“管辦評(píng)分離”：大學(xué)走向善治的契機(jī)

□ 孫 燕 胡弼成

“管辦評(píng)分離”：大學(xué)走向善治的契機(jī)

□ 孫 燕 胡弼成

善治是著眼于好的治理，大學(xué)需要善治，而“管辦評(píng)分離”為大學(xué)善治提供了良好的契機(jī)?！肮苻k評(píng)分離”是指政府、學(xué)校和社會(huì)三大主體相互獨(dú)立、各司其職，且在人才培養(yǎng)過(guò)程中共同構(gòu)成相互協(xié)同聯(lián)動(dòng)的體制。深入推進(jìn)“管辦評(píng)分離”這一舉措的提出，是基于高等教育的公共性和現(xiàn)代大學(xué)治理理論的考慮，埃莉諾·奧斯特羅姆的公共治理思想為其提供了重要的理論基礎(chǔ)?！肮苻k評(píng)分離”不僅可以實(shí)現(xiàn)多元主體的共治，促進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化，而且還能實(shí)現(xiàn)大學(xué)多主體的自主治理，有利于促進(jìn)大學(xué)社會(huì)資本的增值。目前，“管辦評(píng)分離”實(shí)施過(guò)程中需要突破放權(quán)與分權(quán)的重重障礙，攻下學(xué)校自主辦學(xué)的難點(diǎn)，克服社會(huì)組織評(píng)價(jià)落后的缺陷，才能真正實(shí)現(xiàn)由政府包攬的“管辦評(píng)”到定位、結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)獨(dú)立與完善的人才培養(yǎng)過(guò)程的“管”、“辦”、“評(píng)”的融合。

善治;管辦評(píng)分離;大學(xué)治理;埃莉諾·奧斯特羅姆

善治理論是20世紀(jì)90年代興起的一種公共管理理論?！吧浦巍币辉~有三個(gè)來(lái)源：一是從中國(guó)傳統(tǒng)的政治語(yǔ)匯中看，“善治”相當(dāng)于“善政”，喻意好的政府和好的政治手段，代表民眾對(duì)政府的理想和期望。二是來(lái)源于對(duì)英文“good governance”的翻譯：“良好的治理”，代表新的治理理論，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體的多元化。三是源于我國(guó)學(xué)者對(duì)各家觀點(diǎn)的研究，認(rèn)為“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程”[1]（P8）?！吧浦巍钡谋举|(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[1]（P11）。實(shí)際上，國(guó)家的權(quán)力回歸社會(huì)，著眼于整個(gè)社會(huì)的好治理，不僅能使政府、公司、社區(qū)得以善治，而且可以使教育及所有公眾參與的活動(dòng)都得到善治，有助于大學(xué)自主選擇、自我發(fā)展，主動(dòng)適應(yīng)并滿足外界對(duì)高等教育質(zhì)量的期望。

一、“管辦評(píng)分離”：大學(xué)善治的重要舉措

多年以來(lái)，我國(guó)大學(xué)管理模式主要是以單一的行政干預(yù)和控制為主。大學(xué)依靠政府的撥款獲得辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，在政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和控制下辦學(xué)。這雖然為大學(xué)的發(fā)展提供了較為有利的保障，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和大學(xué)自身發(fā)展資源的限制增多，市場(chǎng)和社會(huì)越來(lái)越成為大學(xué)發(fā)展不可缺少的外部力量和資源。因此，我國(guó)大學(xué)需要為建立與市場(chǎng)和社會(huì)間的良好關(guān)系作出努力。此外，由于我國(guó)大學(xué)歷來(lái)依附和服從于政府，大學(xué)內(nèi)部只是依靠單一的行政管理方式，形成強(qiáng)大的官僚組織機(jī)構(gòu)，教學(xué)和科研人員變得浮躁、功利，使得大學(xué)的本質(zhì)特性漸漸泯滅。由此，政府對(duì)于大學(xué)的巨大投入并沒(méi)有產(chǎn)生相應(yīng)的回報(bào)，反而出現(xiàn)大學(xué)的使命缺失，人才培養(yǎng)質(zhì)量下降的社會(huì)問(wèn)責(zé)，以及學(xué)校聲譽(yù)下滑、大學(xué)內(nèi)部成員不滿和失望等社會(huì)問(wèn)題，這已引起國(guó)家的警覺(jué)和高度重視。大學(xué)一統(tǒng)的管理體制正成為制約大學(xué)內(nèi)部治理和高等教育發(fā)展的根本癥結(jié)。

