行政公訴權(quán)運行制度的立法思考

朱斌潘興傳李云

（1.湖南省人民檢察院民事行政檢察處，湖南長沙410001；2.湖南湘西自治州人民檢察院研究室,湖南吉首416000；3.湖南瀘溪縣人民檢察院辦公室,湖南瀘溪 416100）

行政公訴權(quán)運行制度的立法思考

朱斌1潘興傳2李云3

（1.湖南省人民檢察院民事行政檢察處，湖南長沙410001；2.湖南湘西自治州人民檢察院研究室,湖南吉首416000；3.湖南瀘溪縣人民檢察院辦公室,湖南瀘溪 416100）

行政公訴權(quán)運行制度設(shè)定是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從運行原則、運行條件和運行程序等方面加以探討。除此以外，行政公訴權(quán)運行制度還與行政公訴權(quán)主體的訴訟地位、被告資格的認定、舉證責任分配、管轄等制度密切相關(guān)。惟其如此，才能推進行政公訴權(quán)運行制度的科學(xué)立法、民主立法。

行政公訴權(quán)；運行制度；科學(xué)立法；民主立法；制度規(guī)范

行政公訴權(quán)設(shè)定除了涉及其運行原則、條件和程序，還與行政公訴權(quán)主體的訴訟地位、被告資格的認定、舉證責任分配、管轄等制度密切相關(guān)。因此，科學(xué)設(shè)定行政公訴權(quán)運行的相關(guān)制度，也是行政公訴權(quán)設(shè)定的組成部分。

一、行政公訴權(quán)運行與檢察機關(guān)的訴訟地位

行政公訴權(quán)主體在運行中的訴訟地位關(guān)乎檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。如果不從制度層面科學(xué)設(shè)計行政公訴權(quán)主體的運行地位，勢必影響行政公訴權(quán)的有效性與權(quán)威性。因此，從理論與實踐相結(jié)合的層面探討行政公訴權(quán)主體在運行中的訴訟地位，有利于行政訴訟結(jié)構(gòu)的合理化。

列寧指出“一般是用什么來保證法律的實行呢?第一，對法律的實行加以監(jiān)督；第二，對不執(zhí)行法律的加以懲辦”。檢察機關(guān)提起行政訴訟，這是由其自身的性質(zhì)和任務(wù)決定的[1]。列寧指出：“檢察長的惟一職權(quán)和必須做的事情只有一件：監(jiān)督整個共和國對法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長的惟一職權(quán)是把案件提交到法院判決”[2]。這段精辟論述把法律監(jiān)督和提起訴訟二者統(tǒng)一起來，說明了提起訴訟是實行法律監(jiān)督的形式和手段，兩者是形式和內(nèi)容的關(guān)系。在行政訴訟中，檢察機關(guān)提起的訴訟均為涉及國家和公共社會重大利益的案件，以及法律規(guī)定由檢察機關(guān)參加的其他案件[3]。檢察機關(guān)提起行政公訴是由檢察機關(guān)的性質(zhì)和目的（維護國家利益和公共利益或法律秩序）決定的，也是細化憲法賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。人民檢察院提起行政訴訟的目的，就是為了更好地行使法律監(jiān)督權(quán)，以維護國家法律的統(tǒng)一正確實施。一是通過對引起訴訟發(fā)生的當事人的行為進行法律監(jiān)督，從國家的角度維護社會公共利益，使行政立法與司法得到統(tǒng)一，保證其實施與遵守；二是監(jiān)督人民法院的行政審判活動和行政訴訟當事人的訴訟行為是否合法，對違法行為予以制止、糾正；三是以檢察機關(guān)特有的手段和力量協(xié)助和維護公民或法人的合法權(quán)益，以維護正常的社會秩序和國家行政管理秩序[4]。簡言之，檢察機關(guān)在行政公訴中角色定位的考量因素應(yīng)當包括：檢察機關(guān)的性質(zhì)與法律地位、行政訴訟的訴訟構(gòu)造、行政公訴的目的。

