警察協(xié)助后責(zé)任問題研究

警察協(xié)助后責(zé)任問題研究

李 西 東

(中國人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038)

摘要：行政主體只有依法行政，敢于擔(dān)責(zé)，才能取信于民，樹立政府權(quán)威，實現(xiàn)行政目的。警察協(xié)助的責(zé)任問題涉及被執(zhí)法群體的切實利益，事關(guān)警察協(xié)助法制化的實踐。但是，由于欠缺統(tǒng)一完整的法律規(guī)范，警察協(xié)助后的責(zé)任一直略顯隨意，難以形成有效的制度規(guī)制。加強對警察協(xié)助責(zé)任制約因素的研究探討，以形成嚴格規(guī)范的責(zé)任體系，推進警察協(xié)助的法制化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：警察協(xié)助；責(zé)任主體；歸責(zé)原則；承擔(dān)方式

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2015.05.024

中圖分類號：D912.1文獻標志碼：A

收稿日期：2015-08-07

作者簡介：李西東(1988—)，男，山東臨沂人，在讀研究生。

研究方向：憲法與行政法學(xué)。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，警察越來越多地參與非警務(wù)活動，這是警察行政執(zhí)法的必然要求，有利于幫助其他行政機關(guān)順利實現(xiàn)行政目的，及時化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。但是，法律法規(guī)的不健全和制度監(jiān)督的缺失，也使這一制度在運行的過程中出現(xiàn)了很多問題，特別是警察協(xié)助后的責(zé)任問題。在警察協(xié)助規(guī)范化的過程中，對請求機關(guān)和公安機關(guān)的權(quán)責(zé)進行明確規(guī)定，并且通過完善的救濟制度來督促行政職責(zé)的落實，能夠彌補行政管理的漏洞，強化公安機關(guān)等行政執(zhí)法主體的法制意識和責(zé)任意識，構(gòu)建科學(xué)合理的行政機關(guān)執(zhí)法互助機制。

1警察協(xié)助的概念

警察協(xié)助，又稱警察行政協(xié)助，通常是指行政主體在執(zhí)行職務(wù)的過程中，由于自身職能上的障礙或者考慮到經(jīng)濟成本，無法單獨完成行政任務(wù)或者完成任務(wù)要消耗巨大的行政資源，因而請求公安機關(guān)予以協(xié)助，借助公安機關(guān)在職權(quán)、人員、技術(shù)等方面的優(yōu)勢以保障行政目的順利實現(xiàn)的制度。警察協(xié)助既具有一般行政協(xié)助的特征，即其從本質(zhì)上仍然屬于行政機關(guān)相互協(xié)助的范疇，也具有其自身的特點。行政強制性被認為是警察協(xié)助最顯著的特點。作為擁有最嚴厲執(zhí)法手段的行政機關(guān)，公安機關(guān)利用其職權(quán)屬性帶來的資源技術(shù)優(yōu)勢，幫助其他行政機關(guān)順利完成行政管理活動，是警察行政協(xié)助制度設(shè)計的目的和初衷。警察協(xié)助制度優(yōu)化了行政執(zhí)法手段，提高了行政效能。但是，由于缺乏健全的法律規(guī)制，與一般行政機關(guān)相比，公安機關(guān)在執(zhí)行協(xié)助任務(wù)時更容易侵害行政相對人的合法權(quán)益，產(chǎn)生了一系列的責(zé)任問題。

