地方人大參與社會(huì)治理的制度優(yōu)勢(shì)與功能開(kāi)發(fā)

弓聯(lián)兵+李亞楠

近年來(lái)，我國(guó)各地頻發(fā)群體性事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政府治理帶來(lái)了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。從發(fā)生學(xué)的角度來(lái)看，盡管群體性事件發(fā)生的直接原因不同，涉及各種行業(yè)和領(lǐng)域，但歸根到底都是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益分化以及利益分配不均衡所致，如何將合理的利益訴求通過(guò)規(guī)范的體制性渠道進(jìn)行表達(dá)和維護(hù)，就成為化解群體性事件的基本思路。

一、體制阻滯與群體性事件

從當(dāng)前群體性事件發(fā)生的根本原因來(lái)看，所有群體性事件都與個(gè)人利益和群體利益有著密切的關(guān)系。有學(xué)者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)99%的群體事件是由民眾利益受侵害引起[1]。馬克思就曾說(shuō)：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他的利益有關(guān)?！盵2]可以說(shuō)，追求利益是人類(lèi)一切社會(huì)活動(dòng)的動(dòng)因，并且這種利益追求隨著社會(huì)分工的發(fā)展而強(qiáng)化。在一個(gè)利益分化的社會(huì)里，利益是主導(dǎo)群體行為和個(gè)體行為的基本依據(jù)。在利益分化的過(guò)程中，由于利益重構(gòu)改變著幾乎所有相關(guān)者的利益，所以新的利益差別以及由此產(chǎn)生的利益矛盾甚至利益沖突也就必然要產(chǎn)生[3]。

從已有的研究和事實(shí)來(lái)看，基于利益維護(hù)的維權(quán)事件目前已成為群體性事件的主要類(lèi)型。于建嶸教授研究認(rèn)為，維權(quán)事件約占目前全國(guó)群體性突發(fā)事件的80%以上。在農(nóng)民維權(quán)中，土地問(wèn)題約占65%以上。農(nóng)村土地糾紛最集中的地區(qū)是沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，其中以浙江、山東、江蘇、河北、廣東最為突出。這些地區(qū)爭(zhēng)議的主要是非法或強(qiáng)制性征地，農(nóng)民抗?fàn)幍膶?duì)象主要是市、縣政府。在中部地區(qū)的安徽、河南、黑龍江等地區(qū)所表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題主要是對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的侵犯，抗?fàn)幍膶?duì)象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)組織。工人維權(quán)的主要問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)改制、拖欠工資、社會(huì)保險(xiǎn)、破產(chǎn)安置、勞動(dòng)時(shí)間、毆打工人等方面。市民維權(quán)房屋拆遷是主要問(wèn)題。無(wú)論是農(nóng)民，還是工人及市民，都把具體的利益訴求作為行動(dòng)的目標(biāo)[4]。

當(dāng)合法和規(guī)范的制度化渠道無(wú)法表達(dá)訴求和維護(hù)利益的時(shí)候，民眾往往會(huì)選擇非法的或體制外的方式進(jìn)行表達(dá)。日積月累，使矛盾激化引發(fā)群體性事件。在現(xiàn)實(shí)條件下，利益群體尤其是弱勢(shì)群體由于擁有的各種資源較少，利益訴求和維護(hù)渠道不暢通，尤其是社會(huì)吸納民眾正常利益表達(dá)的制度化組織渠道阻塞，利益訴求的組織依托缺失，民眾在表達(dá)自身利益時(shí)，利益表達(dá)的離散化程度較高，導(dǎo)致公眾無(wú)法表達(dá)自己的利益訴求。在利益訴求長(zhǎng)期得不到黨政部門(mén)的有效回應(yīng)，以致矛盾持續(xù)積累，在利益受損得不到補(bǔ)償?shù)那闆r下，會(huì)引起相關(guān)利益群體巨大的相對(duì)剝奪感，當(dāng)發(fā)現(xiàn)通過(guò)制度化的渠道無(wú)法解決問(wèn)題的時(shí)候，就不得不借助于一種非常態(tài)政治參與的途徑，甚至采取極端的表達(dá)和追求方式，如靜坐、集體上訪、非法舉行集會(huì)游行、圍堵和沖擊黨政機(jī)關(guān)等方式來(lái)發(fā)泄不滿和表達(dá)自己的利益訴求。

