淺談自收自支事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題及對(duì)策

◇王玉娜

淺談自收自支事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題及對(duì)策

◇王玉娜

摘要：自收自支事業(yè)單位，作為財(cái)政不進(jìn)行款項(xiàng)撥付、依靠自身經(jīng)營(yíng)性職能，進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的事業(yè)單位，自出現(xiàn)之初就與政府存在著割舍不清的內(nèi)在聯(lián)系。其在承擔(dān)社會(huì)職責(zé)的同時(shí)還需繳納各種與企業(yè)類單位相同的稅費(fèi)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，并為推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步提供了應(yīng)盡職責(zé)。在事業(yè)單位的改革進(jìn)程中，自收自支事業(yè)單位與市場(chǎng)完全對(duì)接。相對(duì)企業(yè)而言，其內(nèi)部管控自始至終相對(duì)比較薄弱，對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)也不夠靈活。因此，作為“企業(yè)”而言，自收自支事業(yè)單位建立符合市場(chǎng)行為的內(nèi)部管控機(jī)制、制度等成為亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：自收自支事業(yè)單位；企業(yè)管理；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；內(nèi)控制度

10.13999/j.cnki.scyj.2015.05.027

當(dāng)前，隨著全面深化改革的推進(jìn)，事業(yè)單位改革也逐漸進(jìn)入攻堅(jiān)期。自收自支事業(yè)單位在整體管理上，除去組織人事管理權(quán)之外，其他方面已經(jīng)全面與市場(chǎng)接軌成為企業(yè)性質(zhì)單位。面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)浪潮，自收自支事業(yè)單位存在著有別于其他企業(yè)的自身特殊性，若想保持可持續(xù)性發(fā)展態(tài)勢(shì)，必須將自身完全融入到市場(chǎng)環(huán)境中，因此亟待建立契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部管控制度，用來規(guī)范現(xiàn)行的政府主導(dǎo)的內(nèi)部管理機(jī)制，從而提升內(nèi)部管理水平，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

一、建立內(nèi)部控制的必要性

內(nèi)部控制是指一個(gè)單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會(huì)計(jì)信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營(yíng)方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。內(nèi)部控制誕生于18世紀(jì)工業(yè)革命后，并在19世紀(jì)初形成現(xiàn)有定義認(rèn)知，與公司制度并行200余年，在20世紀(jì)初在美國(guó)首先發(fā)展起來，被企業(yè)管理者接受并成為現(xiàn)代企業(yè)管理中重要的管理機(jī)制。對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)而言，目前全面認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制還處于初級(jí)階段。對(duì)于內(nèi)部控制制度而言，除部分國(guó)有大型企業(yè)之外，大中型民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展較為迅速。自收自支事業(yè)單位本身作為行政化管理的企業(yè)機(jī)構(gòu)，企業(yè)性管理本身弱于國(guó)有企業(yè)，與先進(jìn)的民營(yíng)企業(yè)相比更是處于弱勢(shì)，因此，自收自支事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理亟待建設(shè)。

1.自身管理的客觀需求

自收自支事業(yè)單位首先是一種事業(yè)編制、企業(yè)化運(yùn)作的政府管理單位。自身具有行政的管理手段和企業(yè)的逐利運(yùn)作模式，上級(jí)機(jī)構(gòu)多為政府部門，擔(dān)任著政府的社會(huì)責(zé)任和政府公共服務(wù)的角色，但是其又不具備政府性質(zhì)的辦公經(jīng)費(fèi)支出條件，自身的所有財(cái)政預(yù)算全部來自于自身企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)收入，人員等的管理費(fèi)用與政府無關(guān)，完全自負(fù)盈虧。從經(jīng)營(yíng)情況上看，自收自支事業(yè)單位完全融入了市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)中，與其他國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)無異，但人事任命權(quán)由政府機(jī)構(gòu)控制，由此帶來決策遲緩與判斷思維差異，造成自收自支事業(yè)單位既非政府機(jī)構(gòu)又非社會(huì)企業(yè)。雖然競(jìng)爭(zhēng)中是企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理，但是又缺乏企業(yè)性機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管控基因；由于在領(lǐng)導(dǎo)人、決策層的人選與任命上沒有完善的市場(chǎng)化的內(nèi)部管理機(jī)制，造成由上而下內(nèi)部管控的整體缺失，隨之帶來的決策失靈、決策延誤以及決策失敗，成為自收自支事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制亟待建設(shè)的客觀需求。

