規(guī)范和實效：人大工作評議的目標取向

潘國紅

人大工作評議，是地方人大在實踐中探索總結出來的一種監(jiān)督形式，也是過去幾年地方各級人大運用頻率最高的一種監(jiān)督形式。2007年1月1日開始施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱監(jiān)督法）沒有將工作評議列為地方各級人大常委會行使監(jiān)督權的方式中。工作評議何去何從，引起了地方人大熱議。有人認為，人大監(jiān)督政治性強，對工作評議監(jiān)督法未明確授權就不能實施。也有人認為，監(jiān)督法未將工作評議納入其中，并不等于它就沒有可行價值，也并非就是排除了它可以作為人大常委會行使監(jiān)督權的一種方式，專項工作評議有其存在的價值和意義，不應有聽取和審議專項工作報告就予以取消[1]。各地的做法也不盡一致。有的地方停止了述職評議和工作評議;有的僅停止述職評議，保留了工作評議;有的只保留專項工作評議，停止了部門工作評議。江蘇省啟東市人大在總結實踐經驗的基礎上，研究出臺了工作評議辦法和實施意見，積極推進工作評議深入開展。本文試以啟東市人大工作評議為例，就工作評議的規(guī)范化和實效性作一些思考。

一、監(jiān)督法叫停述職評議，并沒有叫停工作評議

所謂“工作評議”，是指人大常委會組織對本級人民政府及其所屬部門、人民法院、人民檢察院履行工作職責的情況進行監(jiān)督的一種形式。所謂“述職評議”，是指人大常委會要求由人民代表大會及其常委會選舉和任命的“一府兩院”組成人員，包括人民政府組成人員、人民法院院長和副院長、人民檢察院檢察長和副檢察長等人員向自己做述職報告的一種監(jiān)督活動[2]。早在1982年，黑龍江省肇源縣人大常委會組織人大代表評議“一府兩院”干部，并在省人大工作經驗交流會上介紹做法，開啟了評議的先河。隨后上海、遼寧和河南等地的部分人大也開展了此項工作[3]。1986年，河南省平頂山市舞鋼區(qū)人大常委會組織人大代表評議區(qū)政府的工作，并被《中國法制報》列為1986年度人大工作的十大進展之一[4]。1988年浙江省杭州市下城區(qū)人大常委會開始對任命干部實行述職評議，并于1989年制定了干部述職評議的試行辦法[5]。由此，在工作評議的基礎上，便產生了任命干部的述職評議，并隨即推開普及到其他一些地方。盡管如此，評議工作在很大程度上仍處于自我發(fā)展的狀態(tài)。1992年，彭沖副委員長在人大制度研究和宣傳工作座談會上指出：評議“一府兩院”的活動，實踐證明是人民群眾創(chuàng)造的社會主義民主政治建設的一種好形式，是代表執(zhí)行職務監(jiān)督的一個重要途徑，也是密切聯(lián)系群眾和加強廉政建設的措施。應當精心組織，注重實效，防止形式主義，并不斷總結經驗，使這一活動逐步走上規(guī)范化、制度化[6]。彭沖的這一肯定被1992年7月10日的《法制日報》刊載后，產生了很大影響。之后，評議的范圍和級別不斷擴展。當時很少能夠看到一個縣級人大常委會不組織評議活動[7]。