針對(duì)群體性事件的治理，黨的十六屆六中全會(huì)曾在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)指出：“積極預(yù)防和妥善處置人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，維護(hù)群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定?！痹谏鐣?huì)利益分化已成基本形態(tài)的事實(shí)下，各種各樣的社會(huì)沖突也將成為社會(huì)普遍現(xiàn)象，正如美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓所言：一個(gè)國(guó)家公民政治參與的要求會(huì)隨著利益的分化而增長(zhǎng)，如果其政治體系無(wú)法給個(gè)人或團(tuán)體提供制度化的參與渠道，那么個(gè)人和社會(huì)群體的政治行為就有可能給社會(huì)帶來(lái)動(dòng)亂[5]。因此，對(duì)于群體性事件這類(lèi)激烈的社會(huì)沖突不能停留在“救火式”或“運(yùn)動(dòng)式”治理的思維，而應(yīng)當(dāng)在預(yù)防和處理的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行必要的制度化建設(shè)，通過(guò)制度本身吸納利益表達(dá)和協(xié)調(diào)利益關(guān)系，從而在根本上舒緩社會(huì)沖突帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定。如果不能通過(guò)制度解決矛盾糾紛而是通過(guò)非制度化的方式得以解決，則會(huì)弱化制度權(quán)威，使更多的人尋找非制度化的解決途徑。加強(qiáng)群體性事件治理的制度化建設(shè)，一方面是進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，另一個(gè)方面就是在已有制度結(jié)構(gòu)上開(kāi)發(fā)和挖掘更為有效的制度功能，充分利用已有的制度功能。從這個(gè)意義上說(shuō)，地方人大制度功能發(fā)揮就成為治理群體性事件的應(yīng)有之義和迫切任務(wù)。

二、地方人大制度功能及其優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平在《慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》中指出：“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度?！盵6]人民代表大會(huì)制度本身符合現(xiàn)代政治理念，滿足了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政治的要求。因此，人民代表大會(huì)制度完全可以承載和消解現(xiàn)代化對(duì)政治帶來(lái)的壓力，也可以在治理群體性事件上發(fā)揮應(yīng)有功能。由于政治和社會(huì)的不穩(wěn)定往往產(chǎn)生于政治體系的能力和社會(huì)要求之間的脫節(jié)，所以，如不充分挖掘和利用這種制度的價(jià)值和功能，就會(huì)帶來(lái)制度資源的極大浪費(fèi)，增大治理的成本[7]。從人民代表大會(huì)制度的價(jià)值內(nèi)涵和內(nèi)在結(jié)構(gòu)來(lái)看，人民代表大會(huì)制度具有民意整合與溝通、利益表達(dá)與維護(hù)等基本功能。

（一）民意整合和溝通

作為我國(guó)的政權(quán)組織形式，人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家最根本的政治原則，即“一切權(quán)力屬于人民”。人民通過(guò)選舉等方式將權(quán)力委托于人民代表大會(huì)，由其代表人民行使國(guó)家權(quán)力。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，在國(guó)家層面，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在地方層面，地方人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力[8]。正因?yàn)槿舜笤谥贫仍O(shè)計(jì)上是法定的民意代表機(jī)構(gòu)，因此，民眾可以通過(guò)他們選出的代表，將自己的意愿及時(shí)、充分地反映到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中去。人大則依照法定程序就各方面的民意展開(kāi)充分的討論與整合，進(jìn)而提升為國(guó)家意志。這樣的國(guó)家意志就不易偏離廣泛的民意要求，因?yàn)椤叭瞬粫?huì)反對(duì)他自己”，所以，整合了廣泛民意出臺(tái)的法律政策，民眾總會(huì)自覺(jué)和理性的對(duì)待，而不會(huì)采取激烈的方式來(lái)反對(duì)和抵制。

由于地方人大更接近民眾，更能掌握最真實(shí)的民意，因此，地方人大按照法定程序吸納和整合民意，更能作出符合民意的政策和行為。馬克思曾說(shuō)：“脫離被代表人意識(shí)的代表機(jī)關(guān)，就不成其為代表機(jī)關(guān)?！盵9]可以說(shuō)，人民代表大會(huì)在表達(dá)民意、整合民意，尤其在將民意上升為國(guó)家和法律意志方面具備無(wú)可替代的特有價(jià)值[10]。代表應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種方式經(jīng)常接觸選民，傾聽(tīng)民意，并及時(shí)將民意輸入人大或其常委會(huì)。