2.自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

自收自支事業(yè)單位在充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中與其他企業(yè)一樣具有盈利的能力和提高市場(chǎng)規(guī)模、員工待遇、品牌形象的責(zé)任，同時(shí)也需要與其他類型企業(yè)一樣進(jìn)行各種稅費(fèi)的繳納。由于此類單位的前期資金來源于政府注資，因此在稅費(fèi)之外，還需將盈利按照一定比例上繳國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)收益。自收自支事業(yè)單位的現(xiàn)金流規(guī)模無形中縮減，對(duì)自身的規(guī)劃運(yùn)營(yíng)及規(guī)模擴(kuò)張等方面造成制約?？v觀古今及國(guó)內(nèi)外，作為政府長(zhǎng)期主導(dǎo)的企業(yè)行為，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的潮流中，成功案例較少，原本政府希望通過轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)方式增加公共社會(huì)服務(wù)的初衷，將被市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)浪潮浸沒，成為政府的另一種負(fù)擔(dān)和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，因此，自收自支事業(yè)單位內(nèi)部控制的完善更是其自身戰(zhàn)略發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

二、內(nèi)部控制缺陷的表現(xiàn)

1.內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足

企業(yè)內(nèi)部控制制度按照控制的目的不同，大致可以分為管理控制和會(huì)計(jì)控制兩種。管理控制是指與保證經(jīng)營(yíng)方針、決策的貫徹執(zhí)行，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有關(guān)的控制[1]；會(huì)計(jì)控制是指與保護(hù)財(cái)產(chǎn)物資的安全性、會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和完整性以及財(cái)務(wù)活動(dòng)合法性有關(guān)的控制[2]。

政府主導(dǎo)的注資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，注資行為屬于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)。在國(guó)內(nèi)法律法規(guī)中，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)是否流失尤為關(guān)注，造成現(xiàn)有的自收自支事業(yè)單位內(nèi)部控制主要偏重于會(huì)計(jì)控制下的資產(chǎn)完整性。在當(dāng)今信息高速傳遞、科技高度發(fā)展的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，自收自支事業(yè)單位對(duì)管理控制的需求日益增加。自身由于不具有完善的管理控制能力，造成決策失靈可能性與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分性成正比，與政府信息的不對(duì)稱成反比，但也僅限于小規(guī)模的政府信息。自收自支事業(yè)單位的管理控制缺失不是來自于內(nèi)部的控制意識(shí)的薄弱，而是來自于政府主導(dǎo)的會(huì)計(jì)控制占據(jù)主流的片面性。內(nèi)部管理控制的不健全造成內(nèi)部激勵(lì)、人才晉升、人員引進(jìn)、薪酬獎(jiǎng)罰等多方面的缺陷，由此陷入薪酬增幅慢、人才晉升難的囚徒困境，逐漸陷入收入不變、效益不增、職位不動(dòng)、效率不變的惡性循環(huán)，最終陷入被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)淘汰的尷尬境地。

2.內(nèi)部控制體系不健全

自收自支事業(yè)單位相對(duì)企業(yè)來說，沒有建立嚴(yán)格有效的內(nèi)部控制管理體系，對(duì)不斷增加的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，內(nèi)部控制制度建設(shè)缺失，在發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、資金活動(dòng)等方面重視不夠。主要表現(xiàn)在：一是沒有制定明確的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯，把握發(fā)展機(jī)遇的能力不強(qiáng)；二是制定了發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，但是保障措施不健全或落實(shí)不力，導(dǎo)致實(shí)施的不到位；三是人力資源與單位的經(jīng)營(yíng)發(fā)展不同步，現(xiàn)有的人員出不去，急需的人員進(jìn)不來，尤其缺乏專業(yè)技術(shù)人員和高級(jí)管理人員；四是激勵(lì)制度不完善，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資差距小，干得好的拿的并不多，干的差的拿的并不少，人員的積極性難以調(diào)動(dòng)；五是資金活動(dòng)缺乏防范和控制風(fēng)險(xiǎn)制度，由于官本位思想，往往是一把手說了算。內(nèi)部控制制度的缺失和實(shí)施的流于形式，使得自收自支事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)運(yùn)作不規(guī)范，制約了發(fā)展機(jī)遇的把控。

3.財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱

自收自支事業(yè)單位的先期開辦資金基本上都是財(cái)政撥付的，大部分形成了固定資產(chǎn)，積累的流動(dòng)資金并不多，經(jīng)費(fèi)來源主要依靠自身經(jīng)營(yíng)。自收自支事業(yè)單位一般人員較少，資金規(guī)模不大，對(duì)財(cái)務(wù)管理、成本核算等重視不夠[3]。一是對(duì)財(cái)務(wù)管理職能的認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為財(cái)務(wù)管理就是做做賬、數(shù)數(shù)錢，混淆了財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)的概念，財(cái)務(wù)管理局限于會(huì)計(jì)核算及資金調(diào)撥；二是財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的定位較低，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和崗位的設(shè)置沒有隨著單位的發(fā)展做出相應(yīng)的調(diào)整，在資金管理、財(cái)務(wù)計(jì)劃、稅務(wù)籌劃、決策支持等重要職能發(fā)揮上缺失；三是財(cái)務(wù)部門較少參與公司的資源配置和戰(zhàn)略規(guī)劃，由于財(cái)務(wù)管理水平與單位的發(fā)展不匹配，也難以支持公司的戰(zhàn)略發(fā)展；四是往往沒有把單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，造成其財(cái)務(wù)基礎(chǔ)逐漸薄弱，財(cái)務(wù)職能的發(fā)揮越來越弱化。

