公立高校內(nèi)部控制有效性研究

翟志華

【摘 要】 公立高校內(nèi)部控制之所以失效，是由于內(nèi)部控制主體的認(rèn)識(shí)不深、缺乏應(yīng)有的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)預(yù)算控制不科學(xué)、內(nèi)部控制程序不合理、內(nèi)部控制職能薄弱、內(nèi)部控制缺乏整體性、內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)等原因。加強(qiáng)公立高校內(nèi)部控制的有效性，需要科學(xué)確定內(nèi)部控制目標(biāo)、夯實(shí)內(nèi)部控制主體的保證力量、注重內(nèi)部控制的全面完整、實(shí)施高效預(yù)算控制、科學(xué)評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度、加大風(fēng)險(xiǎn)控制力度、不斷提高內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的能力。

【關(guān)鍵詞】 公立高校; 內(nèi)部控制; 有效性

中圖分類號(hào)：F224.5;G647 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1004-5937（2015）07-0125-05

一、公立高校內(nèi)部控制失效問題的表現(xiàn)

（一）內(nèi)部控制主體的認(rèn)識(shí)不深

內(nèi)部控制主體包括公立高校領(lǐng)導(dǎo)、眾多中層負(fù)責(zé)人，特別是執(zhí)行內(nèi)部控制的部門負(fù)責(zé)人以及廣大教職員工。他們作為內(nèi)部控制的主體對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)程度，決定了學(xué)校內(nèi)部控制的行為以及成效。但毋庸諱言的是，他們中除了內(nèi)部控制執(zhí)行部門外，其他人群對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)相當(dāng)浮淺，甚至是誤解，由此引發(fā)思想與行為上的不重視，導(dǎo)致公立高校內(nèi)部控制失去了最為有效的主體保障。

1.高校領(lǐng)導(dǎo)缺乏全面理解正確認(rèn)識(shí)，失去了率先垂范的引領(lǐng)作用

高校領(lǐng)導(dǎo)包括所有校級(jí)班子成員，特別是書記與校長作為學(xué)校的主要負(fù)責(zé)人，他們對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)必然在學(xué)校內(nèi)部產(chǎn)生深刻的示范效應(yīng)。令人遺憾的是絕大多數(shù)學(xué)校內(nèi)部一直沒有看到期望的高校領(lǐng)導(dǎo)特別是書記與校長對(duì)內(nèi)部控制正確、系統(tǒng)、全面認(rèn)識(shí)的出現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下方面：一是不了解內(nèi)部控制為何物。對(duì)內(nèi)部控制的概念不清、作用不明，對(duì)所控何事、經(jīng)過程序等缺乏必要必須的了解，導(dǎo)致對(duì)高校內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不確切與全面。二是片面理解內(nèi)部控制。如認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)與審計(jì)部門的工作，忽略了內(nèi)部各部門都是內(nèi)部控制主體的客觀現(xiàn)實(shí)，只有共同參與，才能構(gòu)成高校內(nèi)部控制的整體性、全面性與全程性;認(rèn)為內(nèi)部控制就是建立健全各種制度，忽略了內(nèi)部控制需要的環(huán)境營造、有效執(zhí)行、全員參與的系統(tǒng)性;簡單將財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系等同于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，等等。三是內(nèi)部控制形式化、隨意化、簡約化。即形式上表現(xiàn)為已建立了內(nèi)部控制制度，執(zhí)行上卻表現(xiàn)為有選擇地加以運(yùn)用，時(shí)有時(shí)無，時(shí)緊時(shí)松，因人因事而異地隨意執(zhí)行;嫌內(nèi)容繁瑣、程序復(fù)雜、操作受限等而將其簡約化。四是沒有建立起黨政共管的內(nèi)部控制機(jī)制，缺乏現(xiàn)代高校法人治理結(jié)構(gòu)，無法真正履行內(nèi)部控制的責(zé)任，從而導(dǎo)致公立高校內(nèi)部控制的系統(tǒng)性、全面性與整體性都比較薄弱。