縱觀我國(guó)“教育改革”的發(fā)展歷程，我國(guó)政府自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布以來(lái)，開(kāi)始不斷地推進(jìn)教育管理體制改革。但是幾十年來(lái)，政府集舉辦者、辦學(xué)者和管理者于一身的狀況并沒(méi)有改變，大學(xué)辦學(xué)的自主性也并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的提升。直到21世紀(jì)初，尤其在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中首次提出“促進(jìn)管辦評(píng)分離”，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，“形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的

教育管理體制”，才開(kāi)始真正指明教育體制改革的目標(biāo)。十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》針對(duì)教育領(lǐng)域明確指出“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的要求，并就加快政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了具體部署，說(shuō)明管辦評(píng)分離開(kāi)始真正成為教育體制改革的首要任務(wù)，成為推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。2015年，國(guó)家又頒布了《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》，明確地厘清政府、學(xué)校、社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，將管辦評(píng)分離推向?qū)嶋H操作階段。至此，“管辦評(píng)分離”不只停留于紙上談兵，它已經(jīng)實(shí)實(shí)在在成為教育領(lǐng)域改革的重點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，深入推進(jìn)管辦評(píng)分離已經(jīng)成為建設(shè)高等教育治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的切入點(diǎn)和突破口[2]。

二、“管辦評(píng)分離”的內(nèi)涵分析

“管辦評(píng)分離”，實(shí)質(zhì)是要突破高等教育中行政系統(tǒng)管理的僵化局面，改變政府作為“管理者”、“主辦方”和“裁判員”三位一體的身份，將政府辦學(xué)的職能歸還高校，改進(jìn)教育的管理方式，引入社會(huì)的監(jiān)督力量，真正地處理好政府、學(xué)校、社會(huì)之間的關(guān)系，從而形成政府依法治教，學(xué)校自主辦學(xué)，社會(huì)科學(xué)地評(píng)價(jià)教育的開(kāi)放型高等教育治理體系。

1.“管辦評(píng)分離”是指主體的定位與相對(duì)分立。近年來(lái)，高等教育發(fā)展中存在的問(wèn)題都與政府“三位一體”的身份直接相關(guān)。大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，教師和學(xué)生主體地位的缺失，科學(xué)研究與成果的行政性，教育質(zhì)量下滑等成為了公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，管辦評(píng)分離的首要任務(wù)就是確立政府、學(xué)校和社會(huì)三方獨(dú)立的定位格局，打破政府越位、學(xué)校失位和社會(huì)缺位的局面。這樣，政府才能擔(dān)當(dāng)起“管理者”統(tǒng)籌高等教育發(fā)展，學(xué)校擁有“主辦方”身份去自主辦學(xué)，社會(huì)作為“裁判員”來(lái)監(jiān)督和引導(dǎo)高等教育發(fā)展的重任。

