我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度的問(wèn)題與改革——與美國(guó)比較的視角

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我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度的問(wèn)題與改革
——與美國(guó)比較的視角

一、引言

近年來(lái)，隨著我國(guó)科研事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R＆D）的投入以較快的速度增長(zhǎng)，2004年全國(guó)投入的研發(fā)經(jīng)費(fèi)總數(shù)為1966億元，到2013年上升到1.19萬(wàn)億元，十年間增長(zhǎng)了五倍多。[1]高校作為科研事業(yè)的“五路大軍”之一，是國(guó)家知識(shí)創(chuàng)新體系的重要組成部分，承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究活動(dòng)。在高校的研發(fā)經(jīng)費(fèi)中，政府財(cái)政性支出是非常重要的組成部分，如2013年全國(guó)高校856.7億元研發(fā)總經(jīng)費(fèi)中來(lái)源于政府的經(jīng)費(fèi)數(shù)量為516.9億元，占60.3%。[2]在高校科研經(jīng)費(fèi)資源逐漸充裕的同時(shí)，相關(guān)部門(mén)和高校也都制定了相應(yīng)的制度管理科研經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支和報(bào)銷(xiāo)，以確?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用效益，如教育部和財(cái)政部在2005年和2012年先后發(fā)布了有關(guān)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)章制度（即教財(cái)[2005]11號(hào)文和教財(cái)[2012]7號(hào)文），但近年來(lái)高校卻頻頻出現(xiàn)因科研經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)而導(dǎo)致的違規(guī)違紀(jì)甚至違法事件。與此同時(shí)，如何編制課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算、合理合法地進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷(xiāo)是令廣大高校教師和科研工作者非常頭疼甚至是疲于應(yīng)付的額外工作負(fù)擔(dān)，擠占了教師大量工作時(shí)間。科研經(jīng)費(fèi)管理的目的在于為科研工作的順利開(kāi)展提供必要而充足的經(jīng)濟(jì)保障，通過(guò)經(jīng)費(fèi)管理制度的健全保證經(jīng)費(fèi)使用效益，因而在制度設(shè)計(jì)上，既要在相關(guān)法律法規(guī)的框架內(nèi)保證科研經(jīng)費(fèi)的合法使用，也要考慮到管理制度的合理化安排，使科研經(jīng)費(fèi)的管理做到程序簡(jiǎn)化、便于操作。美國(guó)聯(lián)邦政府的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算政策是在聯(lián)邦政府科研經(jīng)費(fèi)大幅度增加、聯(lián)邦政府與大學(xué)之間圍繞科研創(chuàng)新建立起合作伙伴關(guān)系的背景下實(shí)施的，它通過(guò)對(duì)大學(xué)承擔(dān)的聯(lián)邦科研項(xiàng)目進(jìn)行全成本補(bǔ)償，一方面為大學(xué)的發(fā)展注入了不可忽視的一筆資金，另一方面，由于經(jīng)費(fèi)預(yù)算的構(gòu)成特點(diǎn)，它通過(guò)對(duì)教師科研工作的適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提高了高校教師開(kāi)展高質(zhì)量研究的積極性。從美國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算政策觀照我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，可以為我國(guó)完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，使科研資金真正發(fā)揮效益提供鏡鑒。

二、美國(guó)科研經(jīng)費(fèi)中的直接費(fèi)用和間接費(fèi)用

聯(lián)邦政府是美國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，近年來(lái)高校科研經(jīng)費(fèi)總數(shù)的大約6成來(lái)自于聯(lián)邦政府，而其中超過(guò)6成用于基礎(chǔ)研究。如2011-2013年三個(gè)財(cái)政年度中，全美高校R&D總經(jīng)費(fèi)中分別有62.5%、61.1% 和58.9%來(lái)自聯(lián)邦政府[3]，同時(shí)聯(lián)邦提供給高校的科研經(jīng)費(fèi)中，用于基礎(chǔ)研究的比例分別達(dá)到64.9%、63.6% 和63.9%[4]?？梢?jiàn)在美國(guó)的知識(shí)創(chuàng)新體系中，高校是最重要的基礎(chǔ)研究中心，而聯(lián)邦政府是高?；A(chǔ)研究最重要的贊助者。