2.學(xué)校眾多部門及其負(fù)責(zé)人不能正確認(rèn)識(shí)、主動(dòng)參與內(nèi)部控制活動(dòng)

這里的眾多部門，既包括學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)劃與設(shè)計(jì)的財(cái)務(wù)、審計(jì)部門，也包括參與學(xué)校內(nèi)部控制的所有部門。前者影響學(xué)校內(nèi)部控制質(zhì)量的因素既有多一事不如少一事的不負(fù)責(zé)、不作為的行為，也有業(yè)務(wù)素質(zhì)不高難以勝任的原因;后者之所以不重視學(xué)校內(nèi)部控制工作，一方面是狹隘地理解內(nèi)部控制的內(nèi)容、范圍與職責(zé)，另一方面則是錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)自己業(yè)務(wù)工作的干涉，甚至是對(duì)其部門乃至本人的不相信。因此，高校在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)，也就失去了多部門、多環(huán)節(jié)的主動(dòng)及全面參與，其有效性勢必大受影響。

3.廣大教職員工認(rèn)為與己無關(guān)，失去了內(nèi)部控制的群眾基礎(chǔ)

高校內(nèi)部控制是一項(xiàng)需要全員參與的工作，決定了廣大教職員工必須對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限等有所了解與正確執(zhí)行。但一方面由于宣傳不夠，導(dǎo)致絕大多數(shù)教職員工不清楚內(nèi)部控制為何物;另一方面在事不關(guān)己高高掛起思想的支配下，普遍認(rèn)為內(nèi)部控制是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)、審計(jì)部門的職責(zé)，自己不在其位，與己無關(guān)。而高校內(nèi)部控制在沒有群眾積極主動(dòng)參與的基礎(chǔ)與環(huán)境下，單純依賴幾個(gè)職能部門及其工作人員是難以保證其有效性的。

（二）缺乏應(yīng)有的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是為了在一定的范圍內(nèi)共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件。標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施包括直接采用上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、壓縮選用上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容做補(bǔ)充后實(shí)施、制定并實(shí)施配套標(biāo)準(zhǔn)、制定并實(shí)施嚴(yán)于上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)等。但是，目前高校內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，致使高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)無據(jù)可依。主要表現(xiàn)：一是定性標(biāo)準(zhǔn)多，容易陷入人為評(píng)判難以服人的困境。二是重經(jīng)費(fèi)開支活動(dòng)，輕業(yè)務(wù)流程控制。前者包括經(jīng)費(fèi)開支的范圍、程序及權(quán)限，對(duì)此有明確的內(nèi)部控制路徑，但對(duì)后者的內(nèi)部控制卻不夠認(rèn)真與嚴(yán)肅，如實(shí)驗(yàn)室建設(shè)及重大儀器設(shè)備購置前必須經(jīng)過科學(xué)論證后才能送交校長辦公會(huì)審批，而此環(huán)節(jié)除了設(shè)備部門外，往往被其他部門忽視。三是事前不定標(biāo)準(zhǔn)，事后評(píng)價(jià)無據(jù)。仍以實(shí)驗(yàn)室建設(shè)及重大儀器設(shè)備使用為例，由于事前缺乏應(yīng)有的量化指標(biāo)，所以事后評(píng)價(jià)時(shí)便無據(jù)可依，只好主觀評(píng)價(jià)，結(jié)果難以服人。四是定量標(biāo)準(zhǔn)過少。這是目前高校內(nèi)部控制最大的問題。如由于對(duì)校辦產(chǎn)業(yè)負(fù)責(zé)人沒有定量考核指標(biāo)，所以內(nèi)審部門無據(jù)可審。與此同時(shí)，對(duì)各部門的考核也由于量化指標(biāo)太少，甚至完全沒有量化指標(biāo)，導(dǎo)致眾說各理，難以評(píng)價(jià)，矛盾迭出。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算控制不科學(xué)