2.“管辦評(píng)分離”是指主體的職責(zé)分工。政府、學(xué)校和社會(huì)三類(lèi)主體相對(duì)分立的目的是為了最大限度地發(fā)揮各自在人才培養(yǎng)中的作用?！肮苻k評(píng)分離”就是要明確政府、學(xué)校和社會(huì)三方的職責(zé)分工。一是政府履行管理職能，承擔(dān)宏觀監(jiān)管責(zé)任。政府通過(guò)綜合運(yùn)用法律、規(guī)范、政策、信息服務(wù)和必要的行政措施，引導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校規(guī)范辦學(xué)；充分發(fā)揮國(guó)家教育咨詢委員會(huì)及其他各類(lèi)教育智庫(kù)的作用，完善教育決策的智力支持系統(tǒng)和教育法律法規(guī)執(zhí)法體系，規(guī)范教育行政權(quán)力行使程序；科學(xué)編制教育總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，完善規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制，形成科學(xué)有效的教育行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系等。二是學(xué)校履行辦學(xué)職能，確保人才培養(yǎng)的質(zhì)量。高等學(xué)校依照國(guó)家的法律法規(guī)和宏觀政策，健立和完善自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代大學(xué)制度；依法制定符合本校特色的學(xué)校章程，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)，教學(xué)、科研等組織機(jī)構(gòu)，完善合理的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)辦學(xué)信息，保證教職工、學(xué)生、社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)、重要制度的知情權(quán)等[3]；積極地面向社會(huì)辦學(xué)，以提高人才的培養(yǎng)質(zhì)量為根本要求，建立健全協(xié)同創(chuàng)新和協(xié)同育人的機(jī)制；加強(qiáng)教授的學(xué)術(shù)權(quán)力，增強(qiáng)教授的話語(yǔ)權(quán)，切實(shí)維護(hù)以學(xué)術(shù)自由為核心的大學(xué)精神等。三是社會(huì)組織履行評(píng)價(jià)職能，承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。社會(huì)評(píng)價(jià)組織諸如教育考試機(jī)構(gòu)、資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)、公眾媒體等都為非官方性組織或中介組織，能堅(jiān)持以學(xué)校為主體、以學(xué)生發(fā)展為本位，建立多元化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)方法和技術(shù)，利用督導(dǎo)評(píng)估、決策咨詢、考試認(rèn)證、資格評(píng)審等，發(fā)揮教育評(píng)價(jià)的診斷、導(dǎo)向和激勵(lì)作用，為學(xué)校改進(jìn)辦學(xué)提供依據(jù)，為政府決策提供參考。

3.“管辦評(píng)分離”是指主體的合作與聯(lián)動(dòng)。“管辦評(píng)分離”是教育體制改革的內(nèi)容之一，但是三者不是完全割裂的，處于分工、合作、協(xié)同和聯(lián)動(dòng)的狀態(tài)。一是政府的宏觀管理是基礎(chǔ)。政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，能為高校辦學(xué)和社會(huì)評(píng)價(jià)提供足夠的空間，牽一發(fā)而動(dòng)全身。政府簡(jiǎn)政放權(quán)是為更好地激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力和發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用，但政府需要保證學(xué)校基本的辦學(xué)條件（包括充足的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)）和辦學(xué)質(zhì)量的基本底線。二是高等學(xué)校的自主辦學(xué)是關(guān)鍵。高等學(xué)校擁有自主辦學(xué)的權(quán)利是保證高等教育質(zhì)量的關(guān)鍵點(diǎn)，但高等學(xué)校自我發(fā)展的同時(shí)需要提高自我約束的能力，使辦學(xué)權(quán)利運(yùn)行在社會(huì)和國(guó)家的監(jiān)管之中。三是社會(huì)的評(píng)價(jià)監(jiān)督是動(dòng)力。政府將權(quán)力返回社會(huì)，社會(huì)評(píng)學(xué)、監(jiān)學(xué)的力量才能產(chǎn)生

和成長(zhǎng)起來(lái)，成為學(xué)校健康發(fā)展的最重要的激勵(lì)和監(jiān)督來(lái)源。而獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性的教育評(píng)估又將成為高等學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量必不可少的動(dòng)力。

三、“管辦評(píng)分離”提出的理?yè)?jù)

從教育的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，教育屬于公共事物的中心環(huán)節(jié)，可以納入到公共治理的視野和框架之中。教育治理、大學(xué)治理都是治理理論和理念在教育管理領(lǐng)域中的運(yùn)用。

