提升教育資源的配置公正性

教育作為一種服務(wù)方式，一般是老師教，學(xué)生學(xué)。如果不交學(xué)費(fèi)，老師可以將學(xué)生拒之門外。所以，教育服務(wù)具有排他性。教育服務(wù)，尤其特定區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)，由于學(xué)校能容納的學(xué)生有限，競爭性也是顯而易見的。在邊際上，一個(gè)學(xué)生獲得入學(xué)資格，另一個(gè)學(xué)生就不能獲得。因而，教育服務(wù)具有競爭性。所以，一般而言，教育是一種私人物品。

然而在某些方面，教育具有一些公共性質(zhì)。第一，在初等教育階段，如果孩子因?yàn)榧依餂]錢就不能接受教育，就損害了起點(diǎn)平等的原則。第二，如果學(xué)校承擔(dān)了學(xué)生的部分行為規(guī)范的教育義務(wù)，就具有外部性。第三，大學(xué)和高等研究機(jī)構(gòu)又有著探究公用知識的職能。這些公用知識就是知識的公共物品。第四，家長主義關(guān)懷。經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼指出，政府干預(yù)教育的理由之一就是“對孩子們和其他對自己行動不負(fù)責(zé)的個(gè)人的家長主義關(guān)懷”。第五，學(xué)校間可能會出現(xiàn)惡性競爭，比如周末加課，所以可能需要對惡性競爭加以管制。

總體而言，教育服務(wù)是有部分公共性質(zhì)的私人物品，因此應(yīng)以市場制度為配置資源的基本制度，輔以非市場的制度包括政府制度，來克服市場失靈部分。

中國教育資源的配置現(xiàn)狀

然而在我國現(xiàn)實(shí)中，教育領(lǐng)域的資源主要是由政府行政部門配置的，配置資源的方式有直接的和間接的。直接的方式是由行政部門自己直接配置資源設(shè)立公立學(xué)校。因而我國現(xiàn)在主要是公立為主民辦為輔的學(xué)校格局。間接的方式包括對民間辦學(xué)的準(zhǔn)入管制，對學(xué)費(fèi)水平的管制，對招生數(shù)量的管制，對學(xué)校設(shè)立院系和專業(yè)的管制，對招生優(yōu)先順序的管制，對教師資格的管制等等。這些管制都會對資源配置產(chǎn)生間接影響。

行政部門配置資源當(dāng)然有其優(yōu)點(diǎn)：（1）對資源有較強(qiáng)的當(dāng)下動員能力;（2）可集中全社會資源實(shí)現(xiàn)某一重大單一目標(biāo);（3）可將有限的政府資源用于對市場失靈的彌補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)市場與政府的良性互動等。

而其缺點(diǎn)也很突出：（1）缺少分散的、在具體交易環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的信息;（2）行政部門配置資源沒有市場信號;（3）上級機(jī)關(guān)在資源配置方面有優(yōu)先權(quán);（4）領(lǐng)導(dǎo)最“聰明”，容易埋沒其他人的聰明才智;（7）單一目標(biāo)的考核機(jī)制會以損害社會其他目標(biāo)為代價(jià);（8）視野較短，期待短期見效，帶來配置的無效率;（9）缺少糾錯(cuò)機(jī)制。

在中國，由于政府結(jié)構(gòu)還存在缺陷，上述行政部門的缺點(diǎn)還會放大。行政部門對資源配置的規(guī)模和行為缺少立法機(jī)關(guān)的界定和約束，也缺少司法機(jī)構(gòu)對行政部門的制約。因而，存在著行政部門獨(dú)大的現(xiàn)象。在這種情況下，行政部門配置資源就已經(jīng)偏離了市場規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的公共選擇程序，而是依行政部門的意志而配置資源，所以行政部門對資源配置的領(lǐng)域、規(guī)模和行為會大大超出應(yīng)有的范圍，且具有行政部門自身的傾向性。