1.預(yù)算編制部門化

盡管預(yù)算編制應(yīng)由財(cái)務(wù)部門牽頭，并發(fā)揮重要作用，但由于預(yù)算涉及到所有部門，必須有他們的主動(dòng)參與，才能增加預(yù)算編制的科學(xué)性。然而，實(shí)際情況卻并非完全如此。一些高校財(cái)務(wù)部門在編制預(yù)算時(shí)，以財(cái)務(wù)部門代替其他部門，用主觀臆斷代替客觀現(xiàn)實(shí)，以領(lǐng)導(dǎo)意見代替部門溝通等，致使編制的預(yù)算缺乏客觀基礎(chǔ)，執(zhí)行時(shí)頻繁變更，基本起不到預(yù)算控制的作用。

2.預(yù)算約束嚴(yán)重弱化

《中華人民共和國預(yù)算法》第十條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則?！钡聦?shí)上高校卻是重發(fā)展、輕風(fēng)險(xiǎn)，超過財(cái)力巨額負(fù)債，赤字運(yùn)行。這種嚴(yán)重弱化預(yù)算約束的行為，使高校財(cái)務(wù)面臨著總體失衡的風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為急需防范的重點(diǎn)。

3.預(yù)算執(zhí)行難評(píng)價(jià)

由于沒有制定預(yù)算執(zhí)行協(xié)商、跟蹤、分析與評(píng)價(jià)制度，同時(shí)，只是籠統(tǒng)及寬泛地對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行總結(jié)性分析，所以，無法對(duì)各部門使用的經(jīng)費(fèi)作出具體詳細(xì)、真實(shí)準(zhǔn)確、全面完整的評(píng)價(jià)。

（四）內(nèi)部控制程序不合理

1.經(jīng)費(fèi)開支審核審批程序倒置

經(jīng)費(fèi)開支可分為財(cái)務(wù)部門先審核學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)后審批與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)先審批財(cái)務(wù)部門后審核兩種方式。理論上應(yīng)當(dāng)采用前者，但實(shí)際上，由于高校管理理念、人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)欲等方面的影響，實(shí)行起來十分困難。因此，在高校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支中更多地采用了后者，孰不知這種審核審批程序本身就是內(nèi)部控制所不允許的。

2.控制流程不全面

控制流程包括事前控制、事中控制、事后控制三個(gè)環(huán)節(jié)。首先是事前控制。事前控制行為發(fā)生在執(zhí)行計(jì)劃之前，或盡管計(jì)劃已經(jīng)執(zhí)行，但控制行為發(fā)生在問題出現(xiàn)之前。但事實(shí)上是很多計(jì)劃、方案、開支及項(xiàng)目實(shí)施效果在事前沒有充分論證，即事前就缺乏控制依據(jù)。其次是事中控制。其重點(diǎn)是對(duì)經(jīng)費(fèi)開支中的不足與偏差及時(shí)提出調(diào)整建議，以確保使用的合規(guī)化和資金效益的最大化。但如上分析，由于缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，所以事中控制的目標(biāo)也就無法實(shí)現(xiàn)。最后是事后控制。事后控制將注意力集中于財(cái)務(wù)活動(dòng)的結(jié)果方面，將收支狀況、經(jīng)費(fèi)開支、計(jì)劃進(jìn)度等與控制標(biāo)準(zhǔn)相比較，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的偏差，分析其原因和對(duì)未來的可能影響，及時(shí)擬定糾正措施并予以實(shí)施，以防止偏差繼續(xù)發(fā)展。但同樣如上分析，由于預(yù)算執(zhí)行難評(píng)價(jià)，所以事后控制的作用也就無法發(fā)揮。