地方人大在政治設(shè)計(jì)上是國(guó)家與社會(huì)的政治紐帶，扮演著下情上達(dá)和上情下達(dá)的民意“中轉(zhuǎn)站”角色，發(fā)揮著重要的溝通功能。地方人大將收集和整合后的民意真實(shí)上傳到國(guó)家層面，并傳遞到本級(jí)黨委和政府部門(mén)，為黨委統(tǒng)攬全局提供民意基礎(chǔ)，并督促政府部門(mén)傾聽(tīng)民意，也讓民眾不滿和憤怒的情緒得以通過(guò)合法的渠道宣泄出去，從而防止“民意淤塞”的不利后果。與此同時(shí)，地方人大也將國(guó)家的大政方針和地方政策法規(guī)傳遞給民眾，并將政府部門(mén)的回應(yīng)反饋給民眾，使民眾在知情的情況下化解疑惑和不滿。如此，通過(guò)政府與民眾之間的溝通和互動(dòng)，可以有效地將群體性事件的誘因控制在初發(fā)階段。

（二）利益表達(dá)與維護(hù)

由于政治體系結(jié)構(gòu)與功能能否實(shí)現(xiàn)以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)與利益密切相關(guān)，因而各種不同的利益必然要在社會(huì)政治體系中找到表達(dá)的渠道和實(shí)現(xiàn)的渠道，當(dāng)一個(gè)社會(huì)缺乏有組織、有規(guī)范的力量來(lái)充分代表自己的利益時(shí)，一個(gè)偶然的事件或一個(gè)領(lǐng)袖的出現(xiàn)都可能觸發(fā)人們積蓄的不滿情緒，并會(huì)通過(guò)難以預(yù)料和難以控制的方式突然爆發(fā)[11]。

轉(zhuǎn)型期的利益分化和沖突，使得各種利益訴求成為一種常規(guī)性的社會(huì)現(xiàn)象。在代議制構(gòu)架下，代議機(jī)構(gòu)是表達(dá)和實(shí)現(xiàn)民眾訴求的核心機(jī)構(gòu)，代表是表達(dá)和實(shí)現(xiàn)民眾訴求的主要角色[12]。同西方代議制度相似的是，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度也存在著一種委托關(guān)系，民眾通過(guò)選舉的方式將自己的權(quán)利和利益委托給人大代表，人大代表就有責(zé)任和義務(wù)來(lái)表達(dá)民眾的利益訴求，并借助民眾的法定授權(quán)來(lái)維護(hù)民眾的利益免受侵害。由于地方人大具有廣泛和直接的代表性等優(yōu)勢(shì)，就順理成章地成為擔(dān)負(fù)利益表達(dá)和維護(hù)功能的最佳組織。

從我國(guó)的社會(huì)主義民主政治原則和法定授權(quán)來(lái)看，人大在利益表達(dá)和維護(hù)上具有至高的政治優(yōu)勢(shì)和豐厚的制度資源。由于“各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員”，所以，人大代表的功能發(fā)揮也可以被視為是人大功能的體現(xiàn)。代表法對(duì)人大代表的職權(quán)給予了明確的說(shuō)明：“各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力?！贝響?yīng)當(dāng)“和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)。”這就是說(shuō)，代表不能脫離民眾，而是要與民眾保持密切聯(lián)系，積極和充分表達(dá)民眾利益，并且還要努力履行代表的利益表達(dá)職責(zé)。

此外，更為關(guān)鍵的是當(dāng)民眾利益受到侵害時(shí)，人大可以依據(jù)其法定權(quán)力監(jiān)督和制約其他機(jī)關(guān)，發(fā)揮著利益維護(hù)的功能。憲法第一百零四條中規(guī)定，縣級(jí)以上地方人大的監(jiān)督權(quán)由兩部分內(nèi)容構(gòu)成：一是為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一所進(jìn)行的法律監(jiān)督，即有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議;二是為確?！耙桓畠稍骸闭_行使職權(quán)所進(jìn)行的工作監(jiān)督。監(jiān)督法第二十二條也有規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查?！贝矸ㄖ幸惨?guī)定，各級(jí)人大代表“依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢案、罷免案等;提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)”。通過(guò)法律的形式將人大的職權(quán)固定下來(lái)，說(shuō)明其職權(quán)的重要性和權(quán)威性，也說(shuō)明通過(guò)人大的監(jiān)督和制約，是民眾利益避免受到行政權(quán)力侵害的法定途徑和救濟(jì)手段。

