南京市醫(yī)保差異化支付與分級(jí)診療的實(shí)證分析

黃漢明劉躍華卜亞麗

（1南京市社會(huì)保險(xiǎn)管理中心醫(yī)療保險(xiǎn)部 南京 210017；2清華大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100084）

南京市醫(yī)保差異化支付與分級(jí)診療的實(shí)證分析

黃漢明1劉躍華2卜亞麗1

（1南京市社會(huì)保險(xiǎn)管理中心醫(yī)療保險(xiǎn)部 南京 210017；2清華大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100084）

為推動(dòng)分級(jí)診療制度，建立分工協(xié)作的醫(yī)療服務(wù)體系，南京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行差異化支付政策，努力打造“大病進(jìn)醫(yī)院，小病進(jìn)社區(qū)”的醫(yī)療保險(xiǎn)就診服務(wù)模式,分級(jí)診療初見(jiàn)成效，常見(jiàn)病、慢性病向基層就醫(yī)趨勢(shì)明顯，重大疾病在三級(jí)醫(yī)院就醫(yī)比例穩(wěn)中有升。但對(duì)于不限病種的門診統(tǒng)籌，患者仍集中于三級(jí)醫(yī)院，未取得向基層醫(yī)院轉(zhuǎn)移的效果。本文針對(duì)政策實(shí)施中存在的問(wèn)題,提出重視人才和技術(shù)、健全藥品保障機(jī)制、規(guī)范雙向轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，實(shí)現(xiàn)信息共享和提高決策能力等建議。

分級(jí)診療；支付政策；醫(yī)療費(fèi)用；對(duì)策

南京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度自2001年起實(shí)施以來(lái)，不斷完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)定點(diǎn)準(zhǔn)入和管理工作，通過(guò)調(diào)整參保人員醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例、實(shí)行首診轉(zhuǎn)診等措施，向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)予以政策傾斜，力爭(zhēng)打造“大病進(jìn)醫(yī)院，小病進(jìn)社區(qū)”的醫(yī)療保險(xiǎn)就診服務(wù)模式，積極促進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，取得了階段性成效。

1 政策傾斜的導(dǎo)向和效果

1.1 門診慢性病政策對(duì)社區(qū)傾斜，分級(jí)診療初見(jiàn)成效

為鼓勵(lì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，引導(dǎo)“小病、常見(jiàn)病、慢性病到社區(qū)”，南京市將42種常見(jiàn)多發(fā)慢性病納入門診慢性?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱門慢）報(bào)銷范圍，實(shí)行門診定點(diǎn)就醫(yī)，允許慢性病患者在選擇1家三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的同時(shí)，增加1家二級(jí)以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)（含社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)）。在職、退休參保人員在社區(qū)就診的基金支付比例分別為70%和85%，比非社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)高了10個(gè)百分點(diǎn)，其中70周歲以上退休人員在社區(qū)就診的補(bǔ)助比例達(dá)95%。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010-2014年門慢在無(wú)等級(jí)、一級(jí)、二級(jí)醫(yī)院醫(yī)療費(fèi)用占比呈逐年上升趨勢(shì)，2014年較2010年分別增加2.19、0.28、2.6個(gè)百分點(diǎn)。其中無(wú)等級(jí)醫(yī)院的醫(yī)療費(fèi)用占比由2010年的11.32%上升至2014年的13.51%。而三級(jí)醫(yī)院逐年下降，由2010年的47.86%降至2014年的42.79%，五年下降了5.07個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)2014年醫(yī)療支出情況統(tǒng)計(jì)，三級(jí)醫(yī)院每下降一個(gè)百分點(diǎn)醫(yī)療費(fèi)用減少1930萬(wàn)元。

就醫(yī)人次占比在無(wú)等級(jí)、一級(jí)、二級(jí)醫(yī)院也呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。2014年較2010年分別增加2.37、1.92、2.18個(gè)百分點(diǎn)。其中二級(jí)醫(yī)院就診人次占比由22.61%上升至24.79%。而三級(jí)醫(yī)院就診人次占比逐年下降，由2010年的40.04%降至2014年的33.57%，五年下降6.47百分點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