從效率角度看，行政部門配置資源的恰當(dāng)范圍，就是公共物品、準(zhǔn)公共物品和對市場失靈的補(bǔ)救，如果行政部門超出這一范圍就會帶來效率損失。這是因?yàn)?，第一，在市場能夠發(fā)揮作用的地方采取行政方式配置資源，必然會偏離市場均衡狀態(tài)，一旦如此，就會產(chǎn)生效率損失;第二，當(dāng)公共物品數(shù)量超過恰當(dāng)數(shù)量，就會導(dǎo)致單位邊際投入的公共物品帶來的邊際效用總和小于私人物品的邊際效用。這也是無效率的。

合理的進(jìn)入管制一般只包括兩個(gè)方面：一是在自然壟斷情形下，二是為了保證從業(yè)者的從業(yè)資格。在其他情形下的進(jìn)入管制，都會無端造成競爭的減緩和供給的減少，使消費(fèi)者不能享受供給競爭帶來的好處，以及供給充裕帶來的低價(jià)和便利。所以，這些進(jìn)入管制本身不僅無效率，也不公平。

關(guān)于價(jià)格管制的效率評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如關(guān)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的定價(jià)、經(jīng)濟(jì)學(xué)有過不少研究，一般的結(jié)論是，可采用平均成本定價(jià)，復(fù)合成本定價(jià)，以及拉姆齊定價(jià)等。如果管制定價(jià)有明顯偏離，就意味著管制價(jià)格的無效率。當(dāng)然，在市場可以定價(jià)的領(lǐng)域由行政部門定價(jià)，本身就是無效率的。這個(gè)效率標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常與公正標(biāo)準(zhǔn)相重合。

關(guān)于公正，我們采用羅爾斯的正義原則作為標(biāo)準(zhǔn)。羅爾斯的第一正義原則是說，每個(gè)人最大的平等的自由;第二正義原則是說，如果可以接受一些不平等，就是要向弱勢群體傾斜的不平等。我們可以將羅爾斯第一正義原則看作是市場原則。也就是說，沒有必要理由而違背市場規(guī)則，就是不公正。我們將羅爾斯第二正義原則用來評價(jià)行政部門配置資源的公正性。

一般而言，由于財(cái)政資源的分配就是人為的，所以公正的財(cái)政資源分配應(yīng)是平均分配，因而財(cái)政資源分配的基尼系數(shù)應(yīng)是零。如果實(shí)在無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源平均分配，可以容忍較小的基尼系數(shù)，如0.1，然而要強(qiáng)調(diào)的是，這種不公平的財(cái)政資源分配應(yīng)遵循羅爾斯第二正義原則，即要向收入最差的人群傾斜。其限度，應(yīng)是這種傾斜不應(yīng)改變現(xiàn)有的收入結(jié)構(gòu)，即最窮的人的補(bǔ)貼不應(yīng)使其總收入超過次窮的人的總收入。

根據(jù)上面的效率標(biāo)準(zhǔn)，行政部門在教育這個(gè)可以由市場配置資源的領(lǐng)域來配置資源，本身就是無效率的。同時(shí)行政部門對教育的多方管制，也違反了上述管制的效率標(biāo)準(zhǔn)，也是無效率的。在本文中，我們側(cè)重于討論行政部門配置資源的公正性問題。當(dāng)然不公正都同時(shí)是無效率的。

研究表明，教育部門的資源配置是不公正的;本來財(cái)政資源是人為地配置，應(yīng)該在個(gè)人間平等分配，如果實(shí)在需要容忍一定程度的不平等，也應(yīng)是向弱勢人群傾斜;然而在我國，教育服務(wù)的財(cái)政資源分配卻向富者和有權(quán)勢者傾斜。在本研究中，我們更多地分析資源在地區(qū)間的分布。

在地區(qū)分布上，資源更向行政權(quán)力中心傾斜。我們知道，211學(xué)校意味著更多的財(cái)政投入。將各省市211學(xué)校數(shù)量比上本省市人口數(shù)量，比例最高的是北京1.11所/百萬人，其次是上海0.38所/百萬人，最低是河南省0.016所/百萬人，北京的“211密度”是河南的69倍。