3.內(nèi)部控制程序不透明

《教育部 財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校資金安全管理的若干意見》（教財(cái)〔2004〕38號(hào)）規(guī)定：“規(guī)范常規(guī)性資金支付的授權(quán)審批制度和大額資金流動(dòng)的集體決策制度。對(duì)于大額資金的流動(dòng)，以及非常規(guī)資金支付業(yè)務(wù)（如借出款、為外單位墊款、超預(yù)算付款等），應(yīng)建立集體討論決策制度。先由學(xué)校財(cái)務(wù)部門根據(jù)校內(nèi)部門的書面申請?zhí)岢龀醪揭庖姡?jīng)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)其真實(shí)性、合理性、合法性進(jìn)行審查，同意后再提交學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體討論決策。財(cái)務(wù)部門根據(jù)學(xué)校會(huì)議紀(jì)要或決定辦理相關(guān)資金業(yè)務(wù)。”但實(shí)際情況卻是在大額資金管理上一些高校存在著集體討論不充分，主要領(lǐng)導(dǎo)一人說了算的現(xiàn)象;有的雖然經(jīng)過了會(huì)議討論，但事前準(zhǔn)備不夠，所需材料不齊全，結(jié)論不明確，會(huì)議情況不記錄或記錄不完整，導(dǎo)致決策程序不透明、不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)。

（五）內(nèi)部控制職能薄弱

1.不相容職務(wù)相結(jié)合的問題比較突出

吳素花、李強(qiáng)（2003）指出，目前高校內(nèi)部控制比較突出的問題是不相容職務(wù)的相結(jié)合甚至是財(cái)務(wù)處長兼任審計(jì)處長，會(huì)計(jì)職務(wù)與稽核職務(wù)合一，嚴(yán)重違反了內(nèi)部控制的基本要求。

2.內(nèi)審作用難以發(fā)揮

雖然大多數(shù)高校建立了內(nèi)審部門，但是由于高校管理層對(duì)內(nèi)審重視不夠，相關(guān)部門及人員對(duì)內(nèi)審存在認(rèn)識(shí)偏見，內(nèi)審部門與其他部門的分工及職責(zé)不明確，內(nèi)審人員素質(zhì)不高等原因，使內(nèi)審應(yīng)有的作用難以發(fā)揮。

3.會(huì)計(jì)監(jiān)督不到位

目前一些高校由于不重視財(cái)務(wù)工作，導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作無人愿做，原有人員想另謀他崗，而其他人員皆不想來，由此帶來的是財(cái)務(wù)人員難以流動(dòng)，隊(duì)伍老化，素質(zhì)低下。與此同時(shí)，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人變動(dòng)頻繁，致使會(huì)計(jì)監(jiān)督不到位，嚴(yán)重削弱了會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。

（六）內(nèi)部控制缺乏整體性

1.各部門缺乏有效銜接

高校內(nèi)部控制不僅涉及人財(cái)物，教科行后等方面，而且涉及到每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終。任何部門對(duì)每項(xiàng)工作都從自身出發(fā)制定了管理辦法，但這些制度在出臺(tái)前缺乏必要和必須的溝通及協(xié)調(diào)，使得制度之間互不一致，總體上顯得松散、重疊、矛盾、低效，由此形成了“局部緊密，整體松散;部門規(guī)范，綜合無序”的現(xiàn)象。

2.內(nèi)部控制不完整

一是內(nèi)部控制項(xiàng)目不全面，如重規(guī)模擴(kuò)張，輕內(nèi)涵提升，不考慮投資風(fēng)險(xiǎn)與未來收益之間的關(guān)系。二是內(nèi)部控制約束對(duì)象不全面，如只約束財(cái)務(wù)人員，忽略對(duì)業(yè)務(wù)人員的控制;只控制行政及后勤事務(wù)，忽略對(duì)教科研事務(wù)的控制。三是內(nèi)部控制的范圍不夠廣泛，如不太重視對(duì)創(chuàng)收與科研經(jīng)費(fèi)的控制;未能健全對(duì)往來款項(xiàng)的審批手續(xù);不熟悉基本建設(shè)業(yè)務(wù)，無法進(jìn)行有效的內(nèi)部控制等，嚴(yán)重影響了高校會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性。

