關于地方立法擴容的一點思考

趙立新

2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議首次審議立法法修正案，本次修改的一個重大變化是把過去除省、自治區(qū)、直轄市外全國只有49個較大的市才享有的地方立法權擬擴大至全部282個設區(qū)的市，這便是“地方立法的擴容”。關于地方立法擴容，當前法律界討論甚多。作為人大機關立法工作者，筆者在此也談一點個人看法，以求教于大家。

筆者認為，地方立法擴容符合我國法制建設的大方向。其原因有三：其一，這一舉措適應改革發(fā)展的需要，是促進地方治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。從層級縱向角度來看，設區(qū)的市是我國經(jīng)濟發(fā)展和改革創(chuàng)新最具活力的區(qū)域，先行先試、突破體制機制障礙等一系列探索亟需法制的保障。而當前大部分設區(qū)的市都沒有地方立法權，這種狀況已落后于形勢發(fā)展需要。其二，有利于提升地方的法制化水平。目前的實際是，設區(qū)的市作為我國地方政權的重要組成部分，它們中的大部分都無權制定地方性法規(guī)，在涉及地方特有事項及地方特有事務的管理方面只能靠“紅頭文件”或規(guī)范性文件，無論是權威性還是法律嚴肅性都顯不足。其三，解決了司法實踐中的某些法律適用問題。依法理學的基本原理，法律裁判文書直接引用的只限于法律及法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、司法解釋，其他規(guī)范性文件不在此列。如果賦予設區(qū)的市以地方立法權，一些規(guī)范性文件便可以通過法定程序上升為地方性法規(guī)，有利于司法機關審理某些案件時消除法律適用方面的障礙。

不過地方立法擴容也帶來一些隱憂。其一，除現(xiàn)有較大的市之外，其他設區(qū)的市的人大常委會無論是立法機構還是立法人員都無法滿足立法工作的需要，立法力量嚴重不足，這是地方立法擴容遇到的無法回避的關鍵問題。其二，受制于立法資源的不足，擴容后的地方立法（主要是指新增設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)）質量堪憂。另外，在同一省級行政區(qū)域內(nèi)，各地區(qū)頒行的地方性法規(guī)如果就同一事項發(fā)生沖突或規(guī)定不一致的情形明顯增多，也會不可避免地損害法制統(tǒng)一原則。其三，隨著地方立法的擴容，省一級人大及其常委會對地方性法規(guī)的審查監(jiān)督職能得到進一步強化，需批準的法規(guī)件數(shù)量大增，原來只針對較大的市及民族自治地方報批法規(guī)而設置的監(jiān)督審查機制乃至相應的機構、人員明顯不適應地方立法擴容后的需要。其四，原來在較大的市或民族自治地方立法中不同程度存在著的地方保護主義或地方利益法制化的問題可能會日趨顯性化。

緣于以上利弊兩方面的分析，筆者認為地方立法擴容應采取謹慎操作、試點先行、限定事項、分步推進的實施策略，這也與立法法修正案的立法思路大體一致。其一，由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)實際情況，確定本省設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的步驟和時間。此舉意味著除原較大的市之外，省內(nèi)其他設區(qū)的市享有地方立法權的時間并不同步。其二，較大的市制定地方性法規(guī)只限于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項和領域。其三，省、自治區(qū)的人大常委會要對較大的市的立法規(guī)劃進行綜合平衡，總量控制，避免重復立法，浪費立法資源。其四，省、自治區(qū)的人大常委會要依照法制統(tǒng)一原則，嚴格審查批準較大的市報送的地方性法規(guī)，防止立法沖突及地方保護主義傾向。其五，新增地方立法權的設區(qū)的市可考慮以半年為限設定一個立法準備期，在此期間內(nèi)建立機構，充實人員，組織業(yè)務培訓，為即將開展的立法工作奠定堅實的物質保障和人力儲備。

（作者單位：吉林省人大財經(jīng)委）