1.公共性是高等教育的基本特征和內(nèi)在屬性。高等教育公共性的發(fā)展程度是衡量高等教育現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)與尺度[4]。哈貝馬斯認(rèn)為：“公共性本身就表現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，即公共領(lǐng)域，它與私人領(lǐng)域是相對(duì)的”[5]。它強(qiáng)調(diào)謀求社會(huì)利益，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。高等教育公共性是指高等教育涉及社會(huì)公眾、使用公共經(jīng)費(fèi)和社會(huì)資源，其共同消費(fèi)和利用權(quán)利開(kāi)放給全體成員，其結(jié)果為全體社會(huì)成員得以共享[6]。高等教育是社會(huì)公共事業(yè)的組成部分，其活動(dòng)的主體是政府，政府為高校提供公共財(cái)政支持、資助或補(bǔ)貼，以保持較低的收費(fèi)水平，受益者只分擔(dān)適當(dāng)成本。高等教育的公共性還體現(xiàn)在其職能上。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高等學(xué)校的職能經(jīng)歷了由“人才培養(yǎng)”發(fā)展到“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究”，再發(fā)展到“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)”的變化。大學(xué)培養(yǎng)的對(duì)象是學(xué)生，科研的受益者是政府和社會(huì)組織，但高等教育最終都是以向社會(huì)輸送文化、科技、人才等服務(wù)產(chǎn)品達(dá)到服務(wù)社會(huì)的目的。因此，作為舉辦高等教育的組織—大學(xué)，需要社會(huì)的介入，更需要學(xué)校本身立于“公共性”基礎(chǔ)之上，做出制度安排的調(diào)整，以打破政府“管辦評(píng)”三位一體的格局。

2.大學(xué)治理理論是“管辦評(píng)分離”提出的邏輯基點(diǎn)。“治理”一詞的概念眾說(shuō)紛紜，影響最大的是全球治理委員會(huì)提出的：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[7]?！贝髮W(xué)治理是大學(xué)內(nèi)外部的利益相關(guān)者采用行政、法律或者“非正式”的方式參與大學(xué)決策，共同協(xié)商和解決高等教育的公共利益事務(wù)，旨在通過(guò)科學(xué)的治理方式將大學(xué)的公共利益與其他利益有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理效益的最大化。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，高等教育進(jìn)入大眾化的發(fā)展階段之后，與社會(huì)的聯(lián)系更為緊密，以政府為導(dǎo)向的單一化管理體制越來(lái)越不適應(yīng)大學(xué)利益相關(guān)者的需求，出現(xiàn)政府、學(xué)校與社會(huì)之間，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間，權(quán)力執(zhí)行與權(quán)力監(jiān)督之間的博弈，因此，“管”、“辦”、“評(píng)”三者的關(guān)系及其治理，成為高等教育健康發(fā)展的必然選擇。

3.埃莉諾·奧斯特羅姆的公共治理思想為“管辦評(píng)分離”實(shí)施提供了重要理論基礎(chǔ)。埃莉諾·奧斯特羅姆的公共治理思想為人們理解公共資源管理過(guò)程中的制度設(shè)計(jì)、產(chǎn)權(quán)界定、自主治理等集體行動(dòng)的問(wèn)題提供了良好的理論基礎(chǔ)。首先，奧斯特羅姆探索出在理論上存在政府與市場(chǎng)之外的自主治理的可能性，為管辦評(píng)分離多元主體自主治理的存在提供依據(jù)。奧斯特羅姆采用博弈論方式分析人們用來(lái)解決公共事務(wù)問(wèn)題的三個(gè)理論模型①即哈丁的“公共悲劇”、普遍的“囚徒困境”以及奧爾森的“集體行動(dòng)的邏輯”。，認(rèn)為在沒(méi)有徹底的私有化和政府權(quán)力的完全控制下，公共池塘資源的使用者可通過(guò)自籌資金來(lái)制定并實(shí)施有效的公共池塘資源使用合約。但實(shí)際中的制度安排要比理論上的博弈結(jié)構(gòu)復(fù)雜，因此，她對(duì)特定的理論模型進(jìn)行抽象和細(xì)化，提煉出基本的制度分析框架：（1）新制度的供給問(wèn)題；（2）可信承諾問(wèn)題；（3）相互監(jiān)督的問(wèn)題。這與以管辦評(píng)分離中政府、高校、社會(huì)職責(zé)分工而形成的治理制度不謀而合。

