法官員額改革樣本調(diào)查

必須下決心實(shí)行法官、檢察官員額制改革，敢于動(dòng)真碰硬，有效改變法官、檢察官素質(zhì)良莠不齊的狀況，真正讓素質(zhì)高的人進(jìn)入員額

本輪司法體制改革中難度最大的法官員額制改革，必將對(duì)中國(guó)19萬(wàn)余名法官重新“洗牌”。

在這場(chǎng)牽涉面廣泛的改革中，如何超越利益羈絆、現(xiàn)實(shí)所困，按司法規(guī)律科學(xué)配置司法人力資源，是改革的難題。

怎么測(cè)算法官員額、每個(gè)法院多少法官才能夠用、院庭長(zhǎng)是否一律進(jìn)入員額、入不了額的法官怎么安置等問(wèn)題，困擾著每個(gè)改革者和被改革者。雖然法官員額制的改革道阻且艱，但必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)。法官員額制的改革，是法院人員分類管理改革的基礎(chǔ)，又是法官職業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵。

此前不久的4月17日，中央政法委書(shū)記孟建柱主持召開(kāi)座談會(huì)，專題研究司法體制改革試點(diǎn)工作。孟建柱稱，必須下決心實(shí)行法官、檢察官員額制改革，敢于動(dòng)真碰硬，有效改變法官、檢察官素質(zhì)良莠不齊的狀況，真正讓素質(zhì)高的人進(jìn)入員額，讓高素質(zhì)的人在一線辦案?！皬倪@個(gè)意義上講，員額制關(guān)系到這輪司法體制改革的成敗。”

員額比例怎么算

“廣東將在5年內(nèi)將法官員額逐步減少到編制人數(shù)的39%以下，39%在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)，每個(gè)法院的員額比例因當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度、案件數(shù)量等因素不同而存在差異，這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?！睆V東省高院政治部主任周玲稱。

因廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)、不同層級(jí)法院的實(shí)際情況差距較大。周玲說(shuō)，“可以這么比喻，廣東法院是全國(guó)法院的縮影?！痹趶V東一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)不活躍、案件量少，法官占中央政法專項(xiàng)編制的比例在25%左右就基本夠用；而珠三角地區(qū)，案多人少的矛盾非常突出，法官長(zhǎng)期超負(fù)荷工作。

廣東省是此輪司法體制改革的首批試點(diǎn)之一。周玲稱，這次改革要解決困擾法院發(fā)展體制機(jī)制上積壓了多年的老問(wèn)題，還要解決改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題，“實(shí)事求是地說(shuō)，困難的確很大。既有廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡帶來(lái)的問(wèn)題，也有全國(guó)試點(diǎn)法院面臨的共性問(wèn)題。”

廣東是以中央政法編制數(shù)作為基數(shù)計(jì)算員額。2002年至2014年，廣東省編制數(shù)增長(zhǎng)率為8.53%，但受理案件數(shù)增長(zhǎng)率為77.88%。2014年廣東省法官人均結(jié)案比全國(guó)法官人均結(jié)案數(shù)高出45.5%?！伴L(zhǎng)期以地域面積、戶籍人口數(shù)為主要依據(jù)確定編制的歷史原因，導(dǎo)致廣東省法院現(xiàn)有編制和案件量不匹配。有的法院編制數(shù)與案件數(shù)量的矛盾更突出，員額制的落實(shí)難度較大。對(duì)這種極不平衡的編制、人員構(gòu)成，有關(guān)部門(mén)正在研究切實(shí)可行的解決方法?！敝芰嵴f(shuō)。

經(jīng)中央批準(zhǔn)確定的試點(diǎn)地區(qū)員額比例是不能動(dòng)搖的“紅線”。員額比例的核算是一道復(fù)雜的“海量”數(shù)學(xué)題，與轄區(qū)案件數(shù)量、不同審級(jí)、法官工作量和審判輔助人員配置狀況等關(guān)鍵因素緊密相關(guān)。

試點(diǎn)地區(qū)法院的員額比例目前有不同的版本。作為全國(guó)首批跨行政區(qū)劃法院、北京市首批整建制綜合改革試點(diǎn)法院，北京市四中院的員額比例是編制數(shù)的33%，其根據(jù)審級(jí)職能、案件數(shù)量等，以法官年均審理150件案件的飽和工作量進(jìn)行測(cè)算所得。上海市的員額比例則是法院全體工作人員的33%。