聯(lián)邦政府的科研撥款實(shí)質(zhì)上是給予研究任務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)和承擔(dān)者的一種成本補(bǔ)償，而且是采用“全成本補(bǔ)償方式”。[5]106所謂的全成本指包括了直接成本和間接成本在內(nèi)的所有科研成本。根據(jù)白宮預(yù)算局管理科研經(jīng)費(fèi)的政策《A-21通知》（Circular A-21）的解釋?zhuān)苯映杀臼侵缚梢灾苯觿潥w到某一科研項(xiàng)目中的支出，包括為研究者以及參與項(xiàng)目的研究生、博士后、工程師、實(shí)驗(yàn)員等研究輔助人員支付的部分薪水或補(bǔ)貼，為項(xiàng)目研究而購(gòu)買(mǎi)的實(shí)驗(yàn)設(shè)備和材料、圖書(shū)資料、研究人員參加相關(guān)學(xué)術(shù)會(huì)議的差旅費(fèi)以及相關(guān)的辦公費(fèi)用等；而間接成本是指無(wú)法直接歸入某一具體科研項(xiàng)目、但高校為支撐科研項(xiàng)目的順利進(jìn)行而實(shí)實(shí)在在發(fā)生的費(fèi)用或支出的成本[6]，包括高校為研究提供的各種管理服務(wù)和研究場(chǎng)所與研究設(shè)施的折舊等。具體而言，間接費(fèi)用包含了兩個(gè)部分，一部分與研究中所使用的設(shè)施有關(guān)，包括研究場(chǎng)所、儀器設(shè)備的折舊費(fèi)，為研究場(chǎng)所供熱、供電的費(fèi)用等，如果研究場(chǎng)所的建設(shè)與維護(hù)是用貸款進(jìn)行的，貸款的利息也有一部分可以計(jì)入間接費(fèi)用；另一部分是因聯(lián)邦科研項(xiàng)目的存在而為大學(xué)增加的管理成本，美國(guó)一般將管理成本分為校級(jí)管理成本、院系級(jí)管理成本和項(xiàng)目管理成本幾個(gè)部分，其具體內(nèi)容包括研究項(xiàng)目會(huì)計(jì)與審計(jì)、研究物資采購(gòu)與回收、安全保衛(wèi)、實(shí)驗(yàn)材料保管、實(shí)驗(yàn)廢棄物處理等方面的開(kāi)支，因而間接費(fèi)用也被稱(chēng)為設(shè)備與管理成本（Facilities and Administration Costs，F(xiàn) &A Costs）。[7]

一般而言，研究項(xiàng)目直接成本相對(duì)容易確定，在聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)科研資助的部門(mén)規(guī)章中，能打入直接成本的科研費(fèi)用往往需要滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是這部分成本應(yīng)該比較容易看出來(lái)與研究項(xiàng)目直接相關(guān)，二是這種相關(guān)往往是比較精確的，即可以與研究項(xiàng)目的具體活動(dòng)直接掛鉤。[8]相對(duì)而言間接成本則要模糊得多，因?yàn)殚g接成本是承擔(dān)項(xiàng)目的高校為項(xiàng)目實(shí)施所提供的建筑、設(shè)備與管理服務(wù)成本的分?jǐn)?。比如：因某個(gè)項(xiàng)目購(gòu)置的研究設(shè)備（歸入直接成本）安置在某間實(shí)驗(yàn)室或辦公室內(nèi)，那么這間實(shí)驗(yàn)室或辦公室一定比例的折舊就應(yīng)該計(jì)入間接成本；此外，因?yàn)楦咝＝處煶薪勇?lián)邦項(xiàng)目的增多而增加了財(cái)務(wù)人員的工作，高校有可能因?yàn)轫?xiàng)目的增多而增加財(cái)務(wù)人員，這部分人力成本也有部分應(yīng)計(jì)入間接成本。實(shí)際情況比這兩個(gè)例子要復(fù)雜得多，要對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目精確地計(jì)算間接成本幾乎是不可能的，因此在實(shí)際操作過(guò)程中間接費(fèi)用的收取并不是按單個(gè)研究項(xiàng)目計(jì)算的，而是聯(lián)邦政府相關(guān)部門(mén)與高校協(xié)商一個(gè)比例，該高校所承擔(dān)的所有聯(lián)邦項(xiàng)目都按這個(gè)比例補(bǔ)償間接成本。負(fù)責(zé)與高校協(xié)商間接費(fèi)用率的有國(guó)家衛(wèi)生研究院（NIH）和海軍研究辦公室（ONR）兩個(gè)部門(mén)。在協(xié)商過(guò)程中，高校會(huì)提供一個(gè)核算間接成本支出的文本，政府和高校雙方圍繞這個(gè)文本進(jìn)行協(xié)商，最終確定一個(gè)比例。[9]間接費(fèi)用率2－3年調(diào)整一次，間接費(fèi)用中管理費(fèi)最高比例限額為26%。[10]總體而言，美國(guó)高校的間接費(fèi)用率普遍為40%－60%，私立高校一般高于公立高校。[7]塞爾等人（Martha Lair Sale, et al）在2010年的調(diào)查表明，當(dāng)年美國(guó)高校平均的間接費(fèi)用率為48.2%，其中公立高校平均為46.5%，私立高校平均為54.4%。[11]