人民檢察院提起行政公訴，其在訴訟中的地位是特殊的。人民檢察院提起行政訴訟，享有程序意義上的訴權(quán)。人民檢察院提起行政訴訟，就是基于程序意義上的訴權(quán)，作為一個起訴者，它與行政訴訟中的原告有許多相似之處，例如，享有原告的某些訴訟權(quán)利，它可以申請回避、進行辯論、提供證據(jù)等。但是人民檢察院與原告又存有較大的區(qū)別：一是人民檢察院不享有實體意義上的訴權(quán)。人民檢察院不是行政法律關(guān)系的主體，它在行政訴訟活動中無權(quán)處理當事人的實體權(quán)利，人民法院的判決對它不發(fā)生強制作用。二是人民檢察院不能成為被告人。人民檢察院不享有實體意義上的訴權(quán)，也就不能承擔實體的行政義務(wù)，作為被告的國家行政機關(guān)如果不服，只能闡述自己不應(yīng)承擔行政法律責任的事實根據(jù)，而不能要求檢察機關(guān)對之負行政實體義務(wù)，所提出的反訴，只能對訴訟中實際享有行政實體權(quán)利義務(wù)的人提出，人民檢察院不能成為反訴的對象。三是人民檢察院享有比原告更為廣泛的權(quán)利。人民檢察院在訴訟中負有特殊的使命，在訴訟中享有原告所不具有的權(quán)利，例如，有權(quán)對案件事實進行調(diào)查等。

在行政公訴中，檢察機關(guān)作為公訴人，既是原告，也是法律監(jiān)督者，其主體地位具有雙重性，既是訴訟程序的提起者，又是對正在進行的這一訴訟進行監(jiān)督的法律監(jiān)督者。因此，檢察機關(guān)提起訴訟，不是僅僅負擔單一的提起訴訟職能，還要在行使訴訟提起的職能之外，對該訴訟進行監(jiān)督，對在訴訟中發(fā)生的違法行為，有權(quán)進行監(jiān)督。其地位應(yīng)處于行政公訴人和國家法律監(jiān)督雙重的法律地位，相似于刑事訴訟活動中國家公訴人的訴訟地位，是具有特定訴訟職能和獨立訴訟地位的主體，在法庭審理中具有雙重職責。因為檢察官行使了屬于當事人的程序權(quán)利，但他不是為他自己而作，而是以國家名義履行職責。如果其行為是意味著一個當事人的行為，那么這個當事人只能是國家[5]。其主要原因有二：一是檢察機關(guān)的重要職責是保護國家、社會公益不受侵害，其所提起的訴訟是代表國家利益，出席法庭、參加法庭調(diào)查、進行法庭辯論，證實行政違法行為損害國家和社會公益，提請人民法院依法公正裁判；二是檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，在行政訴訟中還具有對行政審判活動是否合法實行法律監(jiān)督，對當事人及其他訴訟參與人的訴訟合法性進行監(jiān)督，對法庭審判活動違法行為提出糾正意見等[6]。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，本身就具有公訴權(quán)，啟動法院審判是其開展法律監(jiān)督的必要手段。人民檢察院提起行政訴訟，將部分違法行政行為或者行政不作為提交法院進行合法性審查，正是履行法律監(jiān)督職責的表現(xiàn)[7]。概言之，人民檢察院提起行政訴訟，是基于法律監(jiān)督的需要，因而它始終處于國家法律監(jiān)督者的地位[8]。

二、行政公訴權(quán)運行與舉證責任

證據(jù)制度是一切訴訟的基本制度，其中舉證責任是證據(jù)制度的重中之重。正如有學(xué)者指出：“承擔舉證責任意味著承擔更多的舉證負擔；在事實難以查清的情況下，也承擔更多的敗訴風險；舉證責任承擔者在訴訟過程中處于正方的地位，而非舉證責任承擔者則扮演反方的角色”[9]?？梢姡姓V權(quán)運行離不開舉證責任的制度支持。設(shè)定舉證責任制度對于行政公訴權(quán)運行具有十分重要的意義。就行政訴訟的舉證責任而言，我國理論界眾說紛紜。主要觀點如下：