其次，奧斯特羅姆的公共治理思想證明了“管辦評(píng)分離”形成的多元中心治理能夠達(dá)到大學(xué)的“善治”。奧斯特羅姆明確說(shuō)明追求自我利益最大化的個(gè)體和組織都不能帶來(lái)公共領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)展。除了政府這一公共事務(wù)決策主體和公共服務(wù)的提供者之外，在社會(huì)中還存在著多元的權(quán)力主體與組織中心。包括各地區(qū)政府單位、各種非政府組織、私人機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人在內(nèi)的許多決策中心，它們?cè)谝欢ǖ囊?guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)

力”[8]。并且這種以多種權(quán)力中心治理公共事務(wù)的方式優(yōu)于單中心的治理，能夠避免單中心治理中權(quán)力壟斷、腐敗和低效益等災(zāi)難性的影響。奧斯特羅姆指出“相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車(chē)、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益[9]”。這說(shuō)明，多元主體之間在充分互動(dòng)的基礎(chǔ)上達(dá)成權(quán)力相互制衡和協(xié)調(diào)，能夠達(dá)到一種“善治”。“善治”是建立在自組織形成的基礎(chǔ)上，建立在人們擁有自組織能力的前提之下，利益主體能夠在沒(méi)有外力協(xié)助的情況下通過(guò)自組織解決公共池塘資源的問(wèn)題，而落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)也應(yīng)是大學(xué)善治最核心的前提。

再次，奧斯特羅姆的公共治理思想有力地證明社會(huì)評(píng)價(jià)是大學(xué)治理不可或缺的一面。奧斯特羅姆指出：“人們經(jīng)常的溝通，相互打交道，因此他們有可能知道誰(shuí)是能夠信任的，他們的行動(dòng)將會(huì)對(duì)其他人產(chǎn)生什么影響，對(duì)公共池塘資源產(chǎn)生什么影響，以及如何把自己組織起來(lái)趨利避害。當(dāng)人們?cè)谶@樣的環(huán)境中居住了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，有了共同的行為準(zhǔn)則和互惠的處理模式，他們就擁有了為解決公共池塘資源使用中的困境而建立的制度安排的社會(huì)資本，建立彼此間相互信任的關(guān)系，采取互惠的行為模式”[9]。這說(shuō)明，社會(huì)資本的形成，建立在人們擁有團(tuán)結(jié)、信任和合作的公共精神，具有高度的主體參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的精神力量的基礎(chǔ)之上。社會(huì)資本理論的重點(diǎn)在于，充分地強(qiáng)調(diào)發(fā)揮公民、社會(huì)在公共生活和治理中的作用，將民眾看做是政府、市場(chǎng)等的合作伙伴，建立民眾個(gè)體與組織之間良好的社會(huì)關(guān)系，形成有效的社會(huì)規(guī)范和共同信念，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的增值。因此，社會(huì)評(píng)價(jià)是大學(xué)獲得社會(huì)認(rèn)可、增值社會(huì)資本的必不可少的舉措。

四、“管辦評(píng)分離”的可能效用

“管辦評(píng)分離”政策打破了傳統(tǒng)中市場(chǎng)和政府、公共部門(mén)和私人部門(mén)、國(guó)家和社會(huì)兩分法的思維方式，是一種全新的教育管理體制和技術(shù)。政府不是大學(xué)善治的唯一主體，學(xué)校自身、社會(huì)也是合法的主體來(lái)源，強(qiáng)調(diào)大學(xué)的“良好治理”即是實(shí)現(xiàn)政府、高校與社會(huì)之間積極有效的合作，而合作成功和失敗的關(guān)鍵為共享大學(xué)治理的權(quán)力。

