村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的制度約束與機(jī)制創(chuàng)新

黃志基 賀燦飛 劉穎 李志斌

內(nèi)容提要：自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)沿海城市經(jīng)歷了30多年的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。在這一過(guò)程中，粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式帶來(lái)了資源環(huán)境的惡化和土地利用的低效，使得土地再開(kāi)發(fā)成為現(xiàn)階段和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)許多城市解決空間發(fā)展瓶頸、提升城市質(zhì)量的必然選擇。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，中國(guó)土地再開(kāi)發(fā)，尤其是村鎮(zhèn)層面的土地再開(kāi)發(fā)，進(jìn)展并不順利，土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的利益沖突及其導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)績(jī)效損失已經(jīng)成為當(dāng)前城市發(fā)展的核心問(wèn)題，然而這一問(wèn)題并不能通過(guò)一般經(jīng)濟(jì)演化規(guī)律得到完整的解釋?；谛轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)，本文從中國(guó)轉(zhuǎn)型階段的實(shí)際情況出發(fā)，以村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)為例，從理論和實(shí)證方面分析了集體土地權(quán)屬模糊和集體土地流轉(zhuǎn)制度缺陷這兩種主要的制度約束在村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)利益沖突過(guò)程中扮演的角色，并進(jìn)一步揭示了這種由制度約束所引發(fā)的利益沖突對(duì)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)可能產(chǎn)生的不利影響，最后從機(jī)制創(chuàng)新的角度為村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)提出建議。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地；制度約束；再開(kāi)發(fā)；機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）03-0156-06

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.034

一、引言

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了以高投入、高污染、高能耗、低產(chǎn)出為特征的高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，中國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和城市擴(kuò)展方式已難以為繼，城市轉(zhuǎn)型正成為中國(guó)大多數(shù)城市面臨的迫切需求。作為城市轉(zhuǎn)型的重要組成部分，土地再開(kāi)發(fā)尤其是位于城市周邊地區(qū)的村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為拓展城市空間，提升城市質(zhì)量的有效手段。然而，村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)進(jìn)展并不順利，土地再開(kāi)發(fā)時(shí)間周期不斷被拉長(zhǎng)，利益沖突所導(dǎo)致的群體事件增多，令中國(guó)城市的轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展困難重重。以廣州市為例，自2009年廣東省實(shí)施“三舊”改造以來(lái)，廣州市納入“三舊”改造項(xiàng)目的土地面積約554平方公里，約占建成區(qū)面積的1/3，其中城中村有310多平方公里，舊廠有190多平方公里，舊城有56平方公里。但是，截至2014年1月，完成改造的僅有近30平方公里，約占全市“三舊”總的改造項(xiàng)目面積554平方公里的5%。

那么，為什么我國(guó)村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)會(huì)出現(xiàn)如此之多的困難？而這種嚴(yán)重的村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)滯后性又對(duì)中國(guó)城市可持續(xù)增長(zhǎng)及其經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生了怎樣的影響呢？

按照一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，決定城市周邊地區(qū)村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)能否實(shí)現(xiàn)的核心因素之一是再開(kāi)發(fā)區(qū)域的區(qū)位特征。由此所產(chǎn)生的一種可能的解釋就是，村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)區(qū)位條件不合理是導(dǎo)致我國(guó)城市周邊村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)難以有效實(shí)施的主要原因。由于區(qū)位因素是導(dǎo)致再開(kāi)發(fā)難以推進(jìn)的重要根源，因此“區(qū)位因素”對(duì)解釋我國(guó)城市再開(kāi)發(fā)空間差異特征具有相當(dāng)?shù)恼f(shuō)服力。由此，我們也容易理解為何距離城市中心越近的區(qū)位，土地再開(kāi)發(fā)就越順利；而距離城市中心越遠(yuǎn)的區(qū)位，土地再開(kāi)發(fā)就難以開(kāi)展。但如果仔細(xì)考察村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)的具體狀況，卻仍可以發(fā)現(xiàn)一些不一致的特征：如果區(qū)位優(yōu)勢(shì)果真與村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)具有顯著因果關(guān)系，那么區(qū)位條件較好的地區(qū)，其再開(kāi)發(fā)應(yīng)該越快越順利。然而，中國(guó)城市的實(shí)際情況并非完全如此。盡管在一些交通條件較好的城市核心區(qū)域出現(xiàn)了土地再開(kāi)發(fā)的典型案例，但在一些區(qū)位特征也較好的地區(qū)，尤其是在城鄉(xiāng)接合部或者城中村，其土地再開(kāi)發(fā)仍然難以落實(shí)。即使土地再開(kāi)發(fā)可以實(shí)施完成，其實(shí)施的成本和艱難程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)期，甚至再開(kāi)發(fā)之后的管理和運(yùn)營(yíng)也困難重重。這意味著中國(guó)村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)困難重重并不是簡(jiǎn)單地隨著區(qū)位特征而變化，而是一個(gè)遍及所有區(qū)域的普遍性現(xiàn)象。