2007年1月1日起施行的監(jiān)督法明確了行使監(jiān)督權的七種方式，沒有提到地方人大的工作評議。于是人們對工作評議見仁見智，有人理解為叫停了，有人理解為規(guī)范了。對此，監(jiān)督法起草人之一、全國人大常委會法工委副主任李飛就評議工作沒有寫入監(jiān)督法作了解讀：“聽取和審議專項工作報告，也就是工作評議”“地方人大常委會在對政府工作的監(jiān)督上，大體形成了‘述職評議和‘工作評議兩種做法?！瓋煞N形式的探索實踐，都為制定好監(jiān)督法提供了積極有益的經驗，但比較而言，開展工作評議，更能體現(xiàn)人大常委會監(jiān)督的特點，發(fā)揮人大常委會監(jiān)督的優(yōu)勢。”[8]全國人大常委會法律委員會副主任委員喬曉陽主編的《監(jiān)督法學習問答》也這樣認為，“盡管監(jiān)督法中沒有出現(xiàn)‘工作評議字樣，但體現(xiàn)了工作評議的實質精神，兼顧了一般聽取和審議工作報告和工作評議兩方面的特點”“總結實踐經驗，監(jiān)督法把‘述職評議納入到‘工作評議，專門對人大常委會監(jiān)督‘一府兩院專項工作作了規(guī)范化、程序化的規(guī)定?！?[9]可見，全國人大常委會在制定和解讀監(jiān)督法時，只叫停述職評議，也即“把述職評議統(tǒng)一納入到工作評議”。監(jiān)督法并沒有叫停工作評議，那種不分工作評議和述職評議，認為監(jiān)督法叫停所有工作評議的看法是片面的[10]。同時，監(jiān)督法中所指的“專項工作”，其內容應該既包括本級“一府兩院”某一方面的工作;也包括政府所屬部門的整體工作，因為如教育、文化等工作也屬于政府某一方面的工作。那種把“專項工作”僅僅理解為“一府兩院”某一方面的工作，認為監(jiān)督法叫停部門工作評議的看法也是片面的。

工作評議是人大常委會行使監(jiān)督職權的創(chuàng)新。工作評議作為人大在實踐中探索和創(chuàng)造出來的加強法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的有效形式，在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內容等方面，符合憲法和有關法律的基本原則和精神，也符合人大制度的本質要求?！耙桓畠稍骸苯邮苋舜蠊ぷ髟u議，是將人民賦予的權力行使情況向人民匯報，接受人民監(jiān)督的一種有效載體和平臺。工作評議拓寬了地方人大監(jiān)督渠道，它作為一種綜合監(jiān)督手段，把對工作的監(jiān)督和對人的監(jiān)督有機地統(tǒng)一起來，方式比較綜合，手段比較剛性，效果比較明顯，參與性和覆蓋面較廣，監(jiān)督力度比單純聽取審議工作報告要大，實現(xiàn)了由程序性監(jiān)督向實質性監(jiān)督轉變，對于增強人大監(jiān)督實效和權威，具有強有力的促進作用。對于沒有立法權的地方人大來說，監(jiān)督工作更是一項極為重要的工作，只能加強，不能削弱。啟東市人大從推進人民代表大會制度與時俱進的高度，積極探索和嘗試工作評議的辦法和措施，在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的同時，每年對1～2個部門（由常委會票決決定）開展部門工作評議，不斷提升規(guī)范化、程序化水平，努力提高工作評議的質量和實效。

二、工作評議必須依法規(guī)范和完善

規(guī)范性、程序性、法定性是人大監(jiān)督必須遵循的原則。但從各地的實踐看，人大工作評議的名稱各異，做法不一，尤其在程序上亟待規(guī)范和完善。啟東市人大從工作評議的主體、客體、程序、滿意度測評、評議結果運用等方面，進行了規(guī)定和明確，使人大工作評議有了堅實的制度基礎。

（一）關于工作評議的主體。明確評議的主體很有必要，因為這涉及評議的法律效力。到目前為止，全國各地評議的做法并不規(guī)范，有人大代表的評議，有人民代表大會的評議，有人大常委會的評議，有人大常委會主任會議的評議，還有人大常委會擴大會議的評議。究竟誰是評議的主體？監(jiān)督法第二條第一款規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會根據憲法和法律的規(guī)定，行使監(jiān)督權。”這一規(guī)定明確了只有各級人大常委會才能行使監(jiān)督權。工作評議屬于人大閉會期間的工作，因此行使這一監(jiān)督權的主體只能是本級人大常委會，其他組織（如人大常委會主任會議、專門委員會或者常務委員會有關工作機構等）和個人只能根據常委會的授權來承擔評議工作的具體事務，負責評議實施方案的制訂和落實，而不能以自身的名義獨立行使監(jiān)督權。至于人大常委會組成人員、各級人大代表參加常委會開展的評議活動，不是以個人的名義來參與監(jiān)督的，而是受常委會的委托、在常委會的組織下參與的，是服從常委會意志、為常委會行使權力服務的。根據監(jiān)督法規(guī)定，啟東市評議辦法和實施意見規(guī)定，評議主體是市人大常委會，評議活動發(fā)動市、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道和園區(qū)）兩級人大代表參加。