1.“管辦評(píng)分離”實(shí)現(xiàn)多元主體的共治，可促進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)民眾對(duì)教育的期望越來(lái)越高，除了政府、學(xué)校和教師，學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)也成為關(guān)注高等教育的主體，他們?cè)絹?lái)越期望改變政府為中心的單向教育治理模式，參與到大學(xué)治理中去。“管辦評(píng)分離”政策重構(gòu)教育管理、學(xué)校治理與教育評(píng)價(jià)之間的關(guān)系，在深層次上建立了政府、學(xué)校和社會(huì)之間的新型關(guān)系，將高校眾多的利益相關(guān)者同等地置于大學(xué)治理之中，政府簡(jiǎn)政放權(quán)、學(xué)校自主辦學(xué)、教師和學(xué)生民主參與、家長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，各利益主體之間平等協(xié)商、對(duì)話，因而，有效的政府管理、規(guī)范的學(xué)校辦學(xué)和專(zhuān)業(yè)的社會(huì)評(píng)價(jià)會(huì)帶來(lái)高等教育的共治、共生和共享。

2.“管辦評(píng)分離”能實(shí)現(xiàn)大學(xué)多主體之上的自主治理。大學(xué)相對(duì)分立于政府自主辦學(xué)，切實(shí)遵循自身的發(fā)展規(guī)律開(kāi)展教學(xué)和科研活動(dòng)，能更好地實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和文化傳承的職能。“管辦評(píng)分離”實(shí)施過(guò)程中，肯定大學(xué)章程的效力，有利于建立健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證教師、學(xué)生能參與大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的民主管理。因?yàn)橹挥袑?shí)行民主管理才能體現(xiàn)大學(xué)依法自主辦學(xué)的合法性；只有實(shí)行民主管理才能使大學(xué)發(fā)展成一個(gè)成熟而獨(dú)立的治理主體[10]。大學(xué)的自主辦學(xué)運(yùn)行于國(guó)家、社會(huì)等外部主體的監(jiān)督、評(píng)價(jià)之中，建立的是多層次的治理結(jié)構(gòu)，多元主體、各治理層次間關(guān)聯(lián)、協(xié)調(diào)，遵循一定的規(guī)則和秩序，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)善治的良性循環(huán)。

3.“管辦評(píng)分離”有利于大學(xué)社會(huì)資本的增值?！肮苻k評(píng)分離”實(shí)現(xiàn)大學(xué)多元主體參與的多中心治理模式，是以各主體高度的參與意識(shí)和主人翁精神為前提。學(xué)校擁有辦學(xué)的權(quán)利，學(xué)校的內(nèi)部人員能民主參與，激發(fā)了教授治學(xué)、學(xué)生參與的積極性；政府在管理過(guò)程中引入市場(chǎng)和社會(huì)的力量，將社會(huì)的滿意與不滿意作為學(xué)校發(fā)展的指標(biāo)，給予社會(huì)和民眾充分的話語(yǔ)權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)，以此建立以學(xué)校為人才培養(yǎng)的中心，政府、社會(huì)和公眾之間良好的信任與合作關(guān)系。這樣，形成自主發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的模式，能激發(fā)大學(xué)人、社會(huì)人的創(chuàng)造性和活力，最終使高等教育發(fā)展更符合、并滿足人的發(fā)展的特點(diǎn)和需要，大學(xué)也因此可以得到社會(huì)更多的認(rèn)可，獲取更豐富的社會(huì)資本。