三、增強(qiáng)內(nèi)部控制的建議

自收自支事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理中存在諸多問題，使得自收自支事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢[4]。為促進(jìn)自收自支事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)的健康良性發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，就要求我們建立和完善內(nèi)部控制管理制度，并使其不斷的規(guī)范化、合理化[5]。

1.完善內(nèi)部管控體系

自收自支事業(yè)單位所有干部職工要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，借鑒優(yōu)秀企業(yè)內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，樹立建立健全內(nèi)部控制規(guī)范體系并有效的實(shí)施，才能進(jìn)一步發(fā)展的正確思想意識(shí)。自收自支事業(yè)單位要根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》，結(jié)合自身實(shí)際，對(duì)現(xiàn)有的內(nèi)控制度進(jìn)行梳理優(yōu)化。對(duì)在實(shí)際工作中經(jīng)過檢驗(yàn)，適合單位發(fā)展的要切實(shí)落實(shí)到位；對(duì)在工作中內(nèi)控制度有不適合本單位發(fā)展的，要進(jìn)行改進(jìn)；對(duì)未建立的內(nèi)控制度要查缺補(bǔ)漏，盡快制訂，形成一套完整的適合本單位發(fā)展的內(nèi)控制度，并按制度要求穩(wěn)步實(shí)施。

2.優(yōu)化財(cái)務(wù)管控體系

積極樹立現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理理念，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理在單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中的重要作用，優(yōu)化財(cái)務(wù)管理控制體系。一是強(qiáng)化單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。根據(jù)單位的實(shí)際發(fā)展情況不斷調(diào)整財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行定崗定責(zé)，明晰各財(cái)務(wù)崗位的職責(zé)，提高財(cái)務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)。二是大力發(fā)揮財(cái)務(wù)人員在單位管理體系中的參謀咨詢作用。加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析和財(cái)務(wù)監(jiān)控，提升決策支持力度。三是完善財(cái)務(wù)管理制度。杜絕財(cái)務(wù)漏洞，打造陽(yáng)光財(cái)務(wù)。四是強(qiáng)化單位資金的規(guī)范運(yùn)作。合理確定投融資目標(biāo)，防范和控制資金風(fēng)險(xiǎn)，完善資金管理制度，確保資金安全高效運(yùn)行。

3.強(qiáng)化人力資源及文化建設(shè)

干部職工是實(shí)施單位內(nèi)部控制制度的主體。根據(jù)單位的發(fā)展戰(zhàn)略，制定人力資源整體框架和能力框架體系，優(yōu)化人力資源整體布局，明確人力資源進(jìn)出、使用、培養(yǎng)、考核、獎(jiǎng)懲等管理制度，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置，全面提升單位的核心競(jìng)爭(zhēng)力。隨著規(guī)模的擴(kuò)張，文化作為最長(zhǎng)效的管理手段，近年來國(guó)內(nèi)企業(yè)爭(zhēng)相模仿、學(xué)習(xí)。自收自支事業(yè)單位要結(jié)合自身的特點(diǎn)，大力培育單位文化，營(yíng)造良好的文化氛圍，形成文化規(guī)范，在文化建設(shè)中形成有效的用人、留人、晉升機(jī)制。綜合單位的遠(yuǎn)景發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合文化建設(shè)，樹立合乎自身發(fā)展的戰(zhàn)略文化，讓單位文化對(duì)人力管理形成默化影響，降低人力資源管理的繁瑣性。

4.建立內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

為確保內(nèi)部控制制度切實(shí)有效的落實(shí)，就必須建立恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制。一是設(shè)立內(nèi)部審核監(jiān)督部門或崗位，對(duì)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等做好日常監(jiān)督，保障各種內(nèi)控制度的落實(shí)。二是監(jiān)督者要定期反饋監(jiān)督的結(jié)果，提出完善和改進(jìn)單位內(nèi)部控制制度的建議，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部控制制度。三是單位管理者要客觀公正運(yùn)用監(jiān)督結(jié)果，堵漏揚(yáng)善，增強(qiáng)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

四、結(jié)語(yǔ)

增強(qiáng)自收自支事業(yè)單位核心競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，需要主動(dòng)運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)管理的理念、方式來強(qiáng)化內(nèi)部控制管理[6]。通過內(nèi)部控制的不斷完善與管控獨(dú)立，樹立符合企業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)景與發(fā)展情況的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過對(duì)內(nèi)部控制的有效更迭，制定切實(shí)可行的發(fā)展戰(zhàn)略才能讓自收自支事業(yè)單位成為真正的市場(chǎng)主宰者。

參考文獻(xiàn)：

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[6]劉玉廷.《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》解讀[J].會(huì)計(jì)研究，2010 （05）.

（作者單位：焦作市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司）