我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的市場性政策工具研究

[摘 要]從1978年開始征收的超標(biāo)排污費、污水排污費等，是我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中市場性政策工具使用的發(fā)端，迄今為止已有數(shù)種之多，包括稅收、用者付費、排污權(quán)交易、綠色信貸、生態(tài)補償、補貼等。它們的應(yīng)用在我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中產(chǎn)生了一些效果，但有待進一步完善。生態(tài)環(huán)境問題的特性，政府的政策目標(biāo)，市場性政策工具自身，以及由政策制定者的素質(zhì)、生態(tài)意識和制度環(huán)境組成的政策環(huán)境等因素，均會對政策選擇和實施效果產(chǎn)生影響。最后，本文將對如何完善市場性政策工具提出一些建議。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域生態(tài)環(huán)境；治理；市場性政策工具；影響因素

[中圖分類號]X321 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1674-6848（2015）02-0109-06

[作者簡介]甘黎黎（1981—），女，湖北宜昌人，華東交通大學(xué)人文社科學(xué)院講師，主要從事公共政策與分析和環(huán)境管理研究。（江西南昌 330013）

[基金項目]江西省社會科學(xué)規(guī)劃項目“區(qū)域一體化態(tài)勢下的區(qū)域公共管理與創(chuàng)新——基于原中央蘇區(qū)的實證研究”（13ZZ07）的階段性成果。

一、研究背景

“隨著經(jīng)濟活動規(guī)模的逐步上升，其活動引發(fā)的環(huán)境問題的范圍已超越地理的和代際的界限。”①以水資源為例，“約40%的世界人口②”生活在中度①到高度缺水的地區(qū)。同時，人類不適當(dāng)?shù)幕顒佑治廴局矗霸诎l(fā)展中國家，90%的污水和的70%工業(yè)廢水”②直接排放到江河中。過去那種依靠單一地區(qū)就能解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問題③的時代已經(jīng)過去，現(xiàn)在，解決氣候變化、臭氧消耗以及生物多樣性喪失等問題均需要區(qū)域合作。區(qū)域合作既是國家間的合作，也是某個國家內(nèi)地區(qū)之間的合作?！斑x擇合適的政策工具，可以起到事半功倍的作用”④，有利于我國現(xiàn)有區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的改善，有利于實現(xiàn)人與自然的和諧、經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)。反之，“將不得不承受由于環(huán)境破壞和資源浩劫而帶給我們的災(zāi)難性后果?！雹?/p>

此外，學(xué)術(shù)取向的轉(zhuǎn)換也提供了一些新契機和新視角。國外對政策工具的研究已相當(dāng)成熟，著作甚多，但是對環(huán)境政策的研究，“現(xiàn)有文獻非常不均衡，有關(guān)美國、英國和德國的文獻最多，其他國家的則太少?！雹迖鴥?nèi)的研究成果雖然無法與國外相媲美，但此類研究也正在如火如荼的進行，涌現(xiàn)了一批學(xué)者，也呈現(xiàn)了一些著作，但是對環(huán)境治理的政策性工具的研究比較欠缺⑦。因此，從此角度加大研究力度有一定的理論價值。

目前，我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的政策工具已日益繁多，按照政府在政策中干預(yù)的程度為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將政策工具分為規(guī)制性政策工具⑧、市場性政策工具⑨和自愿性政策工具⑩。因篇幅有限，不能一一涉及，但因市場性政策工具使用時間長但實施效果不理想，有待進一步優(yōu)化，因此，本文將以中國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的市場性政策工具為研究對象，展開論述。

二、常見的市場性政策工具

在采用市場性政策工具的條件下，如何吸引人們對環(huán)境的關(guān)注呢？解決該問題的重點不是改變當(dāng)事人的價值結(jié)構(gòu)或偏好，而是利用市場機制改變當(dāng)事人的條件。{11}以市場性政策工具對市場的利用程度，將其分為兩類：利用市場和創(chuàng)建市場。