由此看來(lái)，中國(guó)村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)“困難重重”的背后必然隱藏著更為深刻的原因。LinGCS（2007）認(rèn)為，以土地為中心的城市轉(zhuǎn)型是中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市空間重組的重要特征。WuF（2001）也指出，城市土地使用制度改革是推進(jìn)我國(guó)城市空間重構(gòu)及功能重組的主要因素。這一思想帶給我們較強(qiáng)的啟示：要對(duì)我國(guó)村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)困難重重進(jìn)行進(jìn)一步的解讀，我們也必須要結(jié)合中國(guó)現(xiàn)階段制度安排的特點(diǎn)出發(fā)來(lái)進(jìn)行深入的探討。

制度安排在多大程度上影響村鎮(zhèn)土地再開(kāi)發(fā)？現(xiàn)有研究提出了以下分析和證據(jù)：張建榮等（2011）以深圳市為例，指出“未合法”工業(yè)用地改造的困境在于其難以確權(quán)，歷史問(wèn)題繼續(xù)遺留，以及“未合法”工業(yè)用地不具備“法定的改造條件”。黃海燕等（2011）認(rèn)為我國(guó)轉(zhuǎn)型期城市更新中土地再開(kāi)發(fā)問(wèn)題根源在于：土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷下土地再開(kāi)發(fā)追求利益最大化；土地市場(chǎng)制度的漸進(jìn)式改革以及土地管理制度不完善催生的土地再開(kāi)發(fā)種種弊端。針對(duì)土地開(kāi)發(fā)的制度約束，Choy et.al.（2013）認(rèn)為不完全的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)將導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)效率的低下、并引發(fā)低廉的土地租賃價(jià)格和低下的土地利用效率。Lai et.al.（2014）則進(jìn)一步從產(chǎn)權(quán)視角出發(fā)，將村鎮(zhèn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)的制度約束界定為：（1）政府可能的征地帶來(lái)的土地不安全性；（2）不平等產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致獲得信貸的不確定性；（3）因不確定性產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的國(guó)家對(duì)集體土地交易管理的缺失。

本文將在以上研究的基礎(chǔ)上，以村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)為例，進(jìn)一步從理論和實(shí)證驗(yàn)證中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)制度安排和土地使用制度安排是導(dǎo)致村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)舉步維艱的重要根源；同時(shí)，我們將進(jìn)一步討論這樣的制度安排對(duì)我國(guó)城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展所帶來(lái)的影響。

二、村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的主要制度約束

在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境下，村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)主要取決于其區(qū)位條件。但由于我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期制度安排的不完善，一些特殊的制度約束可能是我國(guó)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)難以順利實(shí)施的一個(gè)重要根源。

新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，包括國(guó)家所有制和集體所有制。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)一直實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)劃撥的土地使用政策，劃撥土地可以由使用單位或使用人無(wú)償、無(wú)期限和無(wú)流動(dòng)使用。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分，我國(guó)土地制度改革發(fā)端于20世紀(jì)80年代后期，在堅(jiān)持城市土地國(guó)家所有制的基礎(chǔ)上，實(shí)行國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)分離，國(guó)有土地使用權(quán)可以依法進(jìn)入市場(chǎng)流通；同時(shí)。國(guó)家在征用農(nóng)村集體所有土地以及國(guó)有土地所有權(quán)的初次分配中處于壟斷地位；以及國(guó)家實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。

城鄉(xiāng)二元的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)造成了典型的“二元化”的城鄉(xiāng)土地使用結(jié)構(gòu)。中國(guó)城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。國(guó)家對(duì)集體土地享有隨時(shí)征收和征用權(quán)，并且國(guó)家征收是農(nóng)村農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的唯一合法途徑。在二元土地市場(chǎng)中，由于農(nóng)村集體土地、特別是農(nóng)業(yè)用地和城市建設(shè)用地兩類(lèi)土地之間產(chǎn)出的級(jí)差、社會(huì)功能負(fù)擔(dān)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的級(jí)差，從而形成了農(nóng)村集體的農(nóng)用土地向城市國(guó)有建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的巨大租金空間。具體而言，我國(guó)集體土地使用存在著兩種主要的制度約束。

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地中的一系列排他性權(quán)利，包括土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)與處分權(quán)等?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由國(guó)家規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有?，F(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度下，集體土地的產(chǎn)權(quán)具有顯著的特點(diǎn)，本文擬從產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、明晰性和完整性三個(gè)屬性進(jìn)行分析：

首先，集體土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定。產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性是有效產(chǎn)權(quán)制度的基本特征之一。產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)性功能也在一定程度上源于產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，人們積累產(chǎn)權(quán)的一個(gè)動(dòng)機(jī)就取決于對(duì)未來(lái)的預(yù)期。如果未來(lái)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)很大，那么人們就失去了積累產(chǎn)權(quán)和財(cái)產(chǎn)的積極性。就土地產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，其穩(wěn)定性是指土地產(chǎn)權(quán)的控制者對(duì)于土地的占有、使用、收益、處置等權(quán)利是否有比較穩(wěn)定的預(yù)期，并且這些預(yù)期是否比較可靠。對(duì)于不確定的土地產(chǎn)權(quán)，追求福利最大化的正常的反應(yīng)應(yīng)該是：通過(guò)各種調(diào)整使被影響的風(fēng)險(xiǎn)最小化。這些調(diào)整往往會(huì)降低投資活動(dòng)的水平以及改變它的性質(zhì)。