錄取機(jī)會也是一種重要的教育資源。假定各省考生在智力上是隨機(jī)分布的，各省的錄取機(jī)會應(yīng)該是大致相當(dāng)?shù)?，有不同也不?yīng)該多年持續(xù)。所以，“機(jī)會均等”既是一種公正原則，又可以用來定量地衡量資源分配的公正性。我們根據(jù)這一原則，提出“錄取機(jī)會比”的概念，即以最低錄取率為基準(zhǔn)，其他地區(qū)、單位或人群的錄取率與它相比的倍數(shù)。在下表中，我們可以直觀地看到，北京、天津和上海的“一本錄取機(jī)會比”是5.6、4.7、4.2。也就是說，它們的考生被一本院校錄取的機(jī)會是最低錄取率的四川考生的5.6倍、4.7倍和4.2倍。

除了高考一本錄取率，高等教育毛入學(xué)率表明了一個(gè)國家或地區(qū)提供高等教育機(jī)會的綜合水平。高等教育毛入學(xué)率，就是指18歲到22歲應(yīng)接受高等教育的人群中實(shí)際接受了各種高等教育（?？萍捌湟陨蠈W(xué)歷）的人數(shù)。2012年全國高等教育毛入學(xué)率30%;北京已超過60%，貴州僅為25.5%。

最直觀的行政部門對資源的配置還當(dāng)屬對財(cái)政資金的配置。為了對財(cái)政分配的公正性有更準(zhǔn)確的描述，我們根據(jù)羅爾斯第二正義原則，設(shè)計(jì)出“相對損益指數(shù)”和“公正性指數(shù)”。下兩圖是從小學(xué)到高校的生均財(cái)政補(bǔ)貼相對損益指數(shù)。在橫軸上，各省市按人均收入從左到右遞增排列，縱軸則是各省市的“相對損益指數(shù)”。計(jì)算規(guī)則是，處于右邊的地區(qū)與所有處于它左邊的地區(qū)比，如果有一個(gè)地區(qū)的生均財(cái)政補(bǔ)貼比它低，則記1，有兩個(gè)則記2，依次類推;如果比它高，則不記分;也與處于它右邊的所有地區(qū)比，如果有一個(gè)地區(qū)比它高，則記-1，兩個(gè)則記-2，依次類推;如果比它低，則不記分。每一個(gè)地區(qū)的得分除以地區(qū)數(shù)，就是它的公正性的“相對損益指數(shù)”。

在圖中，相對損益指數(shù)越高，說明一個(gè)省市在這個(gè)財(cái)政分配體系中越獲益，越低則越受損。在用人均收入進(jìn)行修正、以剔除各省間人均收入差距以后，各省的生均財(cái)政補(bǔ)貼仍有較大差異，尤其是小學(xué)和初中，竟然呈現(xiàn)出人均收入越高，生均財(cái)政補(bǔ)貼越高的現(xiàn)象。在其中我們看到，北京、上海和天津的小學(xué)的“相對損益指數(shù)”分別為0.935、0.903、0.742，根據(jù)下表的解讀，處于“極不公正地獲益”的位置上。

我們將每個(gè)地區(qū)獲得生均財(cái)政補(bǔ)貼高于比它窮的地區(qū)的數(shù)值累加起來，與完全不公正的情形去比，就得出了“公正性指數(shù)”，它可以用來描述一個(gè)財(cái)政體系的公正性程度。在不同教育階段，小學(xué)、普通初中、普通高中和高等教育的財(cái)政分配體系的公正性指數(shù)為0.602、0.484、0.430和0.310。按照本報(bào)告的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，小學(xué)、初中和高中價(jià)值解讀是“差”，且小學(xué)不公正程度最顯著。高等教育的財(cái)政分配體系的公正性為“中”。

同樣的方法可以用于一省之內(nèi)。如用財(cái)政體系的“相對損益指數(shù)”和“公正性指數(shù)”來描繪財(cái)政資金在江蘇省內(nèi)分配的公正性。小學(xué)、普通初中、普通高中的教育財(cái)政資金分配體系的公正性指數(shù)為0.410、0.603、0.654，價(jià)值解讀均為“差”。