（七）內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

1.不太關(guān)注客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)問題

在高校經(jīng)營管理中，風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。如違反法律法規(guī)與不慎合同等帶來的法律風(fēng)險(xiǎn);教學(xué)質(zhì)量不高、校辦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)嫁、辦學(xué)效益低下、同行競爭下降、師資力量不足等帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn);資本預(yù)算隨意、收支不確定、高額負(fù)債等帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，可以說是無處不在。但高校領(lǐng)導(dǎo)卻認(rèn)為公立高校是國家的，不會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，即使有風(fēng)險(xiǎn)，最終也是由國家承擔(dān)。因此，普遍不太關(guān)注客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)問題。

2.未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析

主要表現(xiàn)在對(duì)過度擴(kuò)張中的巨額銀行貸款產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)不加分析。如擴(kuò)招后教育部設(shè)置的普通高校標(biāo)準(zhǔn)是每增一生需投入基本建設(shè)3.8萬元，另需增加儀器設(shè)備、圖書等1.2萬元，合計(jì)5萬元，由此引發(fā)了大量的銀行貸款，導(dǎo)致高校負(fù)債累累。一些高校每年僅貸款利息支出就占學(xué)校收入的20%，甚至是40%～80%。這種不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析及評(píng)價(jià)的做法造成的后果十分嚴(yán)重。

3.沒有建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，高校的管理理念仍停留在“公立”認(rèn)識(shí)上，而非市場意義上的管理境界，致使高校業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)管理運(yùn)作模式?jīng)]有發(fā)生大的變化，也就不可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，也不對(duì)業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別，更不可能建立風(fēng)險(xiǎn)控制體系。事實(shí)上，在高校財(cái)務(wù)管理中，確實(shí)沒有涉及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題。

二、加強(qiáng)公立高校內(nèi)部控制有效性的建議

（一）科學(xué)確定內(nèi)部控制有效性的標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)部控制有效性標(biāo)準(zhǔn)將始終引領(lǐng)高校內(nèi)部控制的行為。正如德魯克（2009）所言：“先確定每個(gè)領(lǐng)域中要衡量的是什么，以及衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么。因?yàn)椴捎檬裁春饬繕?biāo)準(zhǔn)，決定了企業(yè)要把注意力的焦點(diǎn)放在哪些方面?！币虼?，要加強(qiáng)公立高校內(nèi)部控制的有效性必須首先確定其衡量標(biāo)準(zhǔn)。那么，高校內(nèi)部控制有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)有哪些呢？筆者認(rèn)為，它涉及到了高校的所有方面及眾多環(huán)節(jié)，是一個(gè)多層次的體系。有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)的總要求是：符合國家法律法規(guī)、遵守校內(nèi)制度、促進(jìn)高校管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)高效、各種信息及時(shí)準(zhǔn)確、資產(chǎn)保值增值等。有效性的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)包括：第一，辦學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)的衡量。辦學(xué)目標(biāo)包括高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)上的期望。這是高校內(nèi)部控制的起點(diǎn)，決定高校內(nèi)部控制必須圍繞這一目標(biāo)展開。辦學(xué)目標(biāo)中，既要有數(shù)量指標(biāo)，更要有質(zhì)量指標(biāo)，應(yīng)主動(dòng)講求辦學(xué)效益與效率，力求資產(chǎn)與資金使用的高效化。第二，遵紀(jì)守法（規(guī)則、制度）目標(biāo)的衡量。高校內(nèi)部控制的任何措施與行為，大前提是一定要符合國家法律法規(guī)，遵守校內(nèi)各種制度，只有這樣，高校內(nèi)部控制才能得到可持續(xù)發(fā)展。第三，資產(chǎn)安全目標(biāo)的衡量。公立高校的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，不僅要防止流失，更要高效使用。第四，風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)的衡量。如盲目發(fā)展導(dǎo)致資源閑置、過分負(fù)債導(dǎo)致法律糾紛、守法不嚴(yán)導(dǎo)致惡劣后果等。第五，信息真實(shí)目標(biāo)的衡量。如果沒有信息真實(shí)、完整、及時(shí)、準(zhǔn)確等基本特征作保障，那么高校內(nèi)部控制就失去了必須必要的基礎(chǔ)，因此，必須特別加以關(guān)注。第六，績效考核目標(biāo)的衡量。高校內(nèi)部控制不能停留在防錯(cuò)、查錯(cuò)、糾錯(cuò)的階段，應(yīng)該追求更高的管理水平，加強(qiáng)高校績效管理，確保績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）夯實(shí)內(nèi)部控制有效性的保證力量