（二）關于工作評議的客體。評議客體，即評議的對象。目前各地人大評議對象的范圍比較寬泛，大多數(shù)地方是評議同級人民政府及其所屬部門、人民法院、人民檢察院;也有一些地方還評議社會團體、企事業(yè)單位（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大評議“七站八所”等）。對非經過人大產生的部門和單位能否進行評議，各地的看法不盡一致。監(jiān)督法第五條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法?！北O(jiān)督法第二章、第八條第一款都規(guī)定了人大常委會監(jiān)督的對象。全國人大常委會法工委副主任李飛認為：“人大常委會經常性地對‘一府兩院開展專項工作評議，不僅可以評議本級政府及其組成部門，還可以評議政府直屬機構和本行政區(qū)域內的上級垂直領導機構，這些機構雖然不是由本級人大常委會任命，但只要他們負有社會管理職能，而這些職能又是本級政府職責范圍的，本級人大常委會當然可以就這些機構工作范圍聽取和審議政府的專項工作報告?！盵11]本區(qū)域內的一些社會團體、企事業(yè)單位，雖然具有一定的社會管理職能，但不是由人大產生，不屬于國家機關，人大不宜采取工作評議的方式進行監(jiān)督。啟東市人大常委會依據監(jiān)督法規(guī)定，明確工作評議的對象包括三個方面，一是市人民政府及其所屬部門;二是本轄區(qū)垂直管理部門;三是市人民法院，市人民檢察院。評議的目的是“促進本級國家行政機關、審判機關、檢察機關依法行政、公正司法”。

（三）關于工作評議的內容。工作評議屬于聽取和審議專項工作報告的具體化，工作評議的內容規(guī)定及來源路徑應該按照監(jiān)督法的規(guī)定來確定。監(jiān)督法第八條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告?！北O(jiān)督法第九條規(guī)定了議題確定和選擇的六個途徑。啟東市人大工作評議項目主要分四個類別，一是市人民代表大會議案的辦理情況以及市人大常委會根據議案所作相應決議的執(zhí)行情況，二是市人大代表提出的、并經主任會議確定為重點督辦建議以及其他建議的辦理情況，三是市人大常委會會議聽取和審議的“一府兩院”專項工作，四是市政府及其所屬部門、垂直管理部門履行工作職責情況。

（四）工作評議的程序。根據監(jiān)督法的規(guī)定，開展工作評議，大體上要經過制訂計劃、確定對象、視察調研、形成意見、聽取報告、測評票決、跟蹤監(jiān)督、公布結果等幾個階段。啟東市人大工作評議分“準備、調查、評議、整改”等四個階段，評議大會程序一般包括：（1）聽取工作報告;（2）聽取調查組的調查報告;（3）分組審議（部門工作評議時，各代表小組作評議發(fā)言）;（4）安排專題詢問;（5）對專項工作或部門工作進行滿意度測評，并當場宣布測評結果。

工作評議必須以充分的調查研究為基礎。啟東市人大工作評議前的調查研究，一般采取集中和分組相結合的方式進行，通過聽取匯報、約見詢問、專題座談、實地察看、民意測評、問卷調查等形式，廣泛聽取意見，了解掌握真實情況，并形成書面調查報告。滿意度測評是工作評議最核心的環(huán)節(jié)，是專項工作評議區(qū)別于專項工作審議的重要方面，也是專項工作評議成功與否的關鍵，是專項工作評議的“重頭戲” [12]。啟東市人大工作評議測評的內容一般包括：（1）報告是否如實反映工作情況;（2）所報告工作的實效及社會效果;（3）對前階段工作中尚存在問題的查找是否準確;（4）對下一步工作擬采取的措施和做法是否可行。測評“一府兩院”專項工作報告，分“滿意、基本滿意、不滿意”三個檔次，滿意和基本滿意的票數(shù)超過常委會組成人員半數(shù)的為通過，否則為未被通過。測評部門工作分“滿意、基本滿意、不滿意”三個檔次，并計算分值作為評議結果。其計算公式為：（滿意票數(shù)×10分+基本滿意票數(shù)×8分）÷總票數(shù)。