在上述教育資源在地區(qū)間分配向行政中心傾斜的基礎(chǔ)上，在同一地區(qū)的不同人群之間，也明顯存在著資源分配的不公正。據(jù)一些研究，高階層（高級和中級管理人員、技術(shù)人員）比中階層和低階層（工人、農(nóng)民、下崗、失業(yè)、家務(wù)）更多地享有城市重點(diǎn)中學(xué)的優(yōu)質(zhì)教育資源。在接受高等教育機(jī)會上，國家與社會管理者、經(jīng)理、私營企業(yè)主、專業(yè)技術(shù)人員階層的輩出率（社會階層子女在大學(xué)生中的比例與該階層人口在同一社會全體職業(yè)人口中所占比例之比）約為平均數(shù)的2倍-6倍，高低階層的輩出率的最大差距為14倍。

教育資源的非均等化

還有一個(gè)嚴(yán)重的不公正問題，就是流動人口子女的教育問題。雖然《義務(wù)教育法》中規(guī)定“父母或者其他監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”，但實(shí)際上存在著對流動人口子女的歧視。最嚴(yán)重的要屬北京市政府2011年強(qiáng)行停辦拆遷20所打工子弟學(xué)校的惡劣行為。數(shù)據(jù)顯示，在小學(xué)和初中階段，流動人口子女的學(xué)費(fèi)分別為370元和622元，比全國平均水平的76元和170元高出很多。

在這種制度化的配置無效和不公正的情況下，人們通過各種形式，如交“贊助費(fèi)”進(jìn)入到較好的學(xué)校，用高考移民的方式進(jìn)入高考錄取名額較多的地區(qū)以獲得更好的教育資源，再有就是用腳投票——到海外留學(xué)，對這種行政部門無效率也不公正的資源配置進(jìn)行糾錯(cuò)。

盡管高考移民的根源在歧視性高考錄取制度，但現(xiàn)實(shí)的政策操作幾乎不問制度本身，而是指向高考移民考生。例如，2005年9月，教育部、公安部聯(lián)合下達(dá)通知，要求各高校“針對高考移民現(xiàn)象對本地教育公平和社會穩(wěn)定帶來的負(fù)面影響，商請有關(guān)部門從嚴(yán)掌握、審慎出臺‘高考優(yōu)惠’作條件發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和吸引人才的政策，”2008年青海省文科狀元王某以655分的成績報(bào)考了清華大學(xué)，最終被查出屬“高考移民”而取消錄取資格。2009年內(nèi)蒙古規(guī)定身份證號前兩位不是15的考生要進(jìn)行學(xué)籍審查，2010年的文件規(guī)定凡父母雙方或一方戶口不在內(nèi)蒙古、本人戶口在內(nèi)蒙古的考生都要進(jìn)行學(xué)籍審查。2011年，陜西省寶雞市返回戶籍地報(bào)名的高考考生共6082名，占考生總數(shù)的14.85%。

教育行政部門也采取一些遏制擇校熱的措施，如直接禁止以錢擇校，直接禁止為擇校而生的培優(yōu)機(jī)構(gòu)，直接禁止公辦學(xué)校教師參與擇校相關(guān)活動。還有就是把優(yōu)質(zhì)教育資源直接分配給所有下一級學(xué)校，希望通過優(yōu)質(zhì)資源均等化，減少基礎(chǔ)教育學(xué)校間的差異。但實(shí)際上，大多數(shù)地方政府仍對不同學(xué)校給予不同的生均財(cái)政補(bǔ)貼，即一直維持學(xué)校優(yōu)劣差距，卻堅(jiān)持禁止擇校，這種行政行為顯然沒有實(shí)現(xiàn)教育資源均衡的誠意。

所以，盡管存在著民眾自發(fā)的糾錯(cuò)行為，由于整個(gè)制度的系統(tǒng)性錯(cuò)誤，以及行政部門維護(hù)現(xiàn)有體制的做法，教育領(lǐng)域還存在著很嚴(yán)重的資源的剩余錯(cuò)置，以及相應(yīng)的不公正。而不公正的制度和事實(shí)本身，又是具有反教育性質(zhì)的。