一是被告舉證說。該說認為，檢察院享有調(diào)查、取證權(quán)并不意味著檢察院同時負有舉證的責任，訴訟中的舉證責任仍應(yīng)由作為被告的行政機關(guān)承擔[10]。同時，應(yīng)賦予人民檢察院調(diào)查取證權(quán)，以有力地質(zhì)疑被告的證據(jù)，真正起到法律監(jiān)督的效果[11]。也就是說舉證責任仍由被告行政主體承擔，即行政主體承擔舉證責任證明自己行為的合法性。檢察機關(guān)、被訴行政機關(guān)對自己提出的主張，均有責任提供證據(jù)證明[12]。二是檢察機關(guān)舉證說。該說認為，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定是由擁有行政權(quán)的被告(行政機關(guān))承擔舉證責任，這是正確合理的，因為行政自訴中原告是公民、法人等行政相對人，舉證能力弱，故規(guī)定被告承擔舉證責任。但行政公訴則有所不同，檢察機關(guān)作為原告，在能力、水平、經(jīng)濟實力、社會關(guān)系、技術(shù)等方面基本上與行政主體保持平等的地位，實力相當，他們也具有一定的調(diào)查取證能力，對國家法律政策也有相當?shù)陌盐绽斫猓以跊Q定起訴前往往經(jīng)過仔細認真研究、考慮，所以完全具備相應(yīng)的舉證能力。三是舉證責任分擔說。該說認為，行政公訴的原告應(yīng)當承擔公共利益己經(jīng)受到損害或即將因行政行為受到損害的舉證責任，然后由被訴行政機關(guān)就其行為的合法性承擔舉證責任[13]。即行政公訴案件的舉證應(yīng)以被告舉證為原則，檢察機關(guān)主動取證為補充[14]。

前面兩種觀點雖有其合理的一面，但還是存有較大的缺陷。被告舉證說未能區(qū)分行政公訴與行政自訴證明責任之間的關(guān)系。在行政公訴中，被告的行為往往侵犯國家或社會公共利益。在行政自訴中，被告的行為通常侵犯行政相對人的合法權(quán)益。因而行政公訴與行政自訴是有本質(zhì)區(qū)別的。這也是我國建構(gòu)行政公訴制度的關(guān)鍵所在。正因為如此，檢察機關(guān)在行政公訴中擁有一定的職權(quán)。在檢察機關(guān)不承擔任何舉證責任的情況下，如果過分強調(diào)被告的舉證責任，勢必引發(fā)行政公訴權(quán)的濫用。檢察機關(guān)舉證責任說過分強調(diào)檢察機關(guān)的舉證責任，而忽視了擁有巨大行政權(quán)的被告的舉證責任。由于行政事務(wù)的專業(yè)性和技術(shù)性，該說可能增加檢察機關(guān)調(diào)查取證的成本，也有悖于行政公訴權(quán)對行政權(quán)的制約與監(jiān)督。相比之下，舉證責任分擔說比較符合我國行政公訴權(quán)運行的特點。

檢察機關(guān)行使行政公訴權(quán)有權(quán)利也有義務(wù)提供必要的證據(jù)，以證明自己提出的事實，但這種證明責任與當事人的舉證責任不同，不是為了證明有關(guān)權(quán)利的主張，而是向法院揭示當事人行為的違法性，以及對國家和社會公共利益的危害性 [15]。其理由是：其一，行政公訴人是檢察機關(guān)，在能力、水平、經(jīng)濟實力、社會關(guān)系、技術(shù)等方面與行政主體實力相當，具備相應(yīng)舉證能力。因此行政公訴案件應(yīng)實行誰主張誰舉證的原則，以示公平[16]。其二，根據(jù)行政法治原則的要求，行政主體資格法定、職權(quán)法定，行政行為必須有法律依據(jù)或者必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，基于此，行政機關(guān)應(yīng)當對其作出的行政行為的合法性負舉證責任，這是確立行政訴訟舉證責任分配的根本原因。其三，根據(jù)行政實體法和行政程序法舉證責任的分配來看，行政機關(guān)作出的行政行為，必須進行調(diào)查取證，即使審查證據(jù)或聽證，都是在行政機關(guān)的主持下進行，認證或事實裁定由行政機關(guān)獨自決定，行政機關(guān)始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位，行政機關(guān)有能力就作出行政行為的合法性舉證。其四，行政公訴前告知程序的設(shè)定，允許行政機關(guān)就其作出的行政行為進行自查，這樣客觀上行政主體有時間和機會對相關(guān)事項進行調(diào)查和取證，能夠在法庭中進行舉證。