五、實(shí)施“管辦評(píng)分離”需破除的困境

目前，盡管有很多地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了推進(jìn)高等教育管辦評(píng)分離的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了管辦評(píng)分離的部分效用，但是很多具體措施的有效性和實(shí)施的可行性還處于摸索的階段，需要進(jìn)一步研究。推行管辦評(píng)分離需要堅(jiān)持以質(zhì)量發(fā)展為本的原則，最大限度地促進(jìn)學(xué)校和人的發(fā)展與進(jìn)步。實(shí)施管辦評(píng)分離，重點(diǎn)需要突破如下困境：

1.突破放權(quán)與分權(quán)的重重障礙。管辦評(píng)分離實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)就是政府簡(jiǎn)政放權(quán)，給予學(xué)校和社會(huì)充分的權(quán)利，這勢(shì)必會(huì)觸動(dòng)一些既得利益集團(tuán)，影響管理體制改革的進(jìn)程。在“管辦評(píng)分離”的實(shí)踐發(fā)展中，中央和地方政府開(kāi)展了一些簡(jiǎn)政放權(quán)的探索，不得不面臨“權(quán)利失靈”的現(xiàn)實(shí)，一開(kāi)始必然產(chǎn)生一些抵觸情緒。而且，已有規(guī)定以“指明方向”為主，并沒(méi)有列出明晰和系統(tǒng)的放權(quán)和分權(quán)的規(guī)則和清單，無(wú)法從根本上遏制“權(quán)力濫用”、“權(quán)力尋租”等問(wèn)題。因此，為避免歷史上“一放就亂、一亂就收、一收就死”的權(quán)力運(yùn)行教訓(xùn)，政府要促進(jìn)對(duì)教育的職能轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)力清單制度，明確政府的權(quán)力界限：凡是依法規(guī)定政府應(yīng)該有所作為的，不允許政府敷衍扯皮；對(duì)于政府不可管的事情，能交給學(xué)校的交給學(xué)校，能交給社會(huì)的交給社會(huì)，切實(shí)地放權(quán)于適合的辦學(xué)主體，下決心建立真正的責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府。

2.攻下學(xué)校自主辦學(xué)的難點(diǎn)。高等教育領(lǐng)域深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，關(guān)鍵的工作是落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)。雖然全國(guó)各地已紛紛開(kāi)始進(jìn)行建立現(xiàn)代學(xué)校制度、制定大學(xué)章程等的實(shí)踐和探索，但實(shí)際上，學(xué)校內(nèi)部治理中的民主和監(jiān)督做得還很不夠，學(xué)校依然沒(méi)有走出“人治大于法治”、“經(jīng)驗(yàn)優(yōu)于科學(xué)”的管理模式，教師、學(xué)生等利益相關(guān)者的主體地位并沒(méi)有得到真正的落實(shí)。因此，學(xué)校需要認(rèn)清自主辦學(xué)的出發(fā)點(diǎn)——“專(zhuān)心培養(yǎng)人才”，要將自主辦學(xué)的權(quán)力運(yùn)用在提高人才培養(yǎng)質(zhì)量上，遵循教育的規(guī)律性和教育管理的科學(xué)性。首先要堅(jiān)持依法治校的同時(shí)以史為鑒，確立“百年大計(jì)，人才為本”的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，運(yùn)用科學(xué)的管理方法，提高學(xué)校善治的程度。其次要堅(jiān)持學(xué)者治學(xué)，擺正教學(xué)和科研的位置，以教學(xué)為中心，科研為教學(xué)服務(wù)，在以培養(yǎng)人才為目標(biāo)的基礎(chǔ)上建立起以學(xué)術(shù)自由為核心的大學(xué)內(nèi)部治理體系。再次要堅(jiān)決拒絕外來(lái)非法誘惑和干擾，培育大學(xué)獨(dú)善其身的自律文化精神。這樣，大學(xué)才能克服辦學(xué)的困難，逐漸成就專(zhuān)業(yè)成員相互尊重、求同存異、盡職盡責(zé)、兼容并包的學(xué)習(xí)共同體，從而步入良性的教育發(fā)展道路。

