基于博弈理論的PPP公共服務項目合謀問題分析——以供水項目為例

雷　震,袁汝華

(河海大學商學院,江蘇 南京　211100)

基于博弈理論的PPP公共服務項目合謀問題分析——以供水項目為例

雷震,袁汝華

(河海大學商學院,江蘇 南京211100)

摘要：基于信息不對稱,以及PPP公共服務項目中政府身份的多重屬性,結(jié)合項目實施流程的不同階段,討論政府監(jiān)管機構(gòu)和項目公司之間合謀的可能性。然后,以供水項目為例,在對政府部門和社會資本之間的行為做出合理假設(shè)的前提下,構(gòu)建政府主管部門、項目監(jiān)管機構(gòu)和項目公司之間的博弈模型,分析影響合謀行為的主要因素,提出設(shè)立多方參與的監(jiān)管機構(gòu)和建立社會資本采購階段的競爭機制等合謀防范措施。

關(guān)鍵詞：博弈理論;PPP模式;供水項目;合謀行為;防范措施

長期以來,由于供水等公共服務領(lǐng)域具有明顯的公益屬性,其投資、運營和管理都由政府部門或國有企業(yè)負責。在這種管理體制中,政府通過綜合運用財政、稅收等政策措施,在滿足公眾公共服務需求的前提下,維持項目公司的正常經(jīng)營。然而,隨著當前我國進入經(jīng)濟增速放緩、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新常態(tài)階段,公眾對公共服務水平要求的提高與地方財政資金壓力之間的矛盾日益突出。為了緩解這一矛盾,從2014年初以來,政府相繼出臺一系列推廣公私合作(PPP)模式的政策。PPP模式是指為了滿足公共產(chǎn)品需要,公共部門和私人部門之間建立伙伴關(guān)系實施公共服務項目的活動[1]。推廣PPP模式有助于在公共服務領(lǐng)域引進社會資本,推進市場化改革。

1研究回顧

公共服務項目涉及的投資規(guī)模大、資產(chǎn)專用性強,具有明顯的壟斷特征[2]。吸引社會資本參與公共服務,能夠引入競爭機制,既可以發(fā)揮壟斷形成的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢,又能有效避免潛在的社會效益損失。但是,由于PPP項目涉及政府、社會資本、公眾、投融資機構(gòu)以及相關(guān)中介服務機構(gòu),各利益相關(guān)方有其不同的目標和要求。在多重目標的共同約束下,必須實施有效的監(jiān)管措施以平衡效率與公平之間的關(guān)系,在推進項目市場化改革的同時,始終維護其公共屬性[2]。在PPP公共服務項目的實施過程中,政府經(jīng)常會扮演多重角色,既作為PPP公共服務項目的政府參與方,又需要代表公共利益對相關(guān)項目公司實施監(jiān)管。由于現(xiàn)階段PPP相關(guān)項目仍然缺少規(guī)范化的實施和監(jiān)督標準,使得政府監(jiān)管機構(gòu)與社會資本方乃至項目公司之間的合謀成為可能。政府監(jiān)管機構(gòu)和社會資本方基于自身的利益或目標,建立某種形式的利益聯(lián)盟,不僅會損害公眾利益,違背公共服務項目的本質(zhì),而且不利于PPP模式在公共服務領(lǐng)域的推廣,影響其市場化改革進程[3]。