計(jì)算法官員額的一個(gè)關(guān)鍵因素是對(duì)法官工作量的測(cè)算。廣州市天河區(qū)法院曾對(duì)法官進(jìn)行抽樣調(diào)查，統(tǒng)計(jì)審理一宗案件中法官需完成的開(kāi)庭、合議、撰寫(xiě)裁判文書(shū)等核心工作量所需的時(shí)間。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，剔除改革后可由法官助理承擔(dān)的事項(xiàng)，平均而言一件刑事案件法官親歷的事項(xiàng)平均至少需耗時(shí)13.6小時(shí)，一宗民事案件平均至少耗時(shí)11小時(shí)，這還未計(jì)算法官對(duì)于案件的思考、分析、斟酌的時(shí)間。據(jù)此推算，該院刑事和民事法官的飽和工作量分別是每年結(jié)案120件-150件、150件-180件。如果根據(jù)該院的收案數(shù)量推演法官員額，將大大超出39%的標(biāo)準(zhǔn)。

廣東省高院研究室主任金軍稱，有的法院還將民事案件區(qū)分為70多個(gè)辦案環(huán)節(jié)，測(cè)算每個(gè)環(huán)節(jié)用時(shí)多少，“精細(xì)到這種程度”。

除此之外，在非審判一線的立案庭、執(zhí)行庭等部門(mén)的法官配備也困擾著試點(diǎn)法院。北京市四中院院長(zhǎng)吳在存對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，四中院的法官員額主要是依據(jù)審判一線法官的飽和工作量測(cè)算，而其他一些部門(mén)也有行使裁判權(quán)的必要，“比如，執(zhí)行部門(mén)執(zhí)行裁決崗位的人員，及立案庭的部分人員等，這些部門(mén)配備多少法官，現(xiàn)在還沒(méi)有細(xì)致的方案。目前，四中院從審判一線部門(mén)拿出少量法官員額配置到這些崗位，法官超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，這不是長(zhǎng)久之計(jì)。下一步應(yīng)建立法官員額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?！?/p>

北京市四中院?jiǎn)T額還沒(méi)有“用足”。吳在存稱，考慮到今年五月一日后立案登記制和行政訴訟制度的改革，及今后跨區(qū)法院管轄范圍可能調(diào)整，案件數(shù)量上升的因素，員額使用上留有一定余量。

院庭長(zhǎng)是否當(dāng)然入額

“員額”是一道坎，誰(shuí)能入誰(shuí)不能入？對(duì)不能進(jìn)入員額但已經(jīng)享有法官資格的人員怎么分流？不少年輕法官擔(dān)心在“論資排輩”面前，只能轉(zhuǎn)成法官助理。

最高法院司法改革辦公室主任賀小榮多次強(qiáng)調(diào)，員額的設(shè)置一定要考慮法官職業(yè)群體的年齡結(jié)構(gòu)、不同審級(jí)法院的要求、不同地方的實(shí)際需要，讓年輕的優(yōu)秀法官留在法官隊(duì)伍里面。“在選擇法官時(shí)，不能簡(jiǎn)單地論資排輩，而是要根據(jù)法官的業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)品德來(lái)選拔，不能搞‘一刀切’?！?/p>

在試點(diǎn)法院的先行探索中，各地法院多采用考核與考試相結(jié)合的辦法，遴選法官的標(biāo)準(zhǔn)并不相同。上海試點(diǎn)對(duì)參與遴選的審判員、助理審判員采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。比如，要求高院、中院較年輕的助理審判員報(bào)名入額需滿足從事司法工作滿6年的條件，基層法院則需從事司法工作滿5年。而在有些試點(diǎn)法院則要求從事司法工作滿10年以上。

4月17日，在聽(tīng)取中央政法單位和5個(gè)試點(diǎn)省市司法體制改革試點(diǎn)工作匯報(bào)后，孟建柱稱，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入員額要有嚴(yán)格規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)入員額，必須依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行遴選，并親自辦案，對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。

廣東省高院研究室副主任王慶豐稱，在遴選法官時(shí)，包括院庭長(zhǎng)在內(nèi)的參與遴選人員須經(jīng)同等的遴選程序，在程序上要求第三方主導(dǎo)或參與，確保公開(kāi)公正。對(duì)于院庭長(zhǎng)辦案能力的質(zhì)疑，他認(rèn)為，“中國(guó)的法官參照公務(wù)員管理，在科層制的行政體制下，優(yōu)秀法官上升的空間就是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，近些年成長(zhǎng)起來(lái)的院庭長(zhǎng)多是專業(yè)出身的法官，有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，這是普遍現(xiàn)象。”