2014年醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付比例，一級(jí)醫(yī)院為74.32%，三級(jí)醫(yī)院為60.69%，兩者相差13.63百分點(diǎn)。基金差異化支付政策對(duì)引導(dǎo)門慢患者到基層機(jī)構(gòu)就診起到了推動(dòng)作用。

1.2 重大疾病納入門診特種?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱門特）范圍，三級(jí)醫(yī)院就診比例穩(wěn)中有增

惡性腫瘤門診治療、重癥尿毒癥透析和器官移植后抗排斥治療等重大疾病納入門特，檢查治療基金給予90%左右補(bǔ)助。由于門特疾病的特殊性，以及參保人數(shù)增加和待遇的完善，門特在三級(jí)醫(yī)院的費(fèi)用和就醫(yī)人次逐年增加。

2010-2014年門特在無(wú)等級(jí)、一級(jí)、二級(jí)醫(yī)院的醫(yī)療費(fèi)用占比逐年下降。2014年較2010年分別平穩(wěn)下降1.86、0.77、2.2百分點(diǎn)，而三級(jí)醫(yī)院由2010年的81.07%上升至2014年的85.18%，五年上升4.11百分點(diǎn)。根據(jù)2014年醫(yī)療支出情況統(tǒng)計(jì)，三級(jí)醫(yī)院費(fèi)用占比每上升一個(gè)百分點(diǎn)，增加支出659萬(wàn)元。就醫(yī)人次占比下降，2014年較2010年分別下降1.05、0.67、1.33百分點(diǎn)。三級(jí)醫(yī)院由2010年的74.33%上升至2014年的77.39%，五年上升3.06百分點(diǎn)，增長(zhǎng)較穩(wěn)定（見(jiàn)表2）。

表1 慢性病就診醫(yī)療費(fèi)用占比和人次占比趨勢(shì)表

表2 門特就診醫(yī)療費(fèi)用占比和人次占比趨勢(shì)表

2 存在的問(wèn)題

雖然通過(guò)政策對(duì)社區(qū)傾斜，分級(jí)診療初見(jiàn)成效，但同樣的政策導(dǎo)向，門診統(tǒng)籌的分級(jí)診療就醫(yī)情況并不樂(lè)觀。南京市門診統(tǒng)籌實(shí)行以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為主的首診、轉(zhuǎn)診制，未經(jīng)轉(zhuǎn)診醫(yī)?；鸩挥鑸?bào)銷支付。參保人員因病情需轉(zhuǎn)診的，由首診醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)診。在職、退休參保人員在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)就診的基金支付比例分別為70%、75%，比在三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)高了10個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)一步突出了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)在基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性作用，但政策運(yùn)行5年來(lái)，二級(jí)及以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)人次和就醫(yī)費(fèi)用占比明顯低于三級(jí)醫(yī)院。門診統(tǒng)籌的就診人次占比和費(fèi)用占比在各等級(jí)醫(yī)院的構(gòu)成不合理。

門診統(tǒng)籌在無(wú)等級(jí)、一級(jí)、二級(jí)醫(yī)院就診醫(yī)療費(fèi)用占比呈下降趨勢(shì)；與2010年相比，2014年分別下降0.09、2.52、3.42百分點(diǎn)。而三級(jí)醫(yī)院由2010年的41.41%上升至2014年的47.43%。2014年無(wú)等級(jí)醫(yī)院就診人次較2010年相比下降6.05百分點(diǎn)，一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)醫(yī)院分別上升0.55、2.55、3.24百分點(diǎn)，但主要仍集中在三級(jí)醫(yī)院（見(jiàn)表3）。

表3 門診統(tǒng)籌就診醫(yī)療費(fèi)用占比和人次占比趨勢(shì)