1.明確高校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任主體地位

高校領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度決定了內(nèi)部控制的成效，只有高校領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制工作，高校內(nèi)部控制才能達(dá)到預(yù)期的效果。所以，一是行政主管理部門要建立高校內(nèi)部控制制度，明確高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制負(fù)有的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;二是高校領(lǐng)導(dǎo)要學(xué)習(xí)及掌握相關(guān)財(cái)政法規(guī)、政策、制度、紀(jì)律等法律知識(shí)，并組織制定出系統(tǒng)的高校內(nèi)部控制制度;三是高校領(lǐng)導(dǎo)要遵紀(jì)守法，率先垂范執(zhí)行高校內(nèi)部控制制度;四是高校領(lǐng)導(dǎo)要旗幟鮮明地支持嚴(yán)格執(zhí)行高校內(nèi)部控制的行為并加以表彰，與此同時(shí)，也要態(tài)度堅(jiān)決地對(duì)違反高校內(nèi)部控制的行為予以處罰;五是高校領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)宣傳內(nèi)部控制，強(qiáng)調(diào)所有員工對(duì)內(nèi)部控制的責(zé)任，營造人人關(guān)心內(nèi)部控制，人人都是內(nèi)部控制者的環(huán)境。

2.健全高校內(nèi)部控制責(zé)任制

明確書記、校長、副書記、副校長、各部門（二級(jí)學(xué)院）正副職、科長、科員等全過程所有人員的職責(zé)、權(quán)限、流程、行為準(zhǔn)則、獎(jiǎng)優(yōu)罰差等責(zé)任，逐層負(fù)責(zé)，以形成內(nèi)部控制責(zé)任鏈。

3.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與職業(yè)道德教育

加強(qiáng)教職員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與職業(yè)道德教育，樹立遵紀(jì)守法、廉潔奉公、愛崗敬業(yè)的精神，并建立健全對(duì)他們的考核，使其愿意接受約束并轉(zhuǎn)化為內(nèi)部控制的自覺行為。

（三）注重內(nèi)部控制的全面完整

1.控制內(nèi)容的全面性

如法律制度控制、組織機(jī)構(gòu)控制、人員素質(zhì)控制、職務(wù)牽制控制、崗位責(zé)任控制、授權(quán)審批控制、業(yè)務(wù)程序控制、合理標(biāo)準(zhǔn)控制、財(cái)務(wù)審核控制、內(nèi)部監(jiān)督控制等。

2.控制要素的完整性

一是制定控制標(biāo)準(zhǔn);二是加強(qiáng)三層論證，即使用部門論證、職能部門論證、校級(jí)層面論證;三是控制過程監(jiān)督;四是控制效果考核;五是控制效果獎(jiǎng)罰。

3.控制環(huán)節(jié)的層次性

控制環(huán)節(jié)層次性的含義包括：一是環(huán)節(jié)缺一不可;二是環(huán)節(jié)必須由低到高;三是堅(jiān)持先論證與審核，后審批，不能未經(jīng)使用部門、職能部門、分管校長等論證與審核，校長就直接審批。

（四）實(shí)施高效的預(yù)算控制

1.編制依據(jù)科學(xué)性

一是預(yù)算編制必須與辦學(xué)目標(biāo)、年度工作目標(biāo)相切合;二是建立各種預(yù)算編制定額，如辦公用品、房屋分配、設(shè)備配置等，如果國家及主管部門有定額標(biāo)準(zhǔn)的高校在編制預(yù)算時(shí)不得高配，如果缺乏標(biāo)準(zhǔn)時(shí)則需自定標(biāo)準(zhǔn)以服務(wù)于預(yù)算編制;三是申報(bào)源于使用部門并經(jīng)過多層論證。