我們的基本結(jié)論是，行政部門對教育領(lǐng)域資源的配置，在已知無效率的情況下，不僅沒有減少不公正的情形，反而加重了不公正。本來應(yīng)該獲得財(cái)政資金傾斜的較低收入地區(qū)和人群，反而獲得更少的財(cái)政補(bǔ)貼。更重要的是，這種對不公正程度的加重，并不是制度的疏漏，毋寧說這就是行政部門的目的本身。而這一目的，就是使得資源的配置更有利于配置資源者自身。

改革與建議

我們對教育領(lǐng)域的改革建議是：

1.取消對教育服務(wù)的進(jìn)入管制;建立開放的教育體制，鼓勵更多民間力量和國際辦學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)入教育領(lǐng)域，行政部門直接配置資源的比重要逐步縮小。

2.取消對所有種類學(xué)校的不當(dāng)行政管制，包括招生數(shù)量管制，院系專業(yè)設(shè)置管制，學(xué)費(fèi)管制，教師資格管制，等等，尊重和保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

3.取消高考錄取配額制度，或統(tǒng)一高考，或分校高考，建立公平與高效的考生與高校之間的“配對機(jī)制”。在高校沒有真正辦學(xué)自主權(quán)時(shí)，取消高校的“自主招生”。

4.取消對不同學(xué)校的財(cái)政補(bǔ)貼的區(qū)別對待方式。取消基礎(chǔ)教育階段的重點(diǎn)校和重點(diǎn)班;在地區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)資源大致均等化配置;取消高等學(xué)校的行政級別和985、211和一般高校區(qū)分，讓自治行業(yè)組織和社會中介組織評審引導(dǎo)高等教育資源配置;取消高校重點(diǎn)學(xué)科評審和碩士博士點(diǎn)的行政評審，由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)學(xué)會評審。

5.教育行政部門和其他相關(guān)政府部門停止打壓由于教育制度和政策本身錯(cuò)誤引發(fā)的群眾對策行為，如異地高考、擇校等。

6.更多地動員民間資源投向農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教育，政府行政部門采取教育券的方式補(bǔ)助貧困家庭學(xué)生。優(yōu)化高等學(xué)?？臻g布局，新設(shè)高等學(xué)校布局向二三線城市傾斜。

7.一視同仁對待公辦教育和民辦教育、國際辦學(xué)。取消在土地、稅收優(yōu)惠、融資、地方公共設(shè)施和公共服務(wù)供給、社會保障、職稱評定等方面存在的歧視性政策規(guī)定。

8.政府行政部門有義務(wù)輔助辦學(xué)資源薄弱的學(xué)校。給定適齡兒童入學(xué)人數(shù)，在政府行政部門暫無法提供教育服務(wù)的情況下，應(yīng)鼓勵民間辦學(xué)，并對其財(cái)力的不足予以補(bǔ)助。這種輔助性責(zé)任體現(xiàn)為扶持薄弱校達(dá)標(biāo)，而不是以辦學(xué)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將適齡兒童拒之校門之外造成輟學(xué)和失學(xué)。

9.對于義務(wù)教育，除了基層地方政府負(fù)有財(cái)政責(zé)任，中央或高層地方政府也負(fù)有財(cái)政責(zé)任，甚至擔(dān)負(fù)比基層地方政府更大的責(zé)任。義務(wù)教育交給地方學(xué)區(qū)主管，但對義務(wù)教育的公共投資則至少由省政府和地方學(xué)區(qū)共同分擔(dān)。

總體而言，在憲法層次，明確教育服務(wù)主要應(yīng)由市場制度配置資源，行政部門如要介入或管制，必須說明理由，并經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。行政部門配置資源的行為要受到立法機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)督，動用財(cái)政資金的配置，必須要遵守羅爾斯第二正義原則，如違反這一原則，應(yīng)可問責(zé)。

本文為天則所《行政部門配置資源的效率與公正研究》教育部分的節(jié)選