表4 南京市定點(diǎn)醫(yī)院各等級(jí)醫(yī)院醫(yī)生分布情況統(tǒng)計(jì)表

圖 南京市醫(yī)保藥品目錄和基本藥物目錄中標(biāo)藥品數(shù)量比較

表5 南京市各等級(jí)定點(diǎn)醫(yī)院床位分布表

3 原因分析

3.1 基層醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)能力不足

3.1.1 人才不足。人才匱乏、技術(shù)力量薄弱是當(dāng)前“大醫(yī)院門庭若市、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)門可羅雀”的主要原因。如果社區(qū)有患者信任的好醫(yī)生坐診，常見(jiàn)病、多發(fā)病就不需要到三級(jí)醫(yī)院門診排隊(duì)。但現(xiàn)行體制下，各種政策導(dǎo)向?qū)е聝?yōu)秀醫(yī)生積聚在高等級(jí)醫(yī)院。根據(jù)南京市定點(diǎn)醫(yī)院的醫(yī)生庫(kù)統(tǒng)計(jì)分布情況，全市醫(yī)生總?cè)藬?shù)為20029人，一級(jí)及以下、二級(jí)、三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人數(shù)分別占總?cè)藬?shù)的23.32%、22.16%、54.52%，副主任及以上高級(jí)醫(yī)師占比分別為12.6%、17.48%、69.91%。在557家一級(jí)及以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)中，副主任及以上高級(jí)醫(yī)師僅881人，平均每家只有1.58人（見(jiàn)表4）。二級(jí)及以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)有碩士學(xué)位以上的醫(yī)生僅占7.99%，其余92.01%均在三級(jí)醫(yī)院。

3.1.2 藥品配備不全。實(shí)行基本藥物制度以來(lái)，雖然基本藥物實(shí)行零差率，但是由于社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)品種限制，部分常見(jiàn)醫(yī)保甲乙類藥品也無(wú)法配備和使用，很多在大醫(yī)院已確定治療方案的慢性病患者，在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)不能得到相應(yīng)的藥物治療，只能回到大醫(yī)院就診，其實(shí)只是“開(kāi)藥”而已。從南京市醫(yī)保藥品目錄和基本藥物目錄中標(biāo)藥品對(duì)比看，基藥目錄僅占醫(yī)保目錄品種的19.51%，基層社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基藥目錄品種偏少，不能滿足居民就醫(yī)需求（見(jiàn)圖）。

3.1.3 技術(shù)力量薄弱。由于人才、診療設(shè)備等限制，基層醫(yī)院診療能力有限，居民從基層醫(yī)院轉(zhuǎn)診后，大醫(yī)院往往不認(rèn)可基層醫(yī)院檢查結(jié)果，導(dǎo)致重復(fù)檢查，增加不必要支出。

3.2 群眾對(duì)基層醫(yī)院的信任度不高

患者選擇醫(yī)生的就醫(yī)模式根深蒂固，盲目就醫(yī)加重了“就醫(yī)難”。群眾對(duì)常見(jiàn)疾病的認(rèn)識(shí)不足，加上對(duì)社區(qū)醫(yī)院的技術(shù)水平不信任，往往直接選擇到大醫(yī)院就診，浪費(fèi)人力、物力。

3.3 大醫(yī)院逐利趨勢(shì)明顯

為追求更大經(jīng)濟(jì)效益，憑借自身資源優(yōu)勢(shì)，大醫(yī)院盲目“做大做強(qiáng)”“越位治療”，致使本該屬于基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)做的事，全部大包大攬。南京市34家三級(jí)醫(yī)院床位數(shù)達(dá)到30443張，占總床位數(shù)的60%，1000張以上床位的醫(yī)院有11家，床位數(shù)占床位總量的41%（見(jiàn)表5）。

4 建議

4.1 重視人才與技術(shù)，提高基層衛(wèi)生服務(wù)能力

加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，將培養(yǎng)全科醫(yī)師列入每年的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展計(jì)劃。開(kāi)展以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)，不斷提升醫(yī)療技術(shù)水平。建立基層社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人才與省市的三級(jí)醫(yī)院人才輪轉(zhuǎn)培訓(xùn)機(jī)制，縮小基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與省市三級(jí)醫(yī)院人才的水平差距。穩(wěn)定人才隊(duì)伍，制定基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才優(yōu)惠待遇政策，在職稱晉升等方面給予政策傾斜。