（一）利用市場的政策性工具

利用市場主要是基于稅收（庇古稅）的思想而實施的，即利用市場和價格信號去制定適合的資源配置政策。利用市場的政策工具主要包括補貼或補貼削減、綠色信貸、用者付費、押金、保證金和環(huán)境保險等（具體見表1）。

（二）創(chuàng)建市場的政策性工具

創(chuàng)建市場主要是基于科斯定理的思想而實施的，即通過界定資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)、建立可交易的許可證和排污權(quán)、建立國際補償體系等途徑，以較低的管理成本來解決資源和生態(tài)環(huán)境問題，具體政策見表2。

三、市場性政策工具選擇和實施效果的影響因素研究

我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中影響市場性政策工具選擇和實施效果的因素非常多，且異常復(fù)雜，現(xiàn)就幾個重要的影響因素展開討論。

（一）生態(tài)環(huán)境問題的獨特性

要對生態(tài)環(huán)境問題有清楚的認(rèn)識，這是選擇合適的市場性政策工具的前提。中國的生態(tài)環(huán)境問題有自身的特殊性，總體而言，“中國面臨著嚴(yán)重的環(huán)境問題，而且由于是大國，某些方面的影響（例如溫室氣體排放）也是世界性的。”①具體來說：在大氣環(huán)境方面，“中國某些城市的大氣污染仍然位于世界最糟糕的城市之列，能耗強度比OECD國家平均水平高20%左右，三分之一的水域受到嚴(yán)重的污染。廢棄物管理、荒漠化和自然與生物多樣性保護都面臨著挑戰(zhàn)?！雹凇俺鞘写髿舛趸驖舛茸?0世紀(jì)90年代初開始持續(xù)下降以來，2002年后又呈現(xiàn)上升趨勢。2002—2004年，全國固定源二氧化硫排放增加了13%?！雹墼诖髿猸h(huán)境方面，大氣污染物一般集聚在高層大氣，是面源污染物④，也屬于全球性污染物，是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中必須重點關(guān)注的污染問題。在水環(huán)境方面，“由于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活的污染排放，部分河流、湖泊和沿海水體受到嚴(yán)重污染。污染已經(jīng)使得水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，對人類健康構(gòu)成了重要威脅，并有可能影響到經(jīng)濟增長。”①由于水的流動性，水污染會由地方污染物發(fā)展為區(qū)域污染物，是明顯的面湖污染，這同樣是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中必須重點關(guān)注的問題。在廢棄物的處理方面，“很多廢物在指定地點存放以等待處理（例如，接近50%的城市廢物），還有部分廢物以非受控制的方式傾倒。城市周邊垃圾隨意堆放點的快速增加，給人體健康和環(huán)境帶來了風(fēng)險。”②雖然廢棄物一般不會自己移動，但是在人力或其他外力影響下也會污染到更廣泛的區(qū)域，如城市的垃圾被轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，就會造成跨區(qū)域的污染。

不同類型的污染物，應(yīng)該選擇不同的、有針對性的和效果突出的政策工具。例如要對啤酒瓶、桶裝水等固體廢棄物進行回收利用，那么采取“押金—返還”的政策效果最明顯；如在處理SO2和CO2氣體排放引起的氣候變化的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題時，產(chǎn)權(quán)交易正發(fā)揮著越來越重要的作用。

（二）政策目標(biāo)的復(fù)雜性

政策目標(biāo)是非常復(fù)雜的：如果目標(biāo)是單一的，就要明確目標(biāo)是什么，但是許多政策目標(biāo)又無法量化；如果政策目標(biāo)是多重的，是不同利益或價值的訴求，則需在沖突與妥協(xié)中達成“一致”。

雖然現(xiàn)在我國各級政府對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護工作非常重視，但對于我們這樣一個發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護始終是地區(qū)政策制定者們回避不了的兩個目標(biāo)，這使得政府在決策和管理過程中往往容易陷入兩難境地。到底是經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先，還是環(huán)境保護優(yōu)先，該如何做到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)？但現(xiàn)實是，在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先論的目標(biāo)催引下，往往是二者相協(xié)調(diào)讓位于經(jīng)濟發(fā)展絕對優(yōu)先，環(huán)境保護不得不讓位，地方政府所采用的市場性環(huán)境政策工具也形同虛設(shè)。