宋波等[4]基于高、中、低3個不同層次的市場需求狀態(tài),在考慮由于政府價格規(guī)制而產(chǎn)生的定價權(quán)差異的前提下,對公共產(chǎn)品公私合作項目的定價機制展開研究,從理論上論證了政府價格規(guī)制水平與公私合作項目運營成本之間的相關(guān)關(guān)系,并指出需求狀態(tài)的不同會導致公共產(chǎn)品需求彈性的差異;何壽奎等[5]梳理出我國現(xiàn)階段PPP項目政府監(jiān)管過程中存在的主要問題,從成本、定價等方面為政府實施PPP項目監(jiān)管總結(jié)出基本的原則;周陽[6]以我國城市水務行業(yè)為研究對象,分析其在嘗試PPP模式的過程中機制設(shè)計、水價制定和服務品質(zhì)等政府監(jiān)管方面面臨的現(xiàn)狀和問題,主張借鑒PPP模式比較成熟國家的先進經(jīng)驗,在監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置、水價制定和信息披露等方面提出改進建議;何壽奎等[7]通過分析公共產(chǎn)品PPP項目中價格形成的基本機制,設(shè)計出相應的激勵機制模型,以獲取社會資本真實的成本、質(zhì)量等信息,以此為基礎(chǔ)來實施價格監(jiān)管;吳緒亮[8]從多個角度分析了私人資本進入基礎(chǔ)設(shè)施服務領(lǐng)域可能給弱勢群體帶來的不利影響,認為以盈利為目的的私人資本在弱勢群體的低支付能力和基礎(chǔ)設(shè)施的高提供成本雙重壓力下必然無法保證基礎(chǔ)設(shè)施的服務質(zhì)量,基于此提出實施親貧規(guī)制的機制設(shè)計;袁競峰等[9]認為PPP模式推廣的關(guān)鍵在于配套法律體系的建立,通過對照各國在立法監(jiān)督、立法體系和法律文本等方面的具體措施,總結(jié)出我國PPP立法中存在的問題,并從立法模式和授權(quán)方法等方面對我國PPP立法監(jiān)管提出實施建議。綜合以上相關(guān)研究可以看出有關(guān)PPP模式下公共服務項目參與主體行為選擇的研究鮮見。因此,筆者嘗試借助博弈理論對相關(guān)主體的行為選擇以及項目潛在的合謀問題展開研究,可以為公共服務項目中PPP模式的推廣提供一定的理論支撐。

2合謀問題的引出

2.1　合謀產(chǎn)生的原因

基于委托代理理論,由于信息不對稱,委托代理關(guān)系中的代理人為了自身利益,在和委托人簽訂契約之后,彼此之間又建立某種協(xié)議,這種協(xié)議往往會違背委托人的意愿,因此便產(chǎn)生了合謀行為。根據(jù)合謀行為的定義,其產(chǎn)生需要滿足3個基本條件:①委托代理關(guān)系中必須由2個以上的參與主體;②代理人之間能夠達成某種協(xié)議以獲取合謀收益;③代理人之間的合謀必須具有負外部效應,也即代理人的合謀會損害其他參與者的利益。[10]

PPP公共服務項目涉及諸多利益相關(guān)方,監(jiān)管機構(gòu)必須統(tǒng)籌全局,兼顧各方利益,通過制定相關(guān)的政策和規(guī)則協(xié)調(diào)項目公司與公眾之間的利益關(guān)系。在公共服務項目的實施過程中,由于政府同時扮演著多重角色,既是PPP公共服務項目的政府參與方,又作為監(jiān)管機構(gòu)對相關(guān)項目公司實施監(jiān)督和審核,其監(jiān)管政策和措施會受到以利潤最大化為目標的社會資本的影響。對于參與項目的社會資本方或項目公司而言,在公共服務項目的自然壟斷特性和利潤最大化目標的共同影響下,通過合謀與監(jiān)管機構(gòu)建立利益聯(lián)盟能夠減少潛在的政策不確定性等因素的影響,而監(jiān)管機構(gòu)也能借助合謀實現(xiàn)自身的利益和目標,這種利益和目標的一致性便促使監(jiān)管機構(gòu)與項目公司之間形成合謀。

對于PPP項目的實施流程,財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中有相對明確的界定。指南第三條指出“本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動”。[11]由此可知, PPP項目一般可以劃分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等5個階段。PPP項目實施各個階段中,存在諸多產(chǎn)生合謀行為的環(huán)節(jié)。

a. 項目采購階段。PPP公共服務項目市場規(guī)模大、網(wǎng)絡特性明顯,呈現(xiàn)出明顯的自然壟斷特征,一旦政府嘗試引入社會資本,推行市場化改革,這種壟斷特征必然會吸引以利潤最大化為目標的社會資本方。在以特許經(jīng)營模式為主的PPP公共服務項目中,社會資本方的特許經(jīng)營權(quán)利主要是通過政府審核并賦予的形式取得,而不是一般的法人權(quán)利。由于規(guī)章制度的缺失和管理不規(guī)范,監(jiān)管機構(gòu)在項目準入方面的權(quán)力便成為潛在的尋租空間。