一般來(lái)說(shuō)，土地產(chǎn)權(quán)的“不穩(wěn)定”源自如下兩個(gè)方面：一是，與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)帶來(lái)的“土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定”。這就意味著原則上是不可以調(diào)整，但特殊情況下是可以的，而法律之中對(duì)于特殊情況并沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定，因此，也就給了其他影響因素發(fā)揮作用的空間。二是，由于政策法規(guī)的執(zhí)行不力帶來(lái)的“土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定”。

當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)是穩(wěn)定的，即土地的使用者對(duì)于土地都有著穩(wěn)定的預(yù)期，土地的投資和收益不會(huì)受到突發(fā)的土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定性的影響，因此交易行為是不受影響的。當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)是不穩(wěn)定的，即土地使用者對(duì)土地不能有穩(wěn)定的預(yù)期，不能確定對(duì)土地投資帶來(lái)的收益是否會(huì)受到外來(lái)的因產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定引發(fā)的負(fù)面影響。不穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)使得土地使用者對(duì)于自己所擁有的地塊缺乏長(zhǎng)期的預(yù)期。土地的不定期調(diào)整就如同中隨機(jī)稅，它在不可預(yù)見(jiàn)的某一天將土地拿走，同時(shí)帶走土地使用者投入土地的中長(zhǎng)期投資。因此，土地權(quán)利的穩(wěn)定性是影響土地使用者對(duì)其擁有的土地做出各種決策的重要影響因素，尤其會(huì)影響土地使用者對(duì)土地的中長(zhǎng)期投入決策。

其次，集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰。產(chǎn)權(quán)明晰與產(chǎn)權(quán)模糊皆對(duì)“權(quán)利束”邊界確定而言。任何產(chǎn)權(quán)，如果其所有者是確定的且是唯一的，那么這個(gè)產(chǎn)權(quán)就是明晰的。但是有些產(chǎn)權(quán)，如社團(tuán)產(chǎn)權(quán)，所有者盡管是確定的，但是并不是唯一的，這也容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)的模糊性。產(chǎn)權(quán)模糊有兩種情況：一是產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系不清，即產(chǎn)權(quán)屬于誰(shuí)，未明確界定或者未通過(guò)法律程序予以肯定；二是財(cái)產(chǎn)在使用過(guò)程中，權(quán)利歸屬不清。當(dāng)產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)分割、分離與轉(zhuǎn)讓等情況時(shí)，財(cái)產(chǎn)各種權(quán)利主體變得不明確。

在集體土地具體歸屬方面，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第10條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)和管理。集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，“農(nóng)民集體”不是一個(gè)抽象的名詞，而是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。集體所有權(quán)性質(zhì)的模糊，是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)，其直接結(jié)果將進(jìn)一步導(dǎo)致對(duì)土地?zé)o人負(fù)責(zé)。這就在理論和實(shí)踐中不可避免地造成了農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)主體虛置。權(quán)利主體在法律規(guī)定上的模糊性必然導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中的混亂。

再次，集體土地產(chǎn)權(quán)不完整。完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包含資源利用的所有權(quán)利。這些所有權(quán)利就構(gòu)成了“權(quán)利束”?！皺?quán)利束”附著在一種有形的物品或服務(wù)上，在其他情況不變時(shí)，任務(wù)物品的交換價(jià)值都取決于交易中所包含的產(chǎn)權(quán)束?！皺?quán)利束”即是一個(gè)總量的概念，既產(chǎn)權(quán)是由許多權(quán)利（或權(quán)能）構(gòu)成的，如產(chǎn)權(quán)的排他性、收益性、可讓渡性、可分割性等，也是一個(gè)結(jié)構(gòu)的概念，即不同權(quán)利束的排列與組合決定著產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)及結(jié)構(gòu)。如果權(quán)利所有者對(duì)他所擁有的權(quán)利有排他的使用權(quán)、收入的獨(dú)享權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，就稱他所擁有的產(chǎn)權(quán)是完備的。如果這些方面的權(quán)能受到限制或禁止，就稱為產(chǎn)權(quán)殘缺。

農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格限制使用范圍和自由流動(dòng)的土地使用制度。1999年修改實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。與國(guó)有建設(shè)用地相比，集體建設(shè)用地使用權(quán)并沒(méi)有獲得相同的權(quán)利，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用主體和交易的限制也較多，從而出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺。如集體土地使用權(quán)不能正常進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，不但使用權(quán)人的權(quán)益受到限制，土地資源作用的發(fā)揮也受到影響。

（二）集體土地流轉(zhuǎn)制度

按照我國(guó)現(xiàn)行的土地使用制度，國(guó)家控制和壟斷了集體建設(shè)用地所有權(quán)市場(chǎng)，建設(shè)用地由國(guó)家統(tǒng)一供給并實(shí)行集中管理，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)只能向國(guó)家轉(zhuǎn)移，國(guó)家可以通過(guò)行政手段低價(jià)征收農(nóng)村集體建設(shè)用地。首先，這種集體建設(shè)用地權(quán)屬單向度轉(zhuǎn)移方式使農(nóng)村集體建設(shè)用地不能通過(guò)市場(chǎng)化的自由交易實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，使農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)不斷流失。其次，我國(guó)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)自由流動(dòng)受?chē)?yán)格控制。我國(guó)現(xiàn)行土地管理法對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)僅僅做出了例外規(guī)定，為集體土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了一定的空間，但是總體上國(guó)家層面的法律規(guī)定集體建設(shè)用地是不能自由流動(dòng)的。國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的不平等關(guān)系長(zhǎng)期存在，城市國(guó)有建設(shè)用地的所有權(quán)、使用權(quán)分離后，使用權(quán)實(shí)際上是可以買(mǎi)賣(mài)和租賃的。集體土地不能實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)入市流轉(zhuǎn)，是村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)難以有效實(shí)施的又一制度約束。