2警察協(xié)助責(zé)任的承擔(dān)主體

對警察協(xié)助效果的判定，事實上是對警察協(xié)助主體實施協(xié)助行為效果的判定，因此，要厘清警察協(xié)助的責(zé)任問題，首先必須確定責(zé)任的承擔(dān)主體，即在同一起警察協(xié)助活動中有哪些主體的參與，參與的主體中有哪些是需要承擔(dān)責(zé)任的，這也構(gòu)成了警察協(xié)助后責(zé)任的基礎(chǔ)性問題。警察協(xié)助是公安機關(guān)在其他行政機關(guān)的請求下幫助該行政機關(guān)完成行政管理行為的活動。由此可知，警察協(xié)助的主體應(yīng)該包括請求機關(guān)、公安機關(guān)以及作為行政管理活動的對象的行政相對人。但是，警察協(xié)助的主體并不一定等于警察協(xié)助責(zé)任的主體。因為警察行政協(xié)助責(zé)任主體的確定必須遵照“有權(quán)有責(zé)、用權(quán)擔(dān)責(zé)”的原則，也就是說只有行使了權(quán)力，造成傷害才可能承擔(dān)責(zé)任，如果是純粹的義務(wù)承擔(dān)人，由于沒有行使權(quán)力，當然也就談不上承擔(dān)責(zé)任了。因此，警察協(xié)助的責(zé)任主體是與其在警察協(xié)助過程的權(quán)利義務(wù)關(guān)系緊密相連的。

3警察協(xié)助責(zé)任的歸責(zé)原則

警察協(xié)助的歸責(zé)原則是確定責(zé)任歸屬所必須依據(jù)的法律準則，對明確不同主體之間的法律責(zé)任具有指導(dǎo)意義。根據(jù)不同責(zé)任主體之間的相互關(guān)系，可以將警察協(xié)助的歸責(zé)原則分為以下三種情況：

第一，就公安機關(guān)與請求機關(guān)之間的責(zé)任關(guān)系，可以采用過錯責(zé)任為主、公平責(zé)任為輔的歸責(zé)原則。過錯責(zé)任原則強調(diào)的是行為人只有在主觀上存在過錯，才能進行責(zé)任認定。但是以是否存在過錯作為責(zé)任認定唯一標準，顯得過于單調(diào)和死板。這是因為在有些情況下，執(zhí)行機關(guān)依法辦事，在形式上并無過錯，但因涉及侵權(quán)，如若免責(zé)，有失公平，即免責(zé)的效果是加重在觀念上被認為是弱勢群體的行政相對人的負擔(dān)。因此，從平衡社會關(guān)系和維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，引入公平責(zé)任原則是有必要的。在警察協(xié)助法律關(guān)系中，堅持以過錯責(zé)任為主、公平責(zé)任為輔，既考慮到了執(zhí)行機關(guān)在責(zé)任認定體系中的平等性，也強調(diào)了保護行政相對人切身利益的重要性。

第二，對于執(zhí)法機關(guān)對行政相對人所負的法律責(zé)任，可以采用無過錯責(zé)任的歸責(zé)原則。在警察協(xié)助中，作為行政管理人的請求機關(guān)和公安機關(guān)無疑處于強勢地位，而作為被管理對象的行政相對人則相對處于弱勢地位。因此，對公安機關(guān)等行政執(zhí)法機關(guān)采用無過錯責(zé)任原則，能夠有效平衡行政相對人在警察協(xié)助中的不利地位，促使執(zhí)法機關(guān)依法謹慎執(zhí)行職務(wù)，切實保障行政相對人的合法權(quán)益，維護社會公平正義。但是，無過錯責(zé)任原則的一大弊端是會使一部分被執(zhí)法對象利用這一原則對自己的優(yōu)勢，在與行政機關(guān)對峙時故意加重對抗力度，造成自我傷害，進而將矛頭指向行政執(zhí)法機關(guān)，給行政執(zhí)法人員造成了一定的心理壓力，加重了行政機關(guān)執(zhí)行職務(wù)的負擔(dān)。因此，在強調(diào)無過錯責(zé)任原則的同時，應(yīng)當進一步規(guī)范執(zhí)法行為，防止部分因執(zhí)法對象的過激行為導(dǎo)致行政機關(guān)承擔(dān)不必要的責(zé)任。