三、工作評議應當注意的幾個問題

目前，人大工作評議在許多地方人大常委會開展起來，并已成為了解社情民意、有效實施監(jiān)督的重要工作方式之一。但從各地的運作實踐來看，工作評議還存在著許多不足和薄弱環(huán)節(jié)，如規(guī)范化、程序化水平不高，議題選擇科學性不強，公眾參與度不廣，整改落實的跟蹤問效不夠等，這些問題需要進一步探索實踐和積累經驗，切實加以改進和完善。

（一）提升規(guī)范化、程序化水平。人大工作程序性較強，規(guī)范性較高，這是由人大工作的特點決定的。人大工作評議要嚴格按照常委會既定的程序操作，避免將工作評議搞成大呼隆式的“民主”，只追求簡易便捷，而不注重程序規(guī)范。要認真制訂評議工作方案，對評議的目的、內容、程序、方法、步驟以及要把握的原則等作出明確嚴格的規(guī)定，明確只搞工作評議，不搞述職評議，不對人進行評議，不對干部履職情況進行審議。要嚴格按照評議方案所確定的工作程序開展評議，精心組織，周密安排，認真落實，使工作評議在方案的規(guī)范下嚴格有序進行。在整個評議工作中，人大常委會要始終居于主導地位，這樣才能使人大的評議工作更具權威、更為有效。如評議議題和評議對象的產生，由人大常委會表決通過;面對面的評議就應當安排在人大常委會會議上進行，而不是由領導小組召集舉行專門的評議大會;參加測評人員也應當是以人大常委會組成人員為主，而不是以人大代表為主要參加者;根據組成人員、人大代表發(fā)言而形成的整改意見，必須經常委會審議表決后方可提交被評單位整改，而不是由評議領導小組匯總交辦等等[13]。

（二）議題選擇要“突出重大問題”。彭真同志曾經指出，“重大原則問題，該管就管，少一事不如多一事;日常工作問題，不必去管，多一事不如少一事?！盵14]按照監(jiān)督法的規(guī)定，工作評議的內容來源比較廣泛，主要可以包括：貫徹執(zhí)行憲法及相關法律、法規(guī)情況;人大及其常委會決議、決定及政府政令的貫徹執(zhí)行情況;人民群眾普遍關心和迫切需要解決問題的處理情況;履行職責，為本行政區(qū)域經濟建設和社會事業(yè)發(fā)展服務情況;接受各級人大監(jiān)督，辦理人大代表提出的議案和建議、批評、意見情況;依法行政、公正執(zhí)法的情況;班子建設、廉政建設和機關作風建設等方面的情況[15]。但來源廣泛不能說明內容之廣泛。工作評議議題的確定和選擇要按照監(jiān)督法的精神，“突出重大問題”，即圍繞黨委的中心工作，選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題進行。防止把工作評議“浮現(xiàn)”在“一府兩院”工作的細末枝節(jié)，蛻變?yōu)橐环N日常行政管理手段，如進行百分制考核等。這樣，就代行了行政管理的職權，有違人大監(jiān)督的初衷和目標[16]。

（三）廣泛發(fā)動公眾參與。人大工作評議能否全面掌握被評對象的真實情況，能否真實地反映民意，能否客觀公正地對被評對象作出評價，關鍵在于公眾的參與度和監(jiān)督面。人大常委會是工作評議的主體，但工作評議并不僅僅是人大常委會一家子的事，常委會應廣泛發(fā)動組織常委會組成人員、本選區(qū)的各級人大代表、有關專家和社會公眾參加調查和提出意見，同時，還可以委托統(tǒng)計部門等專業(yè)機構，針對具體對象提前作滿意度民意調查，輔助提升人大測評的公信力。啟東市人大常委會評議部門工作時，在“準備”階段，向社會發(fā)布評議公告，征求社會各界和廣大公眾對被評部門工作的建議意見。在“調研”階段，集中開展人大代表“回選區(qū)訪選民評部門”活動，征集選民對被評部門的建議意見，并在代表小組評議會上進行交流匯總。在“評議”階段，各代表小組各推薦一名代表作評議發(fā)言，被評部門負責人現(xiàn)場就代表提出的問題接受代表詢問。在“整改”階段，再次組織人大代表回訪選區(qū)選民，了解掌握被評部門整改情況。人大常委會在組織的視察、走訪、座談、調查、檢查、審議等過程中，廣泛發(fā)動公眾參與，融人大常委會監(jiān)督、人大代表監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督為一體，使工作評議既生動活潑又富有成效。