間接費(fèi)用率并不是間接費(fèi)用在科研總經(jīng)費(fèi)（直接費(fèi)用+間接費(fèi)用）中所占的比例，而是指以項(xiàng)目直接費(fèi)用為基數(shù)按這個(gè)比例額外向高校支付間接費(fèi)用，比如核算的直接成本為1萬(wàn)美元，協(xié)商的間接費(fèi)用率為50%，則間接費(fèi)用為5000美元，總經(jīng)費(fèi)為1.5萬(wàn)美元，間接費(fèi)用在科研總經(jīng)費(fèi)中只占33.3%。間接費(fèi)用并不是簡(jiǎn)單地以項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)上開(kāi)列的直接費(fèi)用乘以相應(yīng)的間接費(fèi)用率得到的，而是以“調(diào)整后的直接費(fèi)用”（modified total direct costs, MTDC）為基數(shù)，因?yàn)橐恍┙?jīng)費(fèi)項(xiàng)目盡管屬于直接成本，但根據(jù)《A-21通知》的規(guī)定，這些成本與高校支出的設(shè)備與管理間接成本無(wú)關(guān)，因而不能作為計(jì)算間接費(fèi)用的基數(shù)。比如參與項(xiàng)目研究生的學(xué)費(fèi)減免可以在直接經(jīng)費(fèi)中列支，但在計(jì)算間接費(fèi)用時(shí)必須扣除，其他需要扣除的項(xiàng)目包括2.5萬(wàn)美元以上的轉(zhuǎn)包合同、較高價(jià)值資產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)、已有研究設(shè)備的使用費(fèi)等。[7]此外，使用由聯(lián)邦撥款建設(shè)的建筑、購(gòu)買(mǎi)的設(shè)備等，其折舊不能計(jì)入間接成本，州立大學(xué)對(duì)州政府出資興建的設(shè)施一般也不收取間接費(fèi)用，這也是為什么公立高校的間接費(fèi)用率低于私立高校的主要原因。[5]124

可見(jiàn)，科研經(jīng)費(fèi)中的直接經(jīng)費(fèi)在財(cái)務(wù)上與項(xiàng)目直接相關(guān)，一般等額撥付課題組，由項(xiàng)目承擔(dān)者根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算分項(xiàng)開(kāi)支，而間接費(fèi)用是項(xiàng)目承擔(dān)單位實(shí)際支出但又無(wú)法直接歸入具體項(xiàng)目的成本，這筆費(fèi)用一般由項(xiàng)目承擔(dān)單位提取，統(tǒng)籌使用，用以補(bǔ)償支持項(xiàng)目研究的間接支出。

三、我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)中的直接費(fèi)用與間接費(fèi)用

直接費(fèi)用和間接費(fèi)用是項(xiàng)目承擔(dān)者和項(xiàng)目承擔(dān)單位在科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中實(shí)際發(fā)生的成本補(bǔ)償，從其表現(xiàn)形式來(lái)看，直接費(fèi)用能夠較為直接地看出與項(xiàng)目研究的關(guān)系，而間接費(fèi)用的發(fā)生過(guò)程、表現(xiàn)形式及額度則相對(duì)模糊，因而帶來(lái)了核算上的困難。較長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)大部分政府科研項(xiàng)目預(yù)算中主要開(kāi)列的是項(xiàng)目直接費(fèi)用，如理工科一般包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、實(shí)驗(yàn)室改裝費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、出版費(fèi)用、勞務(wù)費(fèi)、專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)以及管理費(fèi)等，人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目一般包括資料費(fèi)、數(shù)據(jù)采集費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、印刷費(fèi)和管理費(fèi)等。在這些預(yù)算條目中，除管理費(fèi)之外，其余均為直接費(fèi)用。直接費(fèi)用基本上體現(xiàn)為可物化或可憑票據(jù)報(bào)銷(xiāo)的各項(xiàng)開(kāi)支，人員經(jīng)費(fèi)只有勞務(wù)費(fèi)和專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)兩項(xiàng)，一般都規(guī)定不允許支付給有工資收入的項(xiàng)目承擔(dān)者（包括項(xiàng)目主持人）。管理費(fèi)由項(xiàng)目承擔(dān)單位提取，囊括了行政管理服務(wù)開(kāi)支和設(shè)備、房屋占用補(bǔ)償以及日常水、電、氣、暖消耗，其比例受到嚴(yán)格控制，如：國(guó)家自然科學(xué)基金規(guī)定管理費(fèi)不超過(guò)項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的5%；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金規(guī)定管理費(fèi)不超過(guò)3%且因項(xiàng)目類(lèi)型不同而設(shè)定了2000－5000元不等的金額上限；國(guó)家科技計(jì)劃使用分段超額累退比例法計(jì)算管理費(fèi)比例，在2006年的規(guī)定中，根據(jù)金額分段其比例從1%－8%不等。