2.預(yù)算內(nèi)容全面性

收入方面既要包括財(cái)政撥款事業(yè)收入與其他收入，也要包括負(fù)債資金。支出既要包括校級(jí)層面可支配的資金，也要包括二級(jí)部門自主支配的資金。

3.預(yù)算審核（批）程序化

一是要自上而下。即學(xué)校根據(jù)年度工作目標(biāo)召開預(yù)算部署會(huì)，所有部門參加，明確年度工作重點(diǎn)、編制原則、時(shí)間要求。二是要自下而上。即（1）由所有部門根據(jù)預(yù)算部署會(huì)的要求申報(bào)年度預(yù)算;（2）由財(cái)務(wù)部門初審各部門申報(bào)的年度預(yù)算并與之進(jìn)行初次溝通后形成預(yù)算一稿;（3）由財(cái)務(wù)分管校長征求其他分管校長的意見后形成預(yù)算二稿;（4）由學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組討論后形成預(yù)算三稿;（5）由學(xué)校黨委會(huì)研究決定并經(jīng)教代會(huì)審議通過后執(zhí)行。

4.編制方法靈活性

盡管政府要求編制預(yù)算時(shí)采用零基預(yù)算方法，但在目前情況下，一是我國公立高校并不完全具備采用零基預(yù)算編制高校財(cái)務(wù)預(yù)算的條件，二是最早使用零基預(yù)算方法的美國早已放棄不再采用零基預(yù)算方法。因此，應(yīng)根據(jù)增量預(yù)算方法、零基預(yù)算方法、定期預(yù)算方法、滾動(dòng)預(yù)算方法、固定預(yù)算方法、彈性預(yù)算方法等的不同適用范圍，靈活選擇編制方法，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)性。

5.預(yù)算調(diào)整嚴(yán)控化

預(yù)算一經(jīng)確定原則上不予調(diào)整，但也并非絕對(duì)。主要原因，一是預(yù)算并非百分百的準(zhǔn)確，二是客觀環(huán)境確實(shí)發(fā)生了變化。因此，預(yù)算調(diào)整只有同時(shí)滿足申請調(diào)整的理由充分和經(jīng)過了層層論證與審批，才能予以立項(xiàng)。

6.預(yù)算考核績效化

既要對(duì)預(yù)算進(jìn)行過程考核，更要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算進(jìn)行績效考核。過程考核的重點(diǎn)是執(zhí)行進(jìn)度率、合規(guī)使用率等，績效考核的重點(diǎn)是工作目標(biāo)完成率、費(fèi)用效益優(yōu)化率等，從而不斷提高預(yù)算資金的使用效益。

（五）科學(xué)評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度

1.內(nèi)部控制制度的建立健全

首先是系統(tǒng)性，如相關(guān)管理要素、資金活動(dòng)環(huán)節(jié)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程等是否得到控制;其次是層次性，即分層管理與逐層推進(jìn);最后是協(xié)調(diào)性，各項(xiàng)內(nèi)部控制制度之間要一致，總體控制目標(biāo)與具體控制目標(biāo)要一致。

2.內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施

如業(yè)務(wù)處理程序完整且相互制約;賬務(wù)、資金、物資等互相牽制;統(tǒng)一憑證流轉(zhuǎn)與傳遞程序;健全業(yè)務(wù)記錄。

3.內(nèi)部控制制度的結(jié)果評(píng)價(jià)

首先是重視性評(píng)價(jià);其次是符合性評(píng)價(jià);最后是效果性評(píng)價(jià)。主要包括遵循性與效益性兩個(gè)方面的評(píng)價(jià)。