三、數(shù)據(jù)與研究方法

本研究選取廣州市白云區(qū)作為案例地。白云區(qū)位于廣州市老城區(qū)北部，是典型的城市邊緣地帶。白云區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越，擁有國(guó)內(nèi)三大機(jī)場(chǎng)之一的白云機(jī)場(chǎng)，年旅客吞吐超過(guò)4500萬(wàn)人；而且白云區(qū)也是華南地區(qū)鐵路、高速公路南下廣州的重要通道，擁有華南最大的鐵路客貨調(diào)配站江高編組站，同時(shí)也是珠江三角高速公路網(wǎng)中心，南向北貫穿廣清高速，機(jī)場(chǎng)高速和京珠高速，東向西貫穿沈海高速，華南快速和廣州北環(huán)快速，使得白云區(qū)成為珠三角地區(qū)重要的交通樞紐（見(jiàn)圖2）。

白云區(qū)優(yōu)越的區(qū)位條件，促進(jìn)了白云區(qū)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，形成了以物流業(yè)、批發(fā)零售業(yè)以及電器機(jī)械制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系?？焖俪擎?zhèn)化和工業(yè)化加速了土地利用的非農(nóng)化。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)，白云區(qū)土地總面積為665平方公里（不包括海域面積），其中農(nóng)用地面積約377平方公里，建設(shè)用地面積約254平方公里（見(jiàn)圖3）。從城鄉(xiāng)土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)看，國(guó)有土地與集體土地比例為3：7，國(guó)有土地約188平方公里，集體土地約477平方公里。根據(jù)有關(guān)研究顯示，白云區(qū)未來(lái)可開(kāi)發(fā)土地資源空間有限，2013—2020年可用新增建設(shè)用地規(guī)模約400公頃。另一方面，白云區(qū)存在大量存量低效用地，據(jù)統(tǒng)計(jì)，已標(biāo)圖建庫(kù)的“三舊”改造項(xiàng)目土地面積132平方公里，約占廣州市全市總量的24%，占白云區(qū)存量建設(shè)用地的51%。充分挖掘存量建設(shè)用地，加快土地再開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為白云區(qū)滿足未來(lái)用地需求、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的重要途徑。

土地再開(kāi)發(fā)涉及舊村、舊廠房和舊城鎮(zhèn)等低效用地，土地類(lèi)型復(fù)雜多樣，空間上各種地類(lèi)交錯(cuò)布局。為了集中討論，本文選取制造業(yè)產(chǎn)業(yè)用地作為研究對(duì)象。在研究方法上，本文采取演繹與經(jīng)驗(yàn)主義相結(jié)合的方法，數(shù)據(jù)主要來(lái)自2014年夏的質(zhì)性訪談。

訪談區(qū)域包括白云區(qū)4個(gè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，4個(gè)工業(yè)小區(qū)和2家大型企業(yè)，訪談對(duì)象包括8家產(chǎn)業(yè)園區(qū)或工業(yè)小區(qū)的負(fù)責(zé)人，以及在每個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或工業(yè)小區(qū)選取了各2—3家典型企業(yè)，共計(jì)2l家企業(yè)負(fù)責(zé)人。本研究采取半結(jié)構(gòu)的訪談方式，每個(gè)約進(jìn)行1個(gè)小時(shí)，主要問(wèn)及：①園區(qū)或企業(yè)簡(jiǎn)要的發(fā)展史；②園區(qū)或企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)意愿和動(dòng)力；③園區(qū)或企業(yè)土地使用情況和約束因素；④當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施條件，以及地方政府提供的支持和幫助等。此外，為了更進(jìn)一步從宏觀層面了解白云區(qū)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展，本研究還安排了與政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談。訪談后，我們將訪談錄音轉(zhuǎn)換為逐字記錄，并參照社會(huì)學(xué)方法對(duì)記錄進(jìn)行語(yǔ)義的編碼（coding）和合并同類(lèi)的提取分析。

四、制度約束對(duì)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)影響的實(shí)證檢驗(yàn)

（一）制度變遷下的村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地演化及其特征

（1）制度變遷下的村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地演化階段

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我國(guó)沿海地區(qū)，尤其是處于改革開(kāi)放最前沿的珠江三角洲地區(qū)，不僅社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)取得了快速發(fā)展，而且農(nóng)村工業(yè)化也大量興起，成為推動(dòng)農(nóng)村城市化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。這種農(nóng)村工業(yè)化不僅帶來(lái)了就業(yè)人口的增長(zhǎng)和農(nóng)村收入的提高，也帶來(lái)了土地資源的大量使用，造成了非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模的急劇增加，土地資源普遍的粗放利用，以及違法用地大量存在。我國(guó)東部沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化大致可以劃分為兩個(gè)階段，其土地利用也有各自的特征：