在解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題時，情況變得更加復(fù)雜。舉例來說，假設(shè)處于上游的A地區(qū)是欠發(fā)達地區(qū)，處于下游的B地區(qū)是較發(fā)達地區(qū)。A地區(qū)的政策制定者在確定政策目標(biāo)時優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展，并在發(fā)展中引進了一些可能對水環(huán)境造成污染的企業(yè)，最終該地區(qū)的經(jīng)濟水平有了一定提高，但是水環(huán)境污染情況卻變得嚴(yán)重；B地區(qū)在發(fā)展中非常注重環(huán)境保護，但是由于水的流動性，處于下游的B地區(qū)卻深受A地區(qū)的政策制定的影響，對當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境也造成了污染?？梢钥闯觯簝蓚€不同區(qū)域的政策目標(biāo)選擇的不同，會對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成疊加影響。這種情況下，不同區(qū)域的政府必須對各自的政策目標(biāo)進行協(xié)商，也可利用市場性政策工具來解決，典型可用的市場性政策工具就是生態(tài)補償。

（三）市場性環(huán)境政策工具自身

市場性環(huán)境政策工具有其自身的特點（見表3），政策工具之間也會相互影響，這些都會影響到實施效果。舉例來說，貼標(biāo)簽計劃不必停止或避開某些行業(yè)，就是因為這些計劃是從屬于環(huán)境稅的；同樣，各種形式的保險和債務(wù)可以與其他工具并存，因為企業(yè)繳納環(huán)境稅后仍需對其以后可能造成的環(huán)境危害承擔(dān)責(zé)任。③

（四）政策制定環(huán)境

政策制定者的素質(zhì)至關(guān)重要。較強的生態(tài)意識有助于加深對生態(tài)環(huán)境信息的認(rèn)識和理解，有助于增強人們參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的主動性和積極性；相反，生態(tài)意識的不足會影響政策制定者、利益相關(guān)者的行為，進而影響政策工具的選擇?！耙_定生態(tài)環(huán)境問題是什么以及需要糾正什么，決策者不僅需要了解技術(shù)、生態(tài)學(xué)，還要了解社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)以及產(chǎn)權(quán)的政治學(xué)?！雹軗Q言之，政策制定者需要掌握豐富的生態(tài)學(xué)知識，對生態(tài)環(huán)境問題、環(huán)境政策工具等非常熟悉；需要熟練運用經(jīng)濟學(xué)理論，準(zhǔn)確計算每種政策工具的成本與收益，做出合理選擇；必須在國家利益與個人利益、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等價值沖突中作出正確選擇。而現(xiàn)實中的政策制定者，素質(zhì)參差不齊，并不一定能達到以上要求，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是公務(wù)員的生態(tài)意識不強。⑤2007年《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)綠皮書》中的數(shù)據(jù)表明，國家機關(guān)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的環(huán)境意識得分為53.45分。⑥雖然在所有職業(yè)中排在最前，但是分?jǐn)?shù)仍不及格，還需進一步提高。二是公眾的生態(tài)意識不強。當(dāng)前我國公眾非常關(guān)注環(huán)境污染問題，2007年“中國公眾環(huán)保民生指數(shù)”的數(shù)據(jù)表明有66.9%的公眾認(rèn)為現(xiàn)階段我國生態(tài)環(huán)境問題非常嚴(yán)重和比較嚴(yán)重。⑦但公眾的環(huán)保意識還不足，表現(xiàn)為“中國公眾環(huán)保民生指數(shù)”總體得分為42.1分，環(huán)保行為得分為36.6分，環(huán)保滿意度得分為44.7分，3項指標(biāo)均不及格。⑧