第三，對于行政相對人對執(zhí)法機關(guān)所負的法律責(zé)任，可以采用過錯責(zé)任的歸責(zé)原則。這一原則的實質(zhì)仍是為了保護行政相對人的合法權(quán)益，防止警察機關(guān)等強勢部門的執(zhí)法行為給行政管理對象造成不必要的傷害。其應(yīng)有之義在于，鑒于行政機關(guān)的強勢地位，一般情況下行政相對人不承擔(dān)責(zé)任，只有在行政相對人確有過錯且造成實際損害時才應(yīng)負責(zé)。比如，在城市房屋拆遷中，公安機關(guān)協(xié)助其他城建部門依法執(zhí)行職務(wù)，個別不理性的房屋所有人，為一己私利極端暴力抗法，造成執(zhí)法人員傷亡或執(zhí)法部門財產(chǎn)損失，此時，由于行政相對人的行為極端且暴力，且對執(zhí)行機關(guān)或者執(zhí)法人員造成了實際損害，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。由此可見，在警察協(xié)助中，盡管行政相對人處在被管理的弱勢地位，但并不意味著可以免于一切責(zé)任，而對于行政相對人責(zé)任的認定要遵循嚴格的過錯責(zé)任原則。

4警察協(xié)助責(zé)任的承擔(dān)情形

4.1請求機關(guān)與公安機關(guān)之間的責(zé)任承擔(dān)情形

在警察協(xié)助中，盡管公安機關(guān)是按照請求機關(guān)的請求啟動協(xié)助活動，但公安機關(guān)依法行使職權(quán)，具有獨立性，可以根據(jù)現(xiàn)場的具體情形，靈機應(yīng)變，采取不同于請求機關(guān)的措施和方法；且公安機關(guān)執(zhí)法人員具有自身主觀性和能動性，在具體執(zhí)行公安機關(guān)賦予的任務(wù)時，由于理解不同或者受制于個性情感，都有可能實施一些有悖于請求機關(guān)意志的行為，這些行為有的是合法合理的，有的則可能是違法的，給請求機關(guān)造成損害的，要依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

4.2請求機關(guān)以及公安機關(guān)與行政相對人之間的責(zé)任承擔(dān)情形

請求機關(guān)對某項行政活動的管理和執(zhí)行，有其任務(wù)性和職權(quán)性，但是有些情況下出于社會利益成本的考慮，請求公安機關(guān)協(xié)助更經(jīng)濟、更合理、更有利于維護行政相對人合法權(quán)益時，應(yīng)當提出警察協(xié)助而不提出，并因此給行政相對人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。公安機關(guān)作為輔助機關(guān)，不是行政管理的執(zhí)行主體，其與行政相對人的關(guān)系也不是嚴格意義上的執(zhí)行機關(guān)與被執(zhí)行人的關(guān)系，但是作為行政活動的參與主體之一，公安機關(guān)同時具有執(zhí)行上的自主性和獨立性，其依職權(quán)單獨作出的行政行為，給行政相對人造成損害的，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其行為被證明是協(xié)助行為的，則由請求機關(guān)承擔(dān)責(zé)任；請求機關(guān)與公安機關(guān)聯(lián)名作出某項行政行為時，應(yīng)分別對其各自的行為負責(zé)；請求機關(guān)與公安機關(guān)依法開展行政管理活動，行為具有合法性，由于欠缺合理性或者適當性，給行政相對人造成損害的，無需承擔(dān)賠償責(zé)任，但應(yīng)給予適當?shù)难a償；行政相對人在警察協(xié)助中由于違法或非理性對抗給請求機關(guān)造成阻礙的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.3公安機關(guān)與指令協(xié)助機關(guān)之間的責(zé)任關(guān)系