3.克服社會(huì)組織評(píng)價(jià)落后的缺陷。政府推進(jìn)管辦評(píng)分離，做出了強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估的實(shí)踐，雖有一些改善，但教育中介組織發(fā)展非常緩慢，對(duì)政府的依賴仍然較強(qiáng)，高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)基本還是以政府為主導(dǎo)，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)參與的評(píng)價(jià)依然缺少，高等教育評(píng)價(jià)的公信力一直較低。因此，政府應(yīng)該加大對(duì)第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的支持，借鑒國(guó)外購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，充分保證評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和評(píng)價(jià)的公正性，積極培育和發(fā)展專(zhuān)業(yè)化教育評(píng)價(jià)組織，充分發(fā)揮社會(huì)評(píng)價(jià)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，隨著高等教育大眾化的發(fā)展，教育評(píng)價(jià)的主體和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多元化，仍然沒(méi)有改變注重評(píng)價(jià)而忽視了反饋和使用評(píng)價(jià)結(jié)果的缺陷。因此，在教育評(píng)價(jià)過(guò)程中，社會(huì)評(píng)價(jià)組織要注重檢驗(yàn)評(píng)價(jià)的成果，監(jiān)督評(píng)價(jià)后的決策，落實(shí)評(píng)價(jià)監(jiān)督的問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而樹(shù)立教育評(píng)價(jià)的權(quán)威。

4.真正實(shí)現(xiàn)“管”、“辦”、“評(píng)”的融合。深入推進(jìn)“管辦評(píng)分離”，并不能只注重“政府管理、學(xué)校辦學(xué)和社會(huì)評(píng)價(jià)”之間的分離，還需要“管”、“辦”、“評(píng)”三方有機(jī)融合?！肮苻k評(píng)分離”是充分發(fā)揮教育人力、財(cái)力、物力作用，利用教育內(nèi)外部各種有利條件，高效率地實(shí)現(xiàn)教育管理目標(biāo)活動(dòng)的過(guò)程[11]。在這一過(guò)程中，各方內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜、利害爭(zhēng)奪、矛盾沖突等，都可能制約“管辦評(píng)分離”的有效實(shí)施。因此，政府、學(xué)校和社會(huì)都要注重以提高學(xué)校的人才培養(yǎng)質(zhì)量為核心，以滿足大眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求為目的，強(qiáng)化自己在他方中的參與，調(diào)整好與其它兩方的利益關(guān)系，推動(dòng)三方教育資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和職能的和諧，促進(jìn)相互間良好的互動(dòng)機(jī)制，也才能真正實(shí)現(xiàn)由政府包攬的“管辦評(píng)”，到定位、結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)獨(dú)立與完善的人才培養(yǎng)過(guò)程的“管”、“辦”、“評(píng)”的融合。

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（責(zé)任編輯 陳劍光）

Separating the Government ’s Authority, Management and Assessment: an opportunity for Good Governance of University

Sun－Yan HU Bi－cheng

A good government focuses on good governance.Separation of government authority，management and assessment provides a good opportunity for good governance of the University.It is referred to the government， universities and social organizations， which perform well their duties and each of which plays a role and forms a collaborative relationship among them.This policy is implemented and based on the public nature of higher education and the theory of modern university governance，and strongly supported by Elinor Ostrom’s public governance theory.Through this policy，the multigovernance and modernization of higher education may be realized.Besides， self-governance of multiagents can be realized to help raise universities’ social capital.At present， the implementation of the policy needs to tackle the obstacles of devolution and decentralization， break through the difficulty of university autonomy， and overcome the backwardness of social organizations of evaluation.And only through these can we truly achieve from the government’s doing everything in “authority，management and assessment”， to a full process of university talents cultivation in orientation， structures and functions.

good governance； separation of authority， management and assessment； university governance； Elinor Ostrom

G647

A

1672-0717（2015）05-0013-06

2015-06-25

孫燕(1990-)，女，安徽合肥人，湖南大學(xué)教育科學(xué)研究院碩士研究生，主要從事教育管理研究。