三、行政公訴權(quán)運行與管轄問題

管轄權(quán)的確定是行政公訴權(quán)運行的一個前提條件。由于管轄權(quán)是一個頗復(fù)雜的難題，我國學(xué)術(shù)界對其有不同的觀點。第一種觀點認為，多數(shù)行政公訴案件可以由基層人民法院作為第一審，行政公訴案件涉及公共利益，通常覆蓋面廣、影響力大且較為復(fù)雜，可以將其認定為“本轄區(qū)重大、復(fù)雜的案件”而由中級人民法院管轄[17]。第二種觀點認為，為了排除作出被訴行政行為的行政機關(guān)的干涉，審理行政公訴案件人民法院的級別應(yīng)當高于被訴行政機關(guān)的級別。對于同級人民政府工作部門作出的行政行為，可以規(guī)定由同級人民法院審判，對人民政府作出的行政行為，規(guī)定由上一級人民法院審判[18]。第一種觀點忽視了我國現(xiàn)有的憲政體制。目前我國同級法院在財政、人事等保障方面受同級人民政府的控制。如果由同級人民法院審理同級人民政府作出的行政行為，可能導(dǎo)致審判者受制于被審判者。在這種情況下，人民法院很難糾正行政違法行為。因此，在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上提高行政案件的級別管轄，由中級人民法院、高級人民法院管轄第一審行政案件，擴大地域管轄的選擇范圍，即重大行政案件可由被告或者原告所在地人民法院管轄，如果原、被告在同一個法院轄區(qū)的，原告可以申請其所在地人民法院的上級法院指定最鄰近的法院管轄。

四、行政公訴權(quán)運行與配套制度

（一）行政公訴權(quán)運行與訴訟費用

訴訟費用是指當事人進行行政訴訟依法應(yīng)向人民法院交納和支付的費用，主要包括案件受理費和其他訴訟費用兩大類。由于行政公訴案件涉及較多專業(yè)領(lǐng)域，前期調(diào)查取證的成本高昂，因此在制度設(shè)計時，可以考慮行政公訴原告在起訴時不需繳納訴訟費用，如果敗訴則按法律規(guī)定收取極低標準的費用[19]。筆者認為，檢察機關(guān)行使行政公訴權(quán)應(yīng)當比照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定免交訴訟費用。理由有：一是檢察機關(guān)行使行政公訴權(quán)是為了維護國家和社會公共利益，屬于執(zhí)行職務(wù)的行為，而應(yīng)當有別于一般的當事人。二是訴訟費用主要是為了限制當事人濫用訴權(quán)，行政公訴權(quán)雖有可能被濫用，但其監(jiān)督制度比較完備，尤其是設(shè)定了檢察機關(guān)濫用行政公訴權(quán)所承擔的法律責任。

（二）行政公訴權(quán)運行與訴訟結(jié)果

勝訴與敗訴是雙方當事人的訴訟結(jié)果，也是人民法院在案件審結(jié)時對雙方當事人實體權(quán)益作出的判定。嚴格來說，就檢察機關(guān)行使行政公訴權(quán)而言，對檢察官不存在勝訴與敗訴的問題。檢察機關(guān)不是實體權(quán)利的享有者，它在起訴中雖然提出具體的訴訟請求，主張相關(guān)實體權(quán)利，但其行為都是以維護國家和社會公共利益為目的，因此檢察機關(guān)不承擔實體權(quán)利義務(wù)的法律后果。法院經(jīng)過審理行政公訴案件，如果檢察機關(guān)指控的事實符合法律和證據(jù)的要求，應(yīng)當裁判被告承擔相應(yīng)的法律責任。如果法院認為檢察機關(guān)的公訴事實不能成立，也不能裁判檢察機關(guān)承擔實體上的法律責任。那種認為檢察機關(guān)起訴有可能敗訴的觀點，主要是對檢察機關(guān)提起訴訟的獨特性缺乏認識，或者將其等同于一般原告，或者視為是以代表人名義起訴的原告[20]。當然，有關(guān)當事人因檢察機關(guān)行使行政公訴權(quán)而被強制參加訴訟，并因此造成損失的，當事人可以請求國家賠償，即實行錯案追究制度[21]。