制度環(huán)境是政策工具是否能充分發(fā)揮效用的重要影響因素。具體來說，我國市場性政策工具的制度環(huán)境有諸多不足：一是“條塊式”的行政區(qū)模式不利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的治理。無論是橫向，還是縱向，政府間在解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題時缺乏對接與協(xié)調(diào)，“存在縱向上的‘上有政策，下有對策，橫向上的‘零和博弈的困境?！雹嵊捎谌狈﹂L效的誘導(dǎo)機制，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中，還“存在‘政府急，企業(yè)不急的難題?！雹饧由险唧w系的不完善、實施不到位等問題，進一步加劇了區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題治理的難度。二是市場機制不成熟。包括市場機制及其主體的內(nèi)在盈利邏輯使市場和企業(yè)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中難以合作，政府的介入雖必要，但我國行政干預(yù)市場行為嚴(yán)重、產(chǎn)權(quán)制度不合理也直接影響了市場性政策工具的實施效果。三是缺乏有效的法律保障。四十多年間，我國有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)在數(shù)量上達到上百部，①基本上形成了包括環(huán)境法律、環(huán)境行政法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的環(huán)境法律體系。但是，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的治理方面，環(huán)保法規(guī)彼此之間會存在一定的不協(xié)調(diào)和不匹配；現(xiàn)有環(huán)境法律、法規(guī)仍側(cè)重末端治理，缺乏源頭性治理；在區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的合作方面，存在立法空白，使得政府之間的協(xié)商對話難以展開。

四、完善市場性政策體系的建議

中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，而我國市場性環(huán)境政策工具本身存在諸多不足與缺失，完善市場性政策體系是我國必須解決的問題。

首先，政府要進一步加強對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題清晰而深刻的認(rèn)識，并明確環(huán)境政策的目標(biāo)。具體而言，各級政府要協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)發(fā)展本地經(jīng)濟與保護生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，確定合理的政策目標(biāo)；不同政府之間在共同治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境時，應(yīng)協(xié)商共同的政策目標(biāo)，盡量避免彼此之間目標(biāo)的沖突，畢竟，在對區(qū)域污染物和全球性污染物的治理時，“分散決策不可能形成滿意的結(jié)果”，②地區(qū)間的競爭會對區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來損害。

其次，要優(yōu)化政策工具。一是借鑒國際經(jīng)驗，豐富和完善現(xiàn)有的市場性政策工具。以流域生態(tài)補償為例，在實際操作中，補償涉及多個行政區(qū)域，該如何進行協(xié)調(diào)？補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何確定？這些在我國還未有明確的解決方案，還需學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗，形成本土化的架構(gòu)。二是加強市場性政策工具與其他兩類政策工具的配合，取長補短、優(yōu)化組合，發(fā)揮它們的合力。

最后，著手改善政策環(huán)境。一是要提高政策制定者的素質(zhì)和社會生態(tài)意識。從個人角度來講：在招錄公務(wù)員時，特別是涉及環(huán)保的部門時，可適當(dāng)提高對他們專業(yè)知識考察的難度；對于在職的行政領(lǐng)導(dǎo)和普通公務(wù)員，可以通過專業(yè)知識培訓(xùn)提高他們的相關(guān)素養(yǎng)，樹立地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)正確的生態(tài)政績觀，提高普通公務(wù)員的環(huán)境合作理念；③對于提高普通公眾的生態(tài)意識，應(yīng)從小抓起，通過宣傳片、環(huán)保知識講座等方式，充分利用各種媒體進行宣傳教育；從政府角度講，要培育行政組織的生態(tài)文化氛圍，并爭取區(qū)域內(nèi)各級政府的生態(tài)合作共識。二是要營造有利于市場性政策工具運行的制度環(huán)境。具體包括：完善現(xiàn)有的市場機制，給予市場性政策工具發(fā)揮作用的更廣闊的空間；進一步完善有利于市場性政策工具運行的法律法規(guī)；改革現(xiàn)有的政府管理體制，各級政府要加強對話與合作，協(xié)同治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題。

總之，我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決不是一朝一夕能夠完成的，需要政府、企業(yè)、公眾和其他組織的多方對話與協(xié)作。而“協(xié)作是一個極為復(fù)雜的工程”，④各方應(yīng)共同努力，形成政府、市場和社會的多中心治理格局，才能最終達成目標(biāo)。

責(zé)任編輯：鄭 穎