4.2 健全藥品保障機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大供應(yīng)范圍

健全藥品保障機(jī)制，完善國(guó)家和省有關(guān)調(diào)整基本藥物配備使用的相關(guān)政策，允許基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備使用國(guó)家醫(yī)保甲類和常用乙類藥物目錄，實(shí)現(xiàn)醫(yī)保目錄和基本藥物目錄的銜接統(tǒng)一。對(duì)臨床必須、不常生產(chǎn)的低、廉價(jià)及短缺藥品，建立供應(yīng)保障機(jī)制，確保滿足群眾基本用藥需求，提高基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)能力。防止因藥品配備不全，病員由基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)倒流至三級(jí)醫(yī)院。

4.3 規(guī)范雙向轉(zhuǎn)診的標(biāo)準(zhǔn)與范圍

按照疾病的輕、重、緩、急及治療的難易程度進(jìn)行分級(jí)，制定規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，指導(dǎo)基層社區(qū)與醫(yī)院雙向轉(zhuǎn)診，不同級(jí)別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同疾病的治療，各有所長(zhǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化管理，推進(jìn)分級(jí)診療。將大中型醫(yī)院承擔(dān)的一般門診、康復(fù)和護(hù)理等分流到基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，形成“健康進(jìn)家庭、小病在基層、大病到醫(yī)院、康復(fù)回基層”的格局。大醫(yī)院由此可“減負(fù)”，可將主要精力放在疑難危重疾病方面，有利于醫(yī)療技術(shù)水平的進(jìn)步。基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)可獲得大量常見(jiàn)病、多發(fā)病人，大量的病例也有利于基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)水平的提高。

4.4 完善機(jī)制體制，促進(jìn)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)

探索建立符合公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)行業(yè)特點(diǎn)的薪酬制度，完善醫(yī)院績(jī)效考核機(jī)制，加大獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資分配力度，進(jìn)一步體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員的技術(shù)勞務(wù)價(jià)值，調(diào)動(dòng)醫(yī)生的積極性。運(yùn)用信息化手段，依靠大數(shù)據(jù)支撐，強(qiáng)化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效考核和服務(wù)監(jiān)管。推動(dòng)醫(yī)務(wù)人員保障社會(huì)化管理，鼓勵(lì)公立醫(yī)院醫(yī)師優(yōu)先到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。

4.5 合理規(guī)劃設(shè)置，控制公立醫(yī)院過(guò)度擴(kuò)張

嚴(yán)格控制公立醫(yī)院床位規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁公立醫(yī)院舉債建設(shè)。公立醫(yī)院“瘦身”和社會(huì)資本辦醫(yī)的發(fā)展同步推進(jìn)。大力發(fā)展非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，放寬社會(huì)辦醫(yī)準(zhǔn)入，留出足夠空間，鼓勵(lì)發(fā)展上規(guī)模、有特色的非公立醫(yī)院。對(duì)社會(huì)資本舉辦康復(fù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、護(hù)理院等資源短缺的專業(yè)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)，最大限度放寬規(guī)劃限制。促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)合作，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)一體化。

4.6 發(fā)展智慧醫(yī)療，實(shí)現(xiàn)信息共享和檢查結(jié)果互認(rèn)

利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和借助醫(yī)療信息技術(shù)，發(fā)展智慧醫(yī)療，實(shí)現(xiàn)患者在不同醫(yī)院的在線轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出，所有二級(jí)以上公立醫(yī)院實(shí)現(xiàn)與省預(yù)約診療平臺(tái)無(wú)縫對(duì)接，方便群眾預(yù)約掛號(hào)，完善二、三級(jí)醫(yī)院支持基層社區(qū)的工作機(jī)制。二、三級(jí)醫(yī)院通過(guò)預(yù)留一定數(shù)量專家號(hào)、為轉(zhuǎn)診患者建立綠色轉(zhuǎn)診通道等，加大對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持力度。通過(guò)區(qū)域醫(yī)療協(xié)同服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)居民健康信息和檢查檢驗(yàn)結(jié)果、醫(yī)學(xué)影像、用藥記錄等信息共享與交換。不同醫(yī)院間進(jìn)行雙向轉(zhuǎn)診時(shí)，化驗(yàn)單及其他檢查結(jié)果能夠互認(rèn)，避免重復(fù)檢查，實(shí)現(xiàn)檢查檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)，推進(jìn)分級(jí)診療的實(shí)施。