第一階段，20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)90年代中期。這一階段，我國(guó)開(kāi)始了以國(guó)有土地有償使用為基本特征的土地使用制度改革。這一改革過(guò)程，土地的價(jià)值得以不斷顯現(xiàn)。在農(nóng)村地區(qū)，村集體普遍采取農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化，大規(guī)模實(shí)行“土地股份合作制”，以村或村民小組為單位，將集體財(cái)產(chǎn)和集體土地折成股份集中起來(lái)組建合作組織，然后由股份合作組織統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。村民則以承包權(quán)換股份，憑借股份分享土地非農(nóng)化的增值收益。具體做法是用集體土地股份制來(lái)代替原來(lái)的農(nóng)戶分戶承包制，農(nóng)地的使用權(quán)與所有權(quán)合二為一，村集體作為土地所有權(quán)的代表人重新獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民按股份獲取分紅。應(yīng)該說(shuō)，這一制度創(chuàng)新有利于集中集體建設(shè)用地引進(jìn)大企業(yè)、配套公共設(shè)施等，大大促進(jìn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程。

第二階段，20世紀(jì)90年代中后期至今。20世紀(jì)90年代中后期，由于亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)和北美自由貿(mào)易區(qū)的建立，我國(guó)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品的出口受到打擊；加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致企業(yè)家出現(xiàn)道德危機(jī)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉，并讓不少村莊欠下了大量的銀行債務(wù)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制成為私營(yíng)企業(yè)，但轉(zhuǎn)制只拍賣(mài)了原集體企業(yè)的所有權(quán)，土地所有權(quán)仍在集體（村委會(huì)或村民小組）手中，村集體于是又從靠辦企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)賺取利潤(rùn)退回到純粹依靠土地（收取地租）生存的狀態(tài)，采取直接出租土地和修建物業(yè)出租兩種方式。集體經(jīng)濟(jì)基本發(fā)展成為依附于土地的租賃經(jīng)濟(jì)。

（2）制度變遷下的村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地特征

從我國(guó)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)30多年的發(fā)展來(lái)看，我國(guó)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地利用具有密切關(guān)系，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：產(chǎn)業(yè)用地演化不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)的變更，在非農(nóng)化過(guò)程中，農(nóng)民始終保有土地的所有權(quán)，讓渡的只是一定年限的土地使用權(quán)；土地收益留在農(nóng)村集體，農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的土地增值收益也基本內(nèi)部化在農(nóng)村集體。

在村鎮(zhèn)地區(qū)，企業(yè)發(fā)展所需要的土地或者通過(guò)與村集體直接簽訂合同購(gòu)買(mǎi)，或者是從村鎮(zhèn)控制的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)公司購(gòu)買(mǎi)獲得。但需要指出的是，在現(xiàn)有制度框架下，通過(guò)這兩種方式獲得的土地并沒(méi)有突破集體土地使用制度，企業(yè)所購(gòu)買(mǎi)的土地并未轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，因此也就很難獲得土地產(chǎn)權(quán)。加之地方政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，采取了放任的態(tài)度，使得企業(yè)用地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題成為歷史遺留問(wèn)題一直延續(xù)到現(xiàn)在。另外，從企業(yè)可獲得土地情形來(lái)看，由于企業(yè)很難獲得較為完整，規(guī)模較大的集體土地，使得產(chǎn)業(yè)用地破碎化嚴(yán)重，集體土地上產(chǎn)業(yè)集聚經(jīng)濟(jì)難以獲得。其中一位大型民營(yíng)企業(yè)高管在訪談中回憶企業(yè)發(fā)展史時(shí)，談到企業(yè)用地的演化過(guò)程：

“當(dāng)時(shí)整個(gè)政府規(guī)劃滯后，導(dǎo)致企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒(méi)有渠道去解決土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的地方政府也是想了一些靈活變通的政策，叫作先建廠房，后辦手續(xù)。……但是10年，20年過(guò)去了，這個(gè)手續(xù)始終沒(méi)有辦下來(lái)，始終沒(méi)有確權(quán)。現(xiàn)在企業(yè)已經(jīng)做到國(guó)內(nèi)龍頭企業(yè)了，產(chǎn)出也非常大，但地的問(wèn)題（即產(chǎn)權(quán)）一直沒(méi)有解決”

——A大型企業(yè)高管

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力下，地方政府和企業(yè)均有動(dòng)力通過(guò)打“擦邊球”的方式，為企業(yè)的發(fā)展提供用地保障；農(nóng)民也有激勵(lì)去出租土地，因?yàn)槌鲎馔恋氐氖杖脒h(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入。然而，在現(xiàn)有土地制度的約束下，政府從農(nóng)民或村集體手中征地后，再出讓于企業(yè)是企業(yè)獲取土地產(chǎn)權(quán)的法定過(guò)程，集體土地在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有自由流轉(zhuǎn)的權(quán)限，因此這類(lèi)企業(yè)難以獲得土地產(chǎn)權(quán)證則是一種必然的結(jié)果。該大型企業(yè)尚且如此，其他的中小企業(yè)的情況可能更糟，他們所得土地產(chǎn)權(quán)證的可能性更小，從而造成了大量產(chǎn)業(yè)用地沒(méi)有合法產(chǎn)權(quán)證的局面。

