo)活動失敗，又可以預(yù)防和化解項目建設(shè)期間可能面臨的因合同條款簽訂不當(dāng)、責(zé)任主體不清、執(zhí)行不力而帶來的工程投訴、訴訟、違規(guī)、索賠等法律風(fēng)險；三是可以協(xié)助項目建設(shè)單位提高合同執(zhí)行的管理能力，分析各項合同執(zhí)行期的風(fēng)險點和時間節(jié)點，提前提出切實可行的措施，維護(hù)項目業(yè)主的利益，從而促進(jìn)項目建設(shè)的順利進(jìn)行。

3.3 運營期：確保建設(shè)單位權(quán)益

建設(shè)工程項目竣工后，項目進(jìn)入運營期，根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》、《建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”監(jiān)督管理暫行辦法》等規(guī)定，項目將由環(huán)保、安監(jiān)、消防、人防等行政主管部門結(jié)合籌備期審批的各項報告書、設(shè)計圖紙對項目進(jìn)行驗收，驗收不通過，行政主管部門將有權(quán)責(zé)令限期改正，甚至停止試運營，并處罰款。法律服務(wù)在此階段也應(yīng)跟蹤運行過程，對此階段暴露出來的問題進(jìn)行分析，對項目設(shè)計是否存在缺陷、建設(shè)質(zhì)量是否達(dá)到合同規(guī)定的要求出具法律意見，協(xié)助項目建設(shè)單位解決爭議，做好投訴、工程索賠，甚至參與訴訟或者仲裁，確保維護(hù)建設(shè)單位權(quán)益。

4 政府投資建設(shè)項目引入法律服務(wù)的建議

政府投資建設(shè)項目關(guān)系民生，利國利民，在全面依法治國的形勢下，政府投資建設(shè)項目管理引入非訴類法律服務(wù)，應(yīng)重點加強(qiáng)以下三個方面工作。

4.1 增強(qiáng)引入法律服務(wù)意識

通常，政府投資建設(shè)項目業(yè)主單位的法律意識并不強(qiáng)烈，其法律風(fēng)險管理水平和能力相對薄弱，政府投資建設(shè)工程項目中勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭?、脫離實際的“政績工程”以及違規(guī)建設(shè)工程，造成政府資源嚴(yán)重浪費，出現(xiàn)的各類問題和造成的損失，往往需要國家或地方財政買單。為避免類似事件發(fā)生，國家主管部門和項目建設(shè)單位應(yīng)提高法律意識，增強(qiáng)法制觀念，嚴(yán)格按照行政審批程序和法律、法規(guī)開展項目建設(shè)的各項工作，鼓勵引入法律服務(wù)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人才，立足于風(fēng)險防范，通過非訴服務(wù)將法律風(fēng)險和隱患事前進(jìn)行排除，避免因糾紛訴訟，事后補(bǔ)救，造成更大的損失。

4.2 注重引入法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性

建設(shè)工程項目涉及面廣，領(lǐng)域復(fù)雜，關(guān)鍵環(huán)節(jié)多，引入的法律服務(wù)團(tuán)隊不僅要熟悉各類建筑方面的法律法規(guī)，避免招投標(biāo)無效，規(guī)避合同風(fēng)險，還要了解項目建設(shè)流程，合理掌控工程各項重要時間節(jié)點，懂得工程專業(yè)分類和關(guān)鍵技術(shù)，甚至還應(yīng)掌握經(jīng)濟(jì)、審計知識，控制工程成本，具備高超的談判技能。因此，專業(yè)水平強(qiáng)、同行評價度高、實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富的法律服務(wù)團(tuán)隊?wèi)?yīng)優(yōu)先考慮，方可切實減少建設(shè)單位法律顧慮，穩(wěn)步推進(jìn)項目建設(shè)。

4.3 落實法律服務(wù)經(jīng)費來源

目前，國家針對建設(shè)工程項目法律服務(wù)現(xiàn)只有民商訴訟取費指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，對于非訴服務(wù)并沒有指導(dǎo)價格，且國家主管部門對建設(shè)項目的審批中尚未納入項目建設(shè)法律服務(wù)費用，而建設(shè)項目法律服務(wù)涉及面廣，行業(yè)取費普遍偏高。這一系列原因?qū)е陆ㄔO(shè)單位有心引入?yún)s沒有經(jīng)費來源，或缺少必要的收費標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不能擅自引入，影響法律服務(wù)質(zhì)量。因此，建議有關(guān)主管部門和司法系統(tǒng)就政府投資建設(shè)項目的司法服務(wù)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提出指導(dǎo)意見，創(chuàng)造和諧法律合作空間，將全面依法治國理念落實到實處。

5 結(jié)束語

政府投資建設(shè)項目引入非訴類法律服務(wù)，是建設(shè)單位主動管理，科學(xué)發(fā)展的重要舉措，是全面依法治國理念的充分體現(xiàn)，在項目建設(shè)全周期引入非訴類法律服務(wù)，對于完善黨風(fēng)廉政措施，彌補(bǔ)建設(shè)項目管理機(jī)制缺陷，優(yōu)化投資項目管理程序，確保政府投資建設(shè)項目順利實施，有效避免和妥善處理各類糾紛，化解項目建設(shè)風(fēng)險必將發(fā)揮重要作用。未來，應(yīng)用非訴類法律服務(wù)為政府投資建設(shè)項目管理保駕護(hù)航，防患未然，必將為社會各界認(rèn)知和認(rèn)同。讓我們協(xié)起手來，為創(chuàng)造又好又快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境共同努力。

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3.李剛 李娜.建設(shè)工程全程法律風(fēng)險控制.法律出版社.2011.5

作者簡介：

徐海燕，碩士，助理研究員，基建辦公室副主任。

Abstract：Compared with the general investment projects，the government invested projects have some notable features including larger investment scale，more strict management procedures， longer construction cycle and wider social impact which are related to the examination and approval by large number of departments and to the civil behaviors including drafting， negotiating，revision，signing and implementation of the contract.The introduction of non litigation legal services in the project preparation，construction and operation，may prevent and dissolve the risk of breach of contract.Combined with the actual situation，this article discussed and analyzed the practical application of non litigation legal services in the construction work.

Keywords：Government investment，Construction projects，Legal services，Risk prevention

陳品祿/責(zé)任編輯