（三）行政公訴權(quán)運行與緊急處置

緊急處置是指檢察機關(guān)在行政主體或其他訴訟參與人阻礙其執(zhí)行職務(wù)或拒絕執(zhí)行其決定而依法采取的強制措施的制度。這一制度的基本內(nèi)容是：行政訴訟法應(yīng)為檢察機關(guān)提供排除行政公訴障礙的手段；為檢察機關(guān)應(yīng)付突發(fā)事件或緊急情況留有余地；檢察機關(guān)采取的財產(chǎn)保全和證據(jù)保全應(yīng)當由法律具體設(shè)定；檢察機關(guān)采取的緊急處置措施，如果造成他人損失的，由其應(yīng)當依法賠償；強制措施的運用必須尊重行政主體以及利害關(guān)系人的合法權(quán)益；強制措施的種類和適用條件、范圍及程度都應(yīng)由法律設(shè)定；應(yīng)當允許相對人對檢察機關(guān)的強制措施提出申訴；檢察機關(guān)錯誤或非法采取強制措施給相對人造成損失的，應(yīng)當負國家賠償責任。

注釋：

[1]陳衛(wèi)東,張弢.檢察監(jiān)督職能論[M].群眾出版社,1989.366.

[2]《列寧全集》（第5卷）[M].人民出版社，1975.326.

[3]李士英主編.當代中國的檢察制度[M].中國社會科學(xué)出版社, 1988.313.

[4]孫謙主編.檢察理論研究綜述》（1979－1989）[M].中國檢察出版社,1990.379－380.

[5][德]奧托·邁耶,劉飛譯.德國行政法[M].商務(wù)印書館,2002.149.

[6]韋文建,黃中寧.淺議民事行政公訴權(quán)[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2001,(6):96.

[7]孫謙主編.中國檢察制度論綱[M].人民出版社,2004.386.

[8]陳衛(wèi)東,張弢.檢察監(jiān)督職能論[M].群眾出版社,1989.369.

[9]江必新.行政訴訟法——疑難問題探討[M].北京師范學(xué)院出版社,1991.192-193.

[10]武乾.試論行政公訴[J].法學(xué)評論,1999,(5):42.

[11]王學(xué)成.英國的行政公益訴訟制度及其啟示——兼論我國行政公訴制度的建立[J].政法學(xué)刊,2004,(5):45.

[12]劉誼軍.檢察機關(guān)“行政公訴權(quán)”之再探討[J].行政與法,2002, (5):70.

[13]田凱.行政公訴論綱[J].中州學(xué)刊,2006,(3):86.

[14]胡曉軍,白麗霞.行政公訴的理性認識[J].山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報,2001,(9):77.

[15]張智輝,楊誠主編.檢察官作用與準則比較研究[M].中國檢察出版社,2002.356-357.

[16]錢伯華.創(chuàng)設(shè)行政公訴制度之我見[J].政治與法律,1998,(1):59.

[17]田凱.行政公訴論綱[J].中州學(xué)刊,2006,(3):86.

[18]李順江,孫德顯.論行政公訴制度[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2002,(1):58.

[19]田凱.行政公訴論綱[J].中州學(xué)刊,2006,(3):86.

[20]王桂五主編.中華人民共和國檢察制度研究[M].法律出版社, 1991.512.

[21]張智輝,楊誠主編.檢察官作用與準則比較研究[M].中國檢察出版社,2002.357.

[1]劉潤發(fā).行政公訴權(quán)研究[M].中國人民公安大學(xué)出版社,2013.

DF83

A

1671-5136(2015)01-0053-04

2015-03-12

湖南省人民檢察院2014年度檢察理論研究課題《行政公訴制度研究》（XJ2014C17）的階段性成果。

朱斌，湖南省人民檢察院民事行政檢察處副處長.研究方向：檢察制度；潘興傳，男，湖南永順人，湖南湘西自治州人民檢察院研究室主任。研究方向：檢察制度；李云，男，湖南瀘溪人，湖南瀘溪縣人民檢察院辦公室主任。研究方向：檢察制度。