除了土地產(chǎn)權(quán)沒(méi)有突破外，另一方面，村鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展起來(lái)的大量工業(yè)小區(qū)由于各種限制條件，總體上土地產(chǎn)出效率低，人駐企業(yè)比較低端，高耗能高污染普遍，成為目前白云區(qū)村鎮(zhèn)發(fā)展的一大難題。同時(shí)，由于很多傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難，大量倒閉，導(dǎo)致出現(xiàn)了相當(dāng)多的閑置用地，這也是對(duì)村鎮(zhèn)土地資源的一大浪費(fèi)。被訪談的一家工業(yè)小區(qū)的負(fù)責(zé)人在談到工業(yè)區(qū)現(xiàn)狀時(shí)作了如下描述：

“主要是受村內(nèi)環(huán)境、配套落后，政府政策無(wú)傾斜，集體用地性質(zhì)等因素影響，只能以低價(jià)吸引低端企業(yè)入駐，甚至以前發(fā)展較好的企業(yè)，比如馬自達(dá)汽車(chē)公司的一個(gè)配套企業(yè)，都紛紛遷至其他工業(yè)區(qū)”

——C工業(yè)小區(qū)負(fù)責(zé)人

從白云區(qū)產(chǎn)業(yè)用地演化特征來(lái)看，在集體土地制度安排和集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展特定軌跡下，村鎮(zhèn)工業(yè)用地普遍低效利用，急切需要通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和土地再開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的提升。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)模糊下的村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)

土地產(chǎn)權(quán)是影響村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的重要因素。土地產(chǎn)權(quán)制度約束將影響村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)投資行為人的預(yù)期，從而不利于吸引投資，擴(kuò)大產(chǎn)能。產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造和土地再開(kāi)發(fā)需要大量的投資才能得以實(shí)現(xiàn)，不管是外來(lái)投資，還是現(xiàn)有企業(yè)的再投資，都需要一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。然而，由于集體土地權(quán)屬模糊，產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性、模糊性和不完整性使得村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)存在各種不確定性。比如，我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定，隨時(shí)有可能以公共利益為名被征用為國(guó)有土地，企業(yè)對(duì)土地投資的預(yù)期不明確，因此積極性不高。在這一情形下，企業(yè)的理性行為應(yīng)該是減少或避免大量的固定資產(chǎn)投資，從而規(guī)避未來(lái)可能的投資風(fēng)險(xiǎn)，使得產(chǎn)業(yè)升級(jí)的推動(dòng)力減弱。從我們實(shí)地調(diào)研了解的情況看，村鎮(zhèn)企業(yè)或工業(yè)小區(qū)大都希望盡快明晰產(chǎn)權(quán)，從而改善投資環(huán)境，促進(jìn)園區(qū)和企業(yè)的發(fā)展。被訪談的一家工業(yè)小區(qū)負(fù)責(zé)人對(duì)此作了如下回應(yīng)：

“園區(qū)存在土地權(quán)屬不清、手續(xù)不全等問(wèn)題。工業(yè)園區(qū)有較大一部分用地沒(méi)有集體土地所有權(quán)證，且有一部分工業(yè)用地屬于違規(guī)建設(shè)，不符合規(guī)劃，所以沒(méi)法獲得房產(chǎn)證，導(dǎo)致后續(xù)招商、改造過(guò)程中存在隱患，無(wú)法吸引大型企業(yè)和開(kāi)發(fā)公司的投資”

——E工業(yè)小區(qū)負(fù)責(zé)人

土地產(chǎn)權(quán)模糊還涉及企業(yè)融資問(wèn)題。制度約束下村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地升級(jí)的融資難以落實(shí)，不利于土地再開(kāi)發(fā)的推進(jìn)。我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整，企業(yè)租用的集體建設(shè)用地不能進(jìn)行抵押。從村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地的特征來(lái)看，產(chǎn)業(yè)用地的所有權(quán)仍然屬于村集體，而企業(yè)所獲得的是一定時(shí)間段的使用權(quán)。由于土地產(chǎn)權(quán)的模糊性和不完整性，使得企業(yè)無(wú)法使用所占土地在銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押，從而實(shí)現(xiàn)融資和貸款，造成資金籌措難以落實(shí)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難重重。因此，難以進(jìn)行融資也在另一方面困擾著村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和土地再開(kāi)發(fā)的實(shí)現(xiàn)。其中一位企業(yè)高管在訪談中驗(yàn)證了這一說(shuō)法：

“從投資角度看，如果可以用土地產(chǎn)權(quán)去做抵押，效果會(huì)好點(diǎn)，對(duì)資金周轉(zhuǎn)是一個(gè)輔助”

——A大型企業(yè)高管

因此，從實(shí)證分析來(lái)看，集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬模糊不清直接導(dǎo)致了村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的滯后。這一制度約束不僅會(huì)影響村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)投資行為人的預(yù)期，從而不利于吸引投資，擴(kuò)大產(chǎn)能；同時(shí)也不利于現(xiàn)有企業(yè)融資行為，妨礙再投入的增加，從而難以促進(jìn)土地再開(kāi)發(fā)。村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的滯后性也阻礙了城市整體產(chǎn)業(yè)升級(jí)，無(wú)法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。如果制度約束長(zhǎng)期無(wú)法突破，勢(shì)必造成城市經(jīng)濟(jì)績(jī)效的降低。