廣東正在考慮對(duì)院領(lǐng)導(dǎo)入額應(yīng)承辦的案件比例作出規(guī)定，比例不會(huì)太高，還會(huì)因法院的層級(jí)、案件數(shù)量有異，“不能強(qiáng)求院長(zhǎng)和普通法官辦同樣數(shù)量的案子，院長(zhǎng)還承擔(dān)法律規(guī)定的履職事項(xiàng)，如主持召開(kāi)審委會(huì)、監(jiān)督本院的審判活動(dòng)等，身兼審判實(shí)務(wù)和行政事務(wù)。院庭長(zhǎng)應(yīng)主要辦理疑難復(fù)雜案件，自然也不能簡(jiǎn)單要求數(shù)量?！?/p>

對(duì)未入額的法官分流也是現(xiàn)實(shí)的難題。在汕頭法院，因歷史改革的遺留因素，人多案少，需分流出較多的法官，不能入額的法官存量超出一半有余，分流壓力較大，必須有相關(guān)部門(mén)配套解決。

吳在存稱，北京市四中院對(duì)不符合遴選條件的人員根據(jù)組織推薦和個(gè)人意愿結(jié)合的方式確定新的崗位，對(duì)到齡退休和符合提前退休政策的人員及時(shí)辦理退休手續(xù)，“只有改革到位，才能保持隊(duì)伍穩(wěn)定”。

廣東省高院研究室主任金軍很關(guān)心改革后轉(zhuǎn)為法官助理的法官，尤其是年輕法官。他說(shuō)，按照現(xiàn)有方案，在5年過(guò)渡期內(nèi)，如果本院法官員額出現(xiàn)空缺并進(jìn)行遴選，他們可以優(yōu)先報(bào)名參與。但過(guò)渡期后，如果還沒(méi)有入額，又將面臨未來(lái)初任法官一律到基層法院任職，上級(jí)法院法官一般從下一級(jí)法院遴選，以及完善從優(yōu)秀律師、學(xué)者中遴選法官的尷尬?！斑@對(duì)高院、中院未入額的法官來(lái)說(shuō)，將是很大的考驗(yàn)?？赡苓€會(huì)出現(xiàn)副廳級(jí)的法官助理輔助處級(jí)的員額法官。我們正在研究未入額法官轉(zhuǎn)為法官助理的意見(jiàn)，這必須與其他制度相銜接，也必須穩(wěn)妥，不能讓他們職業(yè)尊榮感降低，工作積極性受影響?！苯疖姺Q。

遴選的方式

法官員額比例確定后，遴選法官的任務(wù)將落到法官遴選委員會(huì)上。這是伴隨司法改革出現(xiàn)的又一新生“事物”。

目前，在試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)成立了遴選委員會(huì)，如上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院法官遴選委員會(huì)等。遴選委員會(huì)的人員由政法相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)和法官、人大代表、政協(xié)委員、專家、律師等組成。中央政法委要求，社會(huì)各界代表不低于50%。

廣東省律協(xié)副會(huì)長(zhǎng)王波參與了廣州市知產(chǎn)法院法官的遴選。遴選委員會(huì)共有25名委員，除1名常任委員外，每次遴選均從24名非常任委員中隨機(jī)抽選8人。王波有幸成為首個(gè)遴選法官的律師，審核報(bào)名法官的資質(zhì)、參與面試等，“每個(gè)委員可以平等發(fā)表對(duì)參選者的意見(jiàn)”。

廣東并未采取上海法官、檢察官遴選委員會(huì)合一的模式，而是分別設(shè)立。在廣東省高院研究室副主任王慶豐看來(lái)，遴選委員會(huì)如何設(shè)置、是否和法官懲戒委員會(huì)分開(kāi)、是否是常設(shè)機(jī)構(gòu)、委員是相對(duì)固定還是因事而設(shè)、如何遴選等都有待進(jìn)一步明確，怎么讓遴選委員會(huì)更有公信力，也需要探索。