20世紀(jì)90年代之后，我國(guó)的科研管理規(guī)章中開(kāi)始出現(xiàn)間接費(fèi)用的提法。1997年原國(guó)家科委、財(cái)政部頒布的《科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》中就提出，“成本費(fèi)用應(yīng)按照直接費(fèi)用、間接費(fèi)用、期間費(fèi)用分別歸集”。[12]在科技部、財(cái)政部等四部委頒布的《關(guān)于國(guó)家科技計(jì)劃實(shí)施課題制管理規(guī)定》中界定，“間接費(fèi)用是指為實(shí)施課題而發(fā)生的難以直接計(jì)入課題成本的費(fèi)用，一般包括：支付依托單位課題服務(wù)的人員費(fèi)用和其他行政管理支出、現(xiàn)有儀器設(shè)備和房屋的使用費(fèi)和折舊費(fèi)等”[13]。2011年財(cái)政部和科技部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法的通知》（教財(cái)[2011]434號(hào)），正式將科研經(jīng)費(fèi)區(qū)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用兩類(lèi)，對(duì)直接費(fèi)用范圍的規(guī)定未作變化，把間接費(fèi)用確定為兩部分：一是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的無(wú)法在直接費(fèi)用中列支的相關(guān)費(fèi)用，相當(dāng)于此前的管理費(fèi)；二是績(jī)效支出，指承擔(dān)課題任務(wù)的單位為提高科研工作績(jī)效安排的相關(guān)支出，其比例不超過(guò)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的5%。此外，對(duì)間接費(fèi)用的比例也進(jìn)行了大幅調(diào)整，例如一個(gè)總經(jīng)費(fèi)為1000萬(wàn)元的項(xiàng)目，根據(jù)原有的管理費(fèi)比例，用分段超額累退比例計(jì)算出來(lái)的管理費(fèi)額度最高為38萬(wàn)元，管理費(fèi)在總經(jīng)費(fèi)中占3.8%，而根據(jù)該文件，間接費(fèi)用總額最高可達(dá)到165萬(wàn)元，間接費(fèi)用在總經(jīng)費(fèi)中占16.5%。

但是，目前我國(guó)明確設(shè)立間接費(fèi)用的科研資助項(xiàng)目并不多，如資助面較廣的國(guó)家自然科學(xué)基金和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金仍然沿用原有的“直接成本+管理費(fèi)”的預(yù)算辦法。我國(guó)現(xiàn)有的間接費(fèi)用政策對(duì)直接費(fèi)用和間接費(fèi)用的理解與美國(guó)也不盡一致：一是管理費(fèi)的范圍不同，我國(guó)的管理費(fèi)包含了公用儀器設(shè)備使用、房屋占用費(fèi)和行政管理開(kāi)支，美國(guó)的管理費(fèi)指的是因承擔(dān)項(xiàng)目而增加的各級(jí)行政管理成本，以及項(xiàng)目依托單位使建筑、安保措施等符合政府相關(guān)規(guī)定要求而進(jìn)行的必要處置措施等成本，現(xiàn)有儀器設(shè)備的使用費(fèi)（折舊費(fèi)）、房屋占用費(fèi)（折舊費(fèi)）屬于間接費(fèi)用中的設(shè)備補(bǔ)償費(fèi)，實(shí)際上我國(guó)科研項(xiàng)目中的管理費(fèi)包含了美國(guó)的管理費(fèi)和設(shè)備補(bǔ)償兩項(xiàng)內(nèi)容；二是績(jī)效支出是由項(xiàng)目承擔(dān)單位用以激勵(lì)項(xiàng)目承擔(dān)者的支出，在美國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)管理中并無(wú)這項(xiàng)支出，其項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)是作為直接費(fèi)用的一部分。