（六）加大風(fēng)險(xiǎn)控制力度

首先是必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并學(xué)會(huì)識(shí)別及控制;其次是建立風(fēng)險(xiǎn)防范控制制度，如籌資風(fēng)險(xiǎn)防范控制制度、投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)控制制度、合同風(fēng)險(xiǎn)控制制度等;最后是健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系。健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系一是要建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測機(jī)制，提前預(yù)警可能的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，高校財(cái)務(wù)最大的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是到期后應(yīng)當(dāng)支付卻無力支付引發(fā)的債務(wù)危機(jī)和不講資產(chǎn)設(shè)備使用效果與不講經(jīng)濟(jì)效益，投資隨意，不負(fù)責(zé)任。二是要規(guī)范崗位責(zé)任，防范責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，推行層層負(fù)責(zé)制，使各級(jí)管理者都能自覺關(guān)注內(nèi)部管理控制，在辦理所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，既形成上下多層級(jí)審核（批）的縱向控制責(zé)任鏈，又形成互不隸屬的相互監(jiān)督的多崗位（部門）橫向控制責(zé)任鏈。三是要加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，提高識(shí)別虛假與不當(dāng)活動(dòng)可能產(chǎn)生重大錯(cuò)弊乃至犯罪的能力。筆者認(rèn)為，高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制最大的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)熟識(shí)度與識(shí)別力，職業(yè)道德，盡心盡力，敢于負(fù)責(zé)等。

（七）不斷提高內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的能力

1.內(nèi)部審計(jì)者的角色轉(zhuǎn)變

毫無疑問內(nèi)部審計(jì)者的首要角色是監(jiān)督者。其一是代表領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督財(cái)務(wù)部門與其他部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，二是代表國家對(duì)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。但要真正在內(nèi)部控制中發(fā)揮最有效的作用，只承擔(dān)監(jiān)督者的角色是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，內(nèi)部審計(jì)者還應(yīng)承擔(dān)如下角色：第一是宣傳者，要廣泛宣傳內(nèi)部控制的作用，提高其影響力，營造良好的內(nèi)部控制工作環(huán)境;第二是協(xié)調(diào)者，要在內(nèi)部控制工作中協(xié)調(diào)與相關(guān)部門及個(gè)人的關(guān)系，爭取得到他們的支持;第三是信息員，要眼觀六路，耳聽八方，及時(shí)準(zhǔn)確地搜集信息并提供給相關(guān)部門及個(gè)人，供他們決策參考;第四是示范員，要求內(nèi)部審計(jì)者必須率先垂范地執(zhí)行內(nèi)部控制的系統(tǒng)制度，使人心服與跟進(jìn);第五是服務(wù)員，內(nèi)部審計(jì)者不僅要發(fā)揮監(jiān)督功能，更要優(yōu)化與完善服務(wù)的功能;第六是參謀者，即在審計(jì)時(shí)要出謀劃策，提出令人信服且可行的建議;第七是參與者，即不僅要在口頭上參與，更要在具體實(shí)施中參與;第八是幫助者，要讓相關(guān)部門及個(gè)人認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)者是在幫助提高本部門及自己的業(yè)務(wù)水平。這些角色不是單一的，而是綜合的，只有真正肩負(fù)起這些角色，才能發(fā)揮最有效的作用。

2.內(nèi)部審計(jì)者專業(yè)知識(shí)要合理

內(nèi)部審計(jì)者不僅要懂得財(cái)務(wù)知識(shí)，還要掌握教學(xué)管理，懂得工程技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)等方面的知識(shí)。因此，在配備內(nèi)部審計(jì)人員時(shí)，必須注意他們的專業(yè)知識(shí)，做到結(jié)構(gòu)合理。

3.實(shí)現(xiàn)審計(jì)模式轉(zhuǎn)變

一是從慣性與奉命的被動(dòng)審計(jì)向主動(dòng)審計(jì)轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是開展跟蹤審計(jì)，以避免事后審計(jì)的被動(dòng)局面;二是從單純的財(cái)務(wù)審計(jì)向管理審計(jì)轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是開展績效審計(jì)，以衡量業(yè)務(wù)工作的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效益性。

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