正如《人民日?qǐng)?bào)》的評(píng)論中所說(shuō)：“有利益的表達(dá)才有相對(duì)的利益均衡，有相對(duì)的利益均衡才有長(zhǎng)久的社會(huì)穩(wěn)定。事實(shí)表明，諸多矛盾沖突事件背后，往往是利益表達(dá)機(jī)制的缺失。從這個(gè)角度看，維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)。盡可能多地傾聽(tīng)社會(huì)各方面的聲音，兌現(xiàn)社會(huì)公眾的表達(dá)權(quán)，對(duì)于維穩(wěn)大有好處?！盵13]不可否認(rèn)的是，充分發(fā)揮地方人大的制度功能和優(yōu)勢(shì)，對(duì)于民意輸入和回饋，化解“民意淤塞”，表達(dá)利益訴求，維護(hù)民眾利益有著制度性的規(guī)范意義。

三、地方人大制度功能發(fā)揮與群體性事件治理

在大多數(shù)群體性事件潛伏、露頭、爆發(fā)的各個(gè)階段，作為群眾利益代言人的人大代表卻時(shí)常缺位或普遍“不在場(chǎng)”，或喪失代言權(quán)、話語(yǔ)權(quán)。同有近 3000 名全國(guó)人大代表和 320 萬(wàn)地方各級(jí)人大代表的數(shù)量相比，通過(guò)這條渠道表達(dá)的利益訴求的總量并不大 。在一項(xiàng)有關(guān)民眾通過(guò)人大代表表達(dá)利益情況的調(diào)查中，可以明顯地表明這一點(diǎn)。問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示：雖然受訪者中有29.2%的人近年來(lái)參加過(guò)人民代表大會(huì)的選舉，但受訪者在遇到生活困難、動(dòng)遷或居住環(huán)境等方面問(wèn)題，受單位領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)主及雇主侵害，發(fā)生生活糾紛及與行政執(zhí)法人員發(fā)生糾紛等問(wèn)題時(shí)，尋找過(guò)人民代表的概率分別為0.2%、0.0%、0.0%、0.0%、0.0%[14]。也就是說(shuō)，對(duì)于民眾而言，選舉人民代表與表達(dá)利益之間，并不存在必然的相應(yīng)關(guān)聯(lián)。通過(guò)這項(xiàng)調(diào)查可以得知，地方人大制度功能的虛化，使其難以擔(dān)負(fù)起預(yù)防和治理群體性事件的制度性作用。因此，使地方人大的制度功能有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，就需要在選舉、監(jiān)督等法定空間上深入挖掘。

（一）完善人大代表選舉和履職制度

愈是利益分化和多元，愈是需要政府與民眾、民意之間有效的溝通，輿情溝通，下情上達(dá)，上情下達(dá)，防止信息隔絕或傳遞失真;愈是需要有效的整合平臺(tái)，不同群體不同利益訴求才能充分表達(dá)[15]。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，因此，人大選舉制度就是構(gòu)成我國(guó)人民代表大會(huì)制度的關(guān)鍵部分。人大代表選舉的意義在于，充分反映和高度體現(xiàn)民意，保證民眾的參政權(quán)，增進(jìn)政府的合法性，建立起良好的選民利益訴求機(jī)制，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。不斷出現(xiàn)的一系列社會(huì)群體性事件表明，亟待暢通制度化的參與渠道，疏導(dǎo)民眾有序參與，在體制內(nèi)釋放參與能量和不滿情緒。

完善人大代表選舉制度，這里面涉及一個(gè)非常重要的問(wèn)題，就是優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。目前人大代表之所以表達(dá)群眾利益訴求的作用不突出，其中一個(gè)重要的原因，就是群眾代表太少，官員代表太多。雖然官員代表從本質(zhì)上講是維護(hù)群眾根本利益的，但由于所處的角度和位置不同，對(duì)最底層人民群眾的切身利益、想法愿望、具體困難、行為方式，遠(yuǎn)沒(méi)有群眾代表了解得那么清楚、體會(huì)得那么深刻、把握得那么準(zhǔn)確，因此在面對(duì)一些社會(huì)矛盾時(shí)就很難像群眾代表那樣能完全從群眾的角度思考問(wèn)題，積極主動(dòng)而且及時(shí)準(zhǔn)確地反映民情、為民代言;在做群眾工作時(shí)能抓住主要矛盾、針對(duì)群眾想法、得到群眾信任。