四、我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度中的問(wèn)題及其改革路向

從以上分析可以看出，我國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)對(duì)科研項(xiàng)目的間接成本進(jìn)行了一定補(bǔ)償，但許多與研究項(xiàng)目相關(guān)的間接成本實(shí)際上由大學(xué)在負(fù)擔(dān)。湛毅青等人曾詳細(xì)對(duì)比了美國(guó)和中國(guó)政府所分擔(dān)的大學(xué)科研成本，他們發(fā)現(xiàn)：研究人員薪資、一些符合資助條件的非人工成本等都由大學(xué)在承擔(dān)，在承擔(dān)政府科研項(xiàng)目的時(shí)候，我國(guó)的項(xiàng)目依托單位需要承擔(dān)的間接成本從比例上看要遠(yuǎn)高于美國(guó)。[13]

事實(shí)上，在現(xiàn)行科研預(yù)算制度下高校因承擔(dān)政府的科研項(xiàng)目而增加了管理負(fù)擔(dān)，因科研項(xiàng)目而帶來(lái)的其他相關(guān)設(shè)備與建筑設(shè)施維護(hù)、實(shí)驗(yàn)原料采購(gòu)與廢棄物處理等成本也真實(shí)存在，盡管在項(xiàng)目預(yù)算中支付了部分成本補(bǔ)償，但其比例和數(shù)額與真實(shí)成本之間存在著較大差距。比如自然科學(xué)基金規(guī)定的5%，社會(huì)科學(xué)基金規(guī)定的3%，與美國(guó)的26%上限有巨大的差距。其實(shí)，即使美國(guó)的管理費(fèi)補(bǔ)償額度上限達(dá)到26%，在高校看來(lái)還是不能完全補(bǔ)償其行政管理成本的。除間接成本補(bǔ)償中的缺項(xiàng)之外，我國(guó)的直接成本補(bǔ)償也存在不少缺項(xiàng)，比如項(xiàng)目組成員的薪資、研究生學(xué)費(fèi)或科研津貼等成本在我國(guó)科研預(yù)算中均告闕如。因此，就客觀情形而言，我國(guó)的科研項(xiàng)目并不是一種真正的全成本補(bǔ)償方式。從補(bǔ)償項(xiàng)目依托單位客觀的間接成本支出以及項(xiàng)目直接成本中一些無(wú)形成本補(bǔ)償?shù)慕嵌?，我?guó)的科研預(yù)算制度改革有必要對(duì)以下問(wèn)題作充分考慮：

其一，是否應(yīng)明確區(qū)分直接費(fèi)用與間接費(fèi)用？

美國(guó)聯(lián)邦科研項(xiàng)目支付間接費(fèi)用的一個(gè)基本哲學(xué)是，聯(lián)邦政府與高校之間屬于一種合作伙伴關(guān)系（partnership），而非上下級(jí)關(guān)系，科研項(xiàng)目以及依托科研項(xiàng)目的研究生教育的發(fā)展可以使政府和高校雙方都獲益。[7]因此，從維護(hù)雙方這種平等伙伴關(guān)系并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的角度出發(fā)，政府將科研項(xiàng)目交由高校來(lái)完成，至少應(yīng)讓高校在承擔(dān)科研項(xiàng)目時(shí)保持一種“不賠不賺”（no-profit-no-loss）的狀態(tài)，因而應(yīng)對(duì)高校承擔(dān)的政府科研項(xiàng)目的全部成本進(jìn)行補(bǔ)償，這樣雙方這種伙伴關(guān)系才是可持續(xù)的。就我國(guó)的科研執(zhí)行體系而言，高校毫無(wú)疑問(wèn)成為重要組成部分，高校以占全國(guó)科研總經(jīng)費(fèi)8%左右的份額，產(chǎn)出了1/3以上的科技論文和28%的專(zhuān)利授權(quán)數(shù)。[2]對(duì)高校承擔(dān)的政府科研項(xiàng)目成本進(jìn)行完整的補(bǔ)償，對(duì)于緩解高校的財(cái)政緊張，促進(jìn)科研發(fā)展和研究生教育都具有重要意義。事實(shí)上，由于我國(guó)高校承擔(dān)的政府科研項(xiàng)目中由高校直接提取的間接費(fèi)用只有管理費(fèi)一項(xiàng)，且比例偏低，因此為補(bǔ)貼科研活動(dòng)的間接成本，高校只有用其他來(lái)源的資金如教學(xué)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼科研成本，教學(xué)經(jīng)費(fèi)還補(bǔ)貼了科研活動(dòng)的工資。在這種情況下，科研項(xiàng)目越多的高校其支出的科研間接成本也就越高，迫使高校用不合規(guī)定的方法層層提取管理費(fèi)。[13]因此，調(diào)整現(xiàn)行的科研預(yù)算結(jié)構(gòu)，明確區(qū)分出直接和間接費(fèi)用顯得非常有必要。