（四）加強評議意見的整改落實。工作評議只是手段和形式，改進工作是最終目的。加強評議意見的落實整改，是人大工作評議的重要環(huán)節(jié)。當前，一些地方存在著重評議、輕事后監(jiān)督的傾向，雷聲大雨點小，過程熱熱鬧鬧，缺少事后連續(xù)性的監(jiān)督，影響了評議的效果。對評議中提出來的問題、意見和建議，能落實的要盡快落實，能解決的要盡快解決，能整改的要盡快整改。對于人大代表和群眾反映強烈的問題，人大應將其確定為監(jiān)督工作的重點部門和重要議題，列入監(jiān)督計劃，促使相關問題得到解決。對不認真接受評議的、群眾意見較大的，或者對整改意見落實不力的，人大要依法對負責人采取詢問、質詢、罷免等一些剛性監(jiān)督手段加強監(jiān)督，以維護工作評議的嚴肅性和權威性。在“整改落實”階段，啟東市人大常委會要求被評部門根據評議意見（審議意見）制訂整改工作方案，認真落實整改，一段時間后，人大常委會會議專門聽取和審議被評部門整改情況報告，并進行滿意度測評。針對性、持續(xù)性、跟蹤性的監(jiān)督檢查活動，推進了評議意見（審議意見）的落實，切實解決了一些人民群眾關心的重點和難點問題。

（五）重視評議結果的運用。運用落實好評議結果，是保證專項工作評議取得實際效果的關鍵所在。要公開評議過程和結果。評議實施方案、被評對象工作報告、評議意見、滿意度測評結果、整改落實情況等要通過新聞發(fā)布會、新聞媒體、人大網站、邀請公民參與等形式和途徑向社會公開，接受人民群眾的監(jiān)督。要及時向黨委反映評議結果，以便黨委在干部考核獎懲、提拔使用中得到體現(xiàn)。在推行年度工作目標責任量化考核的地方，可專列一定分值由人大工作評議結果入位，以此建立正向激勵機制。對工作評議結果，啟東市人大常委會與黨委、政府建立了一套行之有效的對接共用制度，人大工作評議的結果（折算成分值）作為被評部門年度星級機關考核評定時“公眾評議”（共20分，在百分制考核中占比20%）的分值，彰顯民意的分量和人大監(jiān)督的權威。

注釋：

[1]陳及時：《專項工作評議的法律適用及實用價值》，載《人大研究》2010年第10期。

[2]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第401頁。

[3]林伯海：《人民代表大會監(jiān)督制度的分析與構建》，中國社會科學出版社2004年版，第89頁。

[4]參見《1986年我國人民代表大會制度的十大進展》，載《中國法制報》1986年12月31日第1版。

[5]尹世洪、朱開揚：《人民代表大會制度發(fā)展史》，江西人民出版社2002年版，第328頁。

[6]彭沖：《關于加強人民代表大會制度建設和人大工作的幾個問題》，載《法制日報》1992年7月10日第2版。

[7]何俊志：《制度等待利益——中國縣級人大制度模式研究》，重慶出版社2005年版，第210頁。

[8][11]李飛：《“一府兩院”專項工作報告的聽取和審議》，中國人大網2006年11月8日。

[9]喬曉陽：《監(jiān)督法學習問答》，中國民主法制出版社2006年版，第38、35頁。

[10]陳書僑：《對工作評議的再認識》，載《人大研究》2011年第1期。

[12][16]黃洪斌、王雪鋒：《關于對專項工作評議若干問題的探討》，載《人大研究》2009年第10期。

[13]高詠沂、姚百義、王林：《人大評議工作需要探討的幾個問題》，載《人大工作通訊》1998年第18期。

[14]《彭真文選（1941—1990）》，人民出版社1991年版，第563頁。

[15]詹金燦：《專項工作評議實例探析》，載《人大研究》2010年第1期。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）