4.7 厘清概念和思路，提高決策能力和水平

各地探索分級(jí)診療的措施和形式豐富多樣，有對(duì)口支援、委托經(jīng)營(yíng)管理、組建醫(yī)療集團(tuán)、成立“醫(yī)聯(lián)體”等。但實(shí)際工作中，這種“醫(yī)聯(lián)體”變相轉(zhuǎn)為強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，強(qiáng)調(diào)技術(shù)上的合作，提升市場(chǎng)份額，難以促進(jìn)基層首診的實(shí)現(xiàn)。這類聯(lián)合行為帶有市場(chǎng)擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)，增加雙方在市場(chǎng)上的占有率，造成了被支援醫(yī)院醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快增長(zhǎng)，與分級(jí)診療的合理引導(dǎo)分流的機(jī)制背道而馳。有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)揮社會(huì)醫(yī)療保障制度對(duì)引導(dǎo)就醫(yī)需求合理分流的“指揮棒”作用，對(duì)分級(jí)診療模式的建立與實(shí)施至關(guān)重要。但分級(jí)診療是項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，從南京的實(shí)證看，涉及基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)療技術(shù)、服務(wù)能力、藥品配備、百姓認(rèn)可、價(jià)格等級(jí)差距、大醫(yī)院的醫(yī)療市場(chǎng)壟斷等方方面面。過(guò)分依賴醫(yī)保差異支付，忽視醫(yī)藥、醫(yī)療、醫(yī)保的三醫(yī)聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致實(shí)際分級(jí)診療引導(dǎo)效果不顯著。因?yàn)楦拍詈退悸凡磺?，?dǎo)致實(shí)施工作效果不佳，離目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，甚至背道而馳。因此有必要厘清思路，整合資源，集中智慧，提高決策的能力和水平。

[1]江蘇省綜合改革暨省級(jí)綜合醫(yī)改試點(diǎn)工作小組.關(guān)于印發(fā)《江蘇省綜合改革醫(yī)改試點(diǎn)方案》的通知(蘇醫(yī)改發(fā)[2015]1號(hào))[Z].2015.

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Analysis on Differentiated Payment of Health Insurance and the Practice of Classified Diagnosis and Treatment in Nanjing

Huang Hanming1, Liu Yuehua2, Bu Yali1(1Department of Health Insurance, Social Security Management Center of Nanjing, 210017,2Tsinghua University School of Public Policy and Management, Beijing, 100084)

In order to promote the building of classified diagnosis and treatment system, and the establishment a divided and cooperative medical service mechanism, differentiated payment policies in Nanjing has been implemented. The goal of this policy is to create a medical service model of "visiting hospitals if having serious diseases, visiting community clinics if having minor illness". The effect of disease classi fi cation (chronic or serious) in outpatient department has been achieved. The patients with chronic diseases tended to visit primary hospitals, and the patients with serious illnesses tend to visit high level hospitals. However, if there were no limitation for speci fi c diseases, the patients would like to visit 3-A level hospitals, even though the rate of reimbursement for primary hospital is higher. To solve above problems, this article makes suggestions on putting high value on improving doctors’ ability and technology, improving the drug supply mechanism, establishing two-way transfer standards, promoting doctors multi-sited practicing, sharing medical information and increasing the abilities of decisionmaking.

classi fi ed diagnosis and treatment, payment policy, medical cost, countermeasures

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）6-41-5

10.369/j.issn.1674-3830.2015.6.10

2015-5-16

黃漢明，南京市社會(huì)保險(xiǎn)管理中心醫(yī)療保險(xiǎn)部部長(zhǎng)，主要研究方向：醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算與管理。