其二，間接費(fèi)用的范圍和比例應(yīng)當(dāng)如何確定？

如果說(shuō)科研項(xiàng)目給予項(xiàng)目依托單位一定比例的間接費(fèi)用對(duì)于維持政府與高校之間的關(guān)系、促進(jìn)高?？蒲信c研究生教育的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，那么哪些成本可以納入間接費(fèi)用？間接費(fèi)用的比例為多少是恰當(dāng)?shù)?？參照我?guó)既有的科研管理規(guī)定和美國(guó)的有關(guān)做法，實(shí)際上我國(guó)一些科研基金中間接費(fèi)用所包含的范圍并不太恰當(dāng)，有一些項(xiàng)目屬于重復(fù)補(bǔ)償，有更多的項(xiàng)目未納入到間接費(fèi)用中。比如，在自然科學(xué)基金的管理費(fèi)中，含有儀器設(shè)備使用和房屋占用費(fèi)，但在研究中所使用的儀器設(shè)備和占用的房屋中，要么是此前政府研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)所購(gòu)買(mǎi)儀器設(shè)備，要么是財(cái)政撥款（基建費(fèi)）建設(shè)的房屋，這些成本實(shí)際上政府已經(jīng)支付過(guò)了，在項(xiàng)目預(yù)算中列支屬于重復(fù)支出。根據(jù)美國(guó)“政府付過(guò)賬的設(shè)施不再納入間接費(fèi)用”的規(guī)則，這些設(shè)備和房屋的折舊成本是不能納入間接成本的。如果公用儀器設(shè)備使用時(shí)需要收取一定費(fèi)用以保證對(duì)設(shè)備的必要維護(hù)，這部分費(fèi)用應(yīng)作為直接成本。由此而衍生的相關(guān)問(wèn)題是，有些建筑設(shè)施是高校通過(guò)貸款建設(shè)的，那么貸款利息的一部分是否應(yīng)納入間接費(fèi)用？民辦高校承擔(dān)政府科研項(xiàng)目，其占用的房屋并不是用政府撥款興建的，是否應(yīng)納入間接費(fèi)用？基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，公立高校的儀器設(shè)備和房屋折舊費(fèi)是不能納入間接費(fèi)用的，而維護(hù)費(fèi)用、建筑貸款利息可以納入；民辦高校的房屋折舊費(fèi)可以納入間接費(fèi)用，而儀器設(shè)備則視其來(lái)源，由政府科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)買(mǎi)的儀器設(shè)備折舊費(fèi)不能納入間接費(fèi)用。

當(dāng)然，如果要進(jìn)行這樣細(xì)致的審核，政府與高校將會(huì)陷入繁雜的會(huì)計(jì)工作之中，因此較為可行的辦法是，由財(cái)政部門(mén)和教育部門(mén)對(duì)科研成本支出進(jìn)行廣泛的調(diào)研和詳細(xì)的研究，明確直接成本和間接成本的區(qū)分，確定各自的范圍和計(jì)算方法，科學(xué)設(shè)定間接費(fèi)用的比例。

其三，項(xiàng)目直接成本中是否應(yīng)納入人力成本？

我國(guó)科研項(xiàng)目的直接成本大多是可見(jiàn)的物化開(kāi)支，可憑票據(jù)報(bào)銷(xiāo)，如設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)、圖書(shū)資料費(fèi)等，對(duì)于其中的人力成本投入，能夠納入預(yù)算的只有研究生勞務(wù)費(fèi)和專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)。國(guó)家科技計(jì)劃中設(shè)立的績(jī)效支出屬于人員經(jīng)費(fèi)，但歸入間接費(fèi)用類(lèi)別，也就是說(shuō)這筆費(fèi)用應(yīng)該由項(xiàng)目承擔(dān)單位提取，并根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度與績(jī)效產(chǎn)出給予項(xiàng)目承擔(dān)者的獎(jiǎng)勵(lì)性資金。在實(shí)際操作過(guò)程中，有的高校將績(jī)效支出作為項(xiàng)目過(guò)程管理的手段，在項(xiàng)目中期考核和結(jié)題后以獎(jiǎng)金形式發(fā)放，有的高校把績(jī)效支出的支配權(quán)授予了項(xiàng)目主持人，也就是以使用直接經(jīng)費(fèi)的方式來(lái)使用績(jī)效支出。除此之外，在其他國(guó)家級(jí)的科研基金和大部分地方和行業(yè)科研基金中，項(xiàng)目承擔(dān)者不能從中提取任何的個(gè)人酬勞。