（三）集體土地流轉(zhuǎn)制度缺陷下的村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)

在現(xiàn)有土地使用制度框架下，集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能是不完整的，而集體土地只有被征用為國(guó)有土地后，才能獲得完整的土地權(quán)能。集體土地流轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，具有單向性和唯一性的特征，即集體土地只有通過(guò)政府征用才能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。在這樣的使用制度下，土地再開(kāi)發(fā)將不得不迫使企業(yè)投入大量的資金補(bǔ)繳土地出讓金，以獲得國(guó)有土地使用權(quán)，這就進(jìn)一步加劇了企業(yè)的資金壓力，不利于企業(yè)的生產(chǎn)再投入和后續(xù)發(fā)展。某企業(yè)高管在訪談時(shí)提出了他的擔(dān)憂：

“我們也不是不想補(bǔ)繳出讓金，從而獲得國(guó)有土地使用權(quán)。但是希望這個(gè)額度能夠適中，不然會(huì)影響企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展后勁。錢(qián)都上繳政府了，企業(yè)后續(xù)投資就會(huì)很困難”

——G某企業(yè)高管

另外一種途徑，就是在保留集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)用地的改造和再開(kāi)發(fā)。這種途徑同樣存在大量的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)：一方面，政府對(duì)集體建設(shè)用地改造進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)劃控制，現(xiàn)有工業(yè)小區(qū)的再開(kāi)發(fā)難以獲得足夠的政策支持，再開(kāi)發(fā)難度很大。比如一位創(chuàng)意園區(qū)負(fù)責(zé)人提供的資料表明，集體土地再開(kāi)發(fā)地塊規(guī)劃容積率只能減小、不能增加，建筑密度也需降低，這勢(shì)必影響再開(kāi)發(fā)的資金平衡。另一方面，產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)往往涉及多個(gè)村集體，再開(kāi)發(fā)成本分?jǐn)偤屠娣峙潆y以完全均衡，從而造成管理和協(xié)調(diào)方面的額外成本，增加了再開(kāi)發(fā)難度。如一家工業(yè)小區(qū)負(fù)責(zé)人和一家創(chuàng)意園區(qū)負(fù)責(zé)人在訪談中提到：

“政府方面限制嚴(yán)格，比如自主改造一萬(wàn)平米的工業(yè)區(qū)，控規(guī)對(duì)綠化、道路等的要求就限制了只有七千方可用于工業(yè)廠房建設(shè)，改造費(fèi)用又全是村民分?jǐn)偅脑爝M(jìn)行有困難，在這方面，村里渴望政府能夠給予幫助，給予優(yōu)惠政策或資金支持，鼓勵(lì)村民也投入自主改造中去”

——E工業(yè)小區(qū)負(fù)責(zé)人

“園區(qū)建設(shè)困難，拿地拆遷涉及多個(gè)生產(chǎn)社，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同造成很多麻煩，且超出預(yù)算很多”

——F創(chuàng)意園區(qū)負(fù)責(zé)人

總之，村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益重新界定和劃分的過(guò)程，所涉及的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，各利益主體間的談判博弈也較為困難，各相關(guān)主體在維護(hù)各自利益的前提下，進(jìn)行博弈，其后果是造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的損耗。制度環(huán)境的不完善使得村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的利益矛盾凸顯，協(xié)調(diào)難度激增。

村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)一般涉及地方政府、村集體和村民、開(kāi)發(fā)企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)。在現(xiàn)有制度框架下，集體建設(shè)用地只有通過(guò)國(guó)家征收為國(guó)有土地之后，才能上市流轉(zhuǎn)；集體土地被禁止自行上市流轉(zhuǎn)。由于征地拆遷費(fèi)用大增，近年來(lái)地方政府財(cái)力有限，很難在村鎮(zhèn)層面開(kāi)展大規(guī)模的土地再開(kāi)發(fā)。因此，政府允許現(xiàn)有集體產(chǎn)業(yè)用地自行改造，但設(shè)置了嚴(yán)格的規(guī)劃限制條件，比如，產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)涉及的規(guī)劃容積率只能減小，不能增加。村集體和村民有意愿推進(jìn)土地再開(kāi)發(fā)，但由于財(cái)力和技術(shù)有限，難以落實(shí)。開(kāi)發(fā)企業(yè)則由于規(guī)劃限制條件的設(shè)置而積極性不高。實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)則更愿意通過(guò)補(bǔ)繳土地出讓金，從而獲得土地的確權(quán)，但土地出讓金繳納多少又成為其與地方政府爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。這些利益相關(guān)各方的利益沖突在現(xiàn)有制度框架下難以有效協(xié)調(diào)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級(jí)難以落實(shí)。

五、村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的機(jī)制創(chuàng)新

在集體土地產(chǎn)權(quán)模糊和流轉(zhuǎn)制度缺陷等制度約束造成村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)乏力的情況下，本文建議通過(guò)觀念的革新、制度的創(chuàng)新、政策的配套、實(shí)操的靈活來(lái)打破傳統(tǒng)的路徑依賴，從而促進(jìn)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、實(shí)現(xiàn)提高土地利用效益的目標(biāo)。