他說(shuō)，“為什么要設(shè)置法官遴選委員會(huì)？我們已經(jīng)有了組織部的提名考察、人大的任命，有一套程序，那遴選委員會(huì)的遴選就要側(cè)重于專業(yè)性和職業(yè)化建設(shè)，并考慮公眾的認(rèn)可度，以此來(lái)定位和設(shè)置遴選委員會(huì)才更符合設(shè)立本意?！?/p>

他還建議，對(duì)不同類型的法官應(yīng)采用不同的遴選方式?！案母锴耙呀?jīng)具有法官資格的應(yīng)側(cè)重看其法律基礎(chǔ)、辦案經(jīng)驗(yàn)等。而初任法官的選拔、上級(jí)法院的逐級(jí)遴選，方式又不一樣，這都需要實(shí)踐?！蹦壳埃瑥V東省已制訂了法官、檢察官遴選委員會(huì)章程和遴選工作辦法。

此次司法改革還提出，將完善優(yōu)秀律師、法律學(xué)者，及在立法、檢察、執(zhí)法等部門(mén)任職的專業(yè)法律人才選任為法官的制度。但目前法官職業(yè)的吸引力還不足以吸引這些社會(huì)人才。深圳司法改革走在全國(guó)前列，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法官待遇和法官等級(jí)掛鉤，但法官薪酬標(biāo)準(zhǔn)提升有限。比照同樣實(shí)行薪級(jí)制的行政執(zhí)法類公務(wù)員，每一薪級(jí)的法官只高出10%的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)悉，最初方案是提升25%，但最終定下的是10%。而在多數(shù)試點(diǎn)法院因各方面的因素，法官待遇還未有改善。又怎能吸引優(yōu)秀的律師、學(xué)者？

訴訟制度的配套改革

在法官員額制改革中，人案矛盾是必須謹(jǐn)慎渡過(guò)的一處“險(xiǎn)灘”。目前在廣東珠三角核心地區(qū)的廣州、深圳、佛山等地，基層法院一線法官人均辦案已超過(guò)250件，有的法官多達(dá)400多件。需要聘用大量輔助人員才能完成任務(wù)，而立案登記制改革后還可能帶來(lái)法院受案量的“井噴”。法官員額制改革在全部推行后，怎么用更少、更精英的法官辦理更多的案件？

廣東省高院研究室主任金軍稱，經(jīng)常也有人表示質(zhì)疑，“一個(gè)法官年均結(jié)案兩三百件就說(shuō)法官很累，白加黑、5+2工作，但國(guó)外的法官年均結(jié)案率七八百件，兩三千也有。我也很好奇，專門(mén)對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了研究?！?/p>

經(jīng)過(guò)考察后，他發(fā)現(xiàn)，不能簡(jiǎn)單對(duì)比，必須聯(lián)系案件類型、訴訟制度、審判方式等多方因素。以美國(guó)聯(lián)邦上訴法院為例，基本上每名法官一年辦案兩千余件。與一些國(guó)家和地區(qū)相比，首先是案件類型不同，他們審理的有些案件在中國(guó)屬于行政事項(xiàng)，比如欠稅案件，稅務(wù)官起訴都是批量案件，案件也比較簡(jiǎn)單，法官能在短時(shí)間內(nèi)審結(jié)一批。其次是，審判方式和審判程序，美國(guó)聯(lián)邦上訴法院有非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR），約94%以的案件沒(méi)有走完庭審程序，就已被化解。而不少學(xué)者將其按照都走完庭審程序核算入法官的審結(jié)數(shù)量。第三，在美國(guó)層級(jí)越高的法院，員額比例越少，二審和三審案件，一般不進(jìn)行事實(shí)審，只進(jìn)行法律審，“但我們的上訴、再審案件，不分事實(shí)審、法律審，法官圍繞事實(shí)問(wèn)題都折騰不清，工作量因此相對(duì)多出很多。”

因此，他認(rèn)為應(yīng)該充分發(fā)揮審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革、繁簡(jiǎn)分流的訴訟制度改革和審判方式改革的作用。一些試點(diǎn)法院也正在完善簡(jiǎn)易案件快速處理、多元化糾紛解決機(jī)制等。另外，法官員額制的改革還離不開(kāi)審級(jí)制度的改革、四級(jí)法院功能的明確定位。

此次司法改革提出，完善審級(jí)制度，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)和法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威。“這些改革任重道遠(yuǎn)?！苯疖娬f(shuō)。