長(zhǎng)期以來(lái)我們似乎傾向于認(rèn)為這是一種合理的安排，因?yàn)檠芯勘旧砭褪歉咝＝處煹谋韭毠ぷ髦?，而本職工作不?yīng)向國(guó)家要求工資之外的額外酬勞。這看似順理成章的制度，是否真正合理呢？在美國(guó)的聯(lián)邦科研項(xiàng)目中，項(xiàng)目主持人、工程實(shí)驗(yàn)人員以及參與項(xiàng)目的研究生勞務(wù)與學(xué)費(fèi)減免是可以在直接成本預(yù)算中列支的：聯(lián)邦政府的《A-21通知》對(duì)人力成本在直接費(fèi)用中的比例不作限制，而是規(guī)定“項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)償，與他們所在機(jī)構(gòu)所提供的薪資及福利待遇同等”[14]；NIH的科研預(yù)算管理制度只要求項(xiàng)目有關(guān)人員的酬勞開(kāi)支需要嚴(yán)格按照高校的薪資發(fā)放政策來(lái)進(jìn)行；[15]美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)規(guī)定對(duì)項(xiàng)目主要承擔(dān)者的薪資福利補(bǔ)償不超過(guò)相當(dāng)于其2個(gè)月的工資[16]。在AAU的一份研究報(bào)告中也曾列舉過(guò)一個(gè)案例，在直接經(jīng)費(fèi)總額為14萬(wàn)美元的一個(gè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目人員的酬勞達(dá)到10萬(wàn)美元，[7]占71%；斯坦福大學(xué)原校長(zhǎng)肯尼迪在《學(xué)術(shù)責(zé)任》一書(shū)中也曾剖析過(guò)一個(gè)案例，在直接成本總額為14.725萬(wàn)美元的項(xiàng)目中，各項(xiàng)人員經(jīng)費(fèi)達(dá)到6.525萬(wàn)美元，占44%。[17]可見(jiàn)，在聯(lián)邦科研項(xiàng)目中項(xiàng)目人員的酬勞開(kāi)支是合理的，且比例還不低。

項(xiàng)目成員的人力成本投入往往是科研中一項(xiàng)非常重要的無(wú)形成本，尤其對(duì)于一些人文學(xué)科而言，可能項(xiàng)目本身要耗費(fèi)的物化直接成本是比較有限的，主要的投入是研究者本人的思考、閱讀、寫(xiě)作以及體現(xiàn)出來(lái)的時(shí)間和精力投入。根據(jù)沈紅等人的研究，我國(guó)高校教師的周工作時(shí)間平均為43.7小時(shí)，其中“985工程”高校教授周工作時(shí)數(shù)為56.5小時(shí)，副教授為46.7小時(shí)；在工作時(shí)間的分配上，“985工程”高校教授和副教授分別有53.9%和45.9%的時(shí)間用于科研。[18]閻光才對(duì)我國(guó)56所研究生院高校的調(diào)查也表明，教授和副教授用于科研（含研究生指導(dǎo)與教學(xué)）方面的時(shí)間比例分別達(dá)到45.8%和39.2%。[19]在美國(guó)2012年的一項(xiàng)調(diào)查中，教師有49.8%的工作時(shí)間分配在了研究上。[20]與美國(guó)高校教師的時(shí)間相比，我國(guó)高校（尤其是研究型高校）在科研時(shí)間上的分配基本一致。在現(xiàn)實(shí)中，承擔(dān)研究項(xiàng)目的教師其實(shí)有大量的工作時(shí)間和業(yè)余時(shí)間都用于科研工作，盡管我國(guó)的高校教師領(lǐng)取12個(gè)月的工資收入，但這并不意味著教師在所有工作中的人力投入都得到了工資的合理補(bǔ)償，更不能一刀切地將教師所有工作都視為其本職工作而不需要額外的酬勞。就現(xiàn)行高校教師薪酬制度而言，高校教師的工作強(qiáng)度與收入水平是不成比例的，因而現(xiàn)實(shí)中科研經(jīng)費(fèi)的一部分通過(guò)無(wú)關(guān)票據(jù)報(bào)銷(xiāo)變相成為教師生活補(bǔ)貼的現(xiàn)象也難以避免。既如此，不妨在科研項(xiàng)目預(yù)算制度中參照美國(guó)聯(lián)邦科研項(xiàng)目的做法，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)者的人力投入予以一定形式的承認(rèn)，允許在項(xiàng)目的直接成本中提取一定比例作為項(xiàng)目承擔(dān)者的個(gè)人報(bào)酬，并直接撥給項(xiàng)目主持人分配使用。雖然要達(dá)到美國(guó)聯(lián)邦項(xiàng)目30%以上的人員經(jīng)費(fèi)支出目前而言還不現(xiàn)實(shí)，但對(duì)于研究總經(jīng)費(fèi)不高的項(xiàng)目（如自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目和社會(huì)科學(xué)基金），確定15%－20%的人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支應(yīng)是可以接受的。特別是物化直接成本較低的人文學(xué)科研究項(xiàng)目，人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支比例不妨高一些；而對(duì)于項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)較高的重大項(xiàng)目，可在直接費(fèi)用中扣除設(shè)備費(fèi)后列支一定比例的人員經(jīng)費(fèi)，并設(shè)定人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支金額的上限。