（一）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定化

村鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性主要來(lái)源于政府征地的可能性和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地使用權(quán)的不確定性。這種土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定性的存在，直接影響企業(yè)的投資預(yù)期，不利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)。因此，應(yīng)積極推進(jìn)村鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定化。通過(guò)科學(xué)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)范政府的征地行為、加強(qiáng)利益主體間的協(xié)調(diào)等方式，提升產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，引導(dǎo)企業(yè)加大土地投入，積極開(kāi)展技術(shù)升級(jí)，提升產(chǎn)品質(zhì)量和性能，滿足市場(chǎng)需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（二）逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化

集體產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)模糊是村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)難以升級(jí)的又一重要原因。在實(shí)地調(diào)研中了解到，因企業(yè)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的模糊，致使企業(yè)融資困難重重。尤其是對(duì)于中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，抵押物的缺乏是企業(yè)融資的突出問(wèn)題。如果能夠逐步實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的明晰，則可以緩解企業(yè)貸款的難度，促進(jìn)企業(yè)升級(jí)。目前看，一方面是通過(guò)政策創(chuàng)新，逐步引導(dǎo)符合規(guī)劃和具備條件的企業(yè)用地實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，簡(jiǎn)化流程，合理核算土地出讓金補(bǔ)償，為企業(yè)的良性發(fā)展提供條件；另一方面，通過(guò)財(cái)政和金融等部門(mén)的政策創(chuàng)新，引導(dǎo)銀行加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的貸款力度和扶持力度，創(chuàng)新企業(yè)融資機(jī)制，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

（三）推進(jìn)集體產(chǎn)業(yè)用地同權(quán)入市流轉(zhuǎn)

村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)，需要從根本上改革現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)集體產(chǎn)業(yè)用地同地同價(jià)入市流轉(zhuǎn)，逐步建成城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)。村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)是一個(gè)有關(guān)各方利益沖突激烈的過(guò)程，集體產(chǎn)業(yè)用地?zé)o法與國(guó)有土地同權(quán)入市，直接影響了農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的收益預(yù)期，也就影響了其參與村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的積極性。同時(shí)，由于農(nóng)村集體組織往往財(cái)力有限，管理水平不高，直接限制了村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的進(jìn)度和成效。因此，未來(lái)的政策要從推進(jìn)集體產(chǎn)業(yè)用地同權(quán)入市人手，通過(guò)加快符合規(guī)劃條件的集體產(chǎn)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)力量，引導(dǎo)有關(guān)社會(huì)主體積極參與再開(kāi)發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

六、結(jié)論與建議

經(jīng)過(guò)30多年快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，我國(guó)村鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。然而，我國(guó)村鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中資源消耗高、土地占用多、污染排放重、碳排放量大等諸多問(wèn)題，使得產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)成為現(xiàn)階段和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)許多城市解決空間發(fā)展瓶頸、提升城市質(zhì)量的必然選擇。另外，國(guó)家近年來(lái)強(qiáng)力推行土地緊縮政策，使得傳統(tǒng)“以空間換發(fā)展”的增長(zhǎng)路徑已經(jīng)從根本上被鉗制，發(fā)展模式從外延粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵集約型成為必然。如何盤(pán)活存量土地、實(shí)現(xiàn)地區(qū)“集約、高效”運(yùn)作，成為我國(guó)沿海大多數(shù)城市發(fā)展的必然選擇。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，中國(guó)土地再開(kāi)發(fā)，尤其是村鎮(zhèn)層面的土地再開(kāi)發(fā)，進(jìn)展并不順利，土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的利益沖突及其導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)績(jī)效損失已經(jīng)成為當(dāng)前城市發(fā)展的核心問(wèn)題。

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，本文主要從我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的制度安排出發(fā)討論了村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)困難重重的原因及其對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效帶來(lái)的影響，得到的基本結(jié)論如下：首先，我國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中具有兩種制度約束，一是集體土地權(quán)屬模糊；二是集體土地流轉(zhuǎn)制度缺陷。這兩種制度約束的存在一方面造成了村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)投資預(yù)期的下降；另一方面也造成了企業(yè)無(wú)法通過(guò)所占的集體土地進(jìn)行抵押和融資，從而降低了經(jīng)濟(jì)績(jī)效。其次，制度環(huán)境的不完善也帶來(lái)了利益相關(guān)各方的利益沖突，從而造成了產(chǎn)業(yè)升級(jí)無(wú)法有效落實(shí)。最后，從實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)看，我國(guó)所存在的這兩種制度約束的確是導(dǎo)致我國(guó)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)難以推進(jìn)的原因，這一影響甚至要超過(guò)區(qū)位條件和要素稟賦所帶來(lái)的土地再開(kāi)發(fā)可行性。這一結(jié)論說(shuō)明，對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)軌階段的現(xiàn)實(shí)而言，只有通過(guò)解除體制中不合理的制度約束，賦予集體土地更清晰和更完整的權(quán)能，以及允許城鄉(xiāng)土地實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)流轉(zhuǎn)，才能從根本上解決我國(guó)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。