在警察協(xié)助中，并不是所有的協(xié)助都來自于請求機關(guān)。在行政實踐中，多數(shù)情況下是由公安機關(guān)的上級機關(guān)指令公安機關(guān)啟動協(xié)助程序，這里的上級機關(guān)分為兩種：一種是作為公安機關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的上一級公安機關(guān)；另一種是作為公安機關(guān)和請求機關(guān)的共同上級機關(guān)的地方一級政府。其中地方政府指令公安機關(guān)參與協(xié)助是最常見的，也是最為人們所詬病的，因為很多情況下地方政府的強勢介入，違反了警察協(xié)助的法定程序，導(dǎo)致違法協(xié)助，最為重要的是頻發(fā)的違法協(xié)助加深了警民矛盾，損害了警察威信，引發(fā)了一系列社會問題。指令協(xié)助往往導(dǎo)致違法協(xié)助是因為在很多情況下，請求機關(guān)的請求條件并不具備，或者本身就具有完全的執(zhí)行能力而不需要協(xié)助，只是出于高效或者謀私利的考慮而請求地方政府指令公安機關(guān)給予協(xié)助。頻繁的非警務(wù)活動，加重了公安機關(guān)的負擔(dān)，甚至影響了公安機關(guān)自身業(yè)務(wù)的開展。因此，下級機關(guān)在面對上級機關(guān)的協(xié)助指令時，要依法進行審查，對于不符合條件的，要敢于提出建議，拒絕協(xié)助。對于上級機關(guān)強行指令公安機關(guān)參與協(xié)助的，引發(fā)的責(zé)任問題由該上級機關(guān)承擔(dān)。

5警察協(xié)助責(zé)任的承擔(dān)方式

警察協(xié)助的承擔(dān)方式主要包括侵權(quán)責(zé)任、違約責(zé)任、行政責(zé)任、賠償責(zé)任、補償責(zé)任、刑事責(zé)任等。侵權(quán)責(zé)任、違約責(zé)任、賠償責(zé)任以及補償責(zé)任這四類承擔(dān)方式與民法上責(zé)任承擔(dān)方式相似，可以參照民法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。此外，這幾種方式通常針對的是行政管理機關(guān)，因為其他行政機關(guān)以及公安機關(guān)在社會管理機構(gòu)中是某些政策或決策的執(zhí)行者，具有目的性、侵犯性、強制性，而作為被管理人的行政相對人出于私利的考慮往往不會主動配合執(zhí)行機關(guān)的職務(wù)行為，甚至是實施對抗的不理性行為，由于雙方力量的懸殊，最終受到傷害的大多是行政相對人。如果執(zhí)法機關(guān)在處置這種不合作行為時，行為違法或者執(zhí)法過度，給行政相對人造成實際傷害和財產(chǎn)損失，就必須承擔(dān)賠償責(zé)任。但是對于行政相對人而言，要想對執(zhí)法機關(guān)造成實際損害卻要困難得多，因此，公安機關(guān)等行政執(zhí)法機關(guān)通常要為自己的違法行為承擔(dān)具有金錢給付義務(wù)的賠償責(zé)任。

行政責(zé)任和刑事責(zé)任既適用于行政執(zhí)法機關(guān)也適用于行政相對人。行政處分和行政處罰是行政責(zé)任的兩種表現(xiàn)形式。前者針對的是在執(zhí)法過程中有違法行為或者重大過失的執(zhí)法人員，具有鮮明的身份特征，這部分人是警察協(xié)助法律責(zé)任的具體承擔(dān)者，以行政機關(guān)內(nèi)部的處分規(guī)定為依據(jù)。而行政處罰則針對的是行政相對人。刑事責(zé)任的承擔(dān)具有極端性，發(fā)生的情況較少，但一旦發(fā)生則反映了事態(tài)的嚴重性，必須嚴格按照刑法的有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

6結(jié)語

在警察協(xié)助法律關(guān)系中，責(zé)任承擔(dān)問題雖然具有后置性，但卻十分重要。明確責(zé)任認定，加強制度監(jiān)督，引導(dǎo)請求機關(guān)和公安機關(guān)依法用權(quán)，有利于準確鎖定責(zé)任主體，及時維護受害人的合法權(quán)益，對構(gòu)建警察協(xié)助責(zé)任體系，實現(xiàn)依法行政，建設(shè)法治國家具有重要意義。

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責(zé)任編輯：盧宏業(yè)