建立包含直接成本和間接成本在內(nèi)的全成本補(bǔ)償機(jī)制，有利于減少高校以教學(xué)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼科研成本的現(xiàn)象，保障高校的教學(xué)活動(dòng)投入。明確研究直接費(fèi)用中的人員經(jīng)費(fèi)比例或金額，體現(xiàn)了對(duì)研究者人力投入的基本尊重和承認(rèn)，有利于發(fā)揮其對(duì)科研工作者的激勵(lì)作用。同時(shí)，項(xiàng)目承擔(dān)者的人力投入得到合理補(bǔ)償，也能從根本上杜絕違反財(cái)務(wù)制度、套取科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

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張東海
（華東師范大學(xué)高等教育研究所，上海200062）

摘要：與美國(guó)的科研預(yù)算制度相比，我國(guó)的政府科研項(xiàng)目對(duì)科研項(xiàng)目部分間接成本進(jìn)行了補(bǔ)償，但未對(duì)直接成本和間接成本進(jìn)行明確區(qū)分，間接成本的補(bǔ)償也有較大的缺口。在我國(guó)的政府科研項(xiàng)目預(yù)算中，應(yīng)建立全成本補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)直接成本和間接成本進(jìn)行相應(yīng)的測(cè)算，明確間接費(fèi)用的范圍和比例，在直接費(fèi)用中增列一定比例的人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

關(guān)鍵詞：科研項(xiàng)目預(yù)算；直接費(fèi)用；間接費(fèi)用

China's Research Budget System in Comparison to the United States: Issues and Reform

ZHANG Dong-hai （Institute of Higher Education, East China Normal University, Shanghai 200062, China）

Abstract:Compared with the research budget system in the United States, China's government-sponsored research projects reimburse just a portion of the whole package of indirect costs without a clear differentiation between direct costs and indirect costs. The paper argues that China need to establish a full-cost reimbursement system that precisely calculates direct and indirect costs according to the scope and proportion of different types of cost, and includes salaries & fringe benefits of researchers in direct costs.

Key words:Research Project Budget; Direct Costs; Indirect Costs

作者簡(jiǎn)介：蒙藝，1973年生，女，貴州納雍人，第三軍醫(yī)大學(xué)社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理教研室講師，在讀博士，主要研究領(lǐng)域?yàn)榻逃芾怼⒖蒲泄芾?；羅長(zhǎng)坤，1958年生，男，重慶江津人，第三軍醫(yī)大學(xué)研究員，碩士，主要研究領(lǐng)域?yàn)獒t(yī)學(xué)教育、科研管理。(Ed.). Challenges to Research Universities. N.Y .: Brookings Institution Press, 1998. 張東海，1978年生，男，江西贛州人，華東師范大學(xué)高等教育研究所副教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)閷W(xué)術(shù)體制與學(xué)術(shù)政策、科技政策管理。

基金項(xiàng)目：2012年重慶市研究生教學(xué)改革研究重點(diǎn)項(xiàng)目（YJG122029） 教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“科學(xué)研究與高等教育深度融合的知識(shí)創(chuàng)新體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11JD039）

收稿日期：2015-01-08 2015-04-08