b. 項目執(zhí)行階段。由于公共服務項目涉及公眾的基本生活需求,政府出于公共利益和社會穩(wěn)定的考慮會嚴格限制服務價格,對于因此而給項目公司造成的損失,政府會通過財政補貼等形式進行彌補。在傳統(tǒng)的公共服務價格形成機制下,項目公司提交價格調(diào)整的相關(guān)材料并向監(jiān)管機構(gòu)和相應的物價部門提出申請,物價部門在綜合監(jiān)管機構(gòu)和公眾意見的基礎(chǔ)上,通過價格聽證或直接審核的形式確定是否調(diào)價。由于缺乏一套合理的價格形成機制,最終服務價格的確定容易受到雙方討價還價能力和監(jiān)管部門政策選擇的影響。在確定最終價格后,項目公司的虧損由政府進行補貼,但由于信息不對稱,政府部門無法明確造成項目公司虧損的主要原因,使得一些經(jīng)營管理不善、成本控制不當?shù)捻椖抗竞茈y被排除在政策保護之外,為項目公司和監(jiān)管機構(gòu)之間的合謀留下了空間。

c. 項目準備階段。由社會資本發(fā)起的PPP項目需要監(jiān)管機構(gòu)對項目實施方案進行評價,由于現(xiàn)階段評價體系和標準相對不完善,因此會形成潛在的尋租行為。同時,在項目移交階段,監(jiān)管機構(gòu)參與的項目移交前效益、持續(xù)性評價也會引起潛在的合謀。

2.2　相關(guān)主體的博弈過程

在PPP公共服務項目中,政府部門參與的方式顯得比較特殊,一方面,作為PPP模式的政府參與方,政府相關(guān)機構(gòu)需要作為項目公司的一部分參與項目的籌備和實施；另一方面,政府監(jiān)管部門需要制定相關(guān)規(guī)則和政策以監(jiān)督項目公司的運作并約束以利潤最大化為目標的社會投資方的行為。同時,當監(jiān)管機構(gòu)和項目公司基于自身利益而出現(xiàn)合謀行為時,又需要政府主管部門代表公眾利益對合謀行為實施懲罰[12]。因此,在PPP公共服務項目中,政府部門存在項目參與者、監(jiān)管機構(gòu)和公眾利益代表等多重身份,且政府部門和社會資本處在不同的層次上。在政府部門和社會資本形成的這種結(jié)構(gòu)中,政府部門既可以通過審核、評價等方式?jīng)Q定社會資本的進入和退出,又可以通過政策、規(guī)則等的制定和實施對項目公司的運作進行監(jiān)管。這種身份和結(jié)構(gòu)上的不對等暴露出了PPP公共服務項目體制機制設(shè)計的問題,也因此造成了潛在的投機尋租行為。

表1　主管部門、監(jiān)管機構(gòu)和項目公司的博弈模型

3基于博弈模型的合謀問題分析

為了進一步理清PPP公共服務項目中政府部門和社會資本之間的相互關(guān)系和行為選擇,筆者以PPP供水項目為例構(gòu)建模型并進行分析。

3.1　基本假設(shè)

在展開進一步研究之前,本文作如下假設(shè):

同時,由于供水項目涉及公眾的基本生活需求,政府會對服務價格進行限制,并通過財政補貼的形式來彌補企業(yè)的損失,補貼額為T,并用α表示由于補貼導致的社會效率損失。

假設(shè)2由于信息不對稱的存在,政府監(jiān)管機構(gòu)無法負擔獲取項目公司全部經(jīng)營管理信息的成本[13]。由于供水公司存在一定的可能不滿足于政府補貼所維持的收益水平,而選擇通過尋租的形式與監(jiān)管機構(gòu)之間建立合謀,因此,政府主管部門會對監(jiān)管雙方的行為進行審核。如果在審核過程中發(fā)現(xiàn)供水公司沒有按照相應的監(jiān)管措施運行,項目公司將支付相應的罰金M。同時,記政府主管部門的審核成本為Cd。

假設(shè)3為了監(jiān)管機構(gòu)履行職責,政府主管部門給予監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管資金為Td,β為轉(zhuǎn)移支付的成本率。由于存在政府監(jiān)管機構(gòu)和供水公司合謀的可能,一旦發(fā)現(xiàn)合謀,主管部門會對監(jiān)管機構(gòu)給予Mr的處罰。如果政府監(jiān)管機構(gòu)和供水公司之間的合謀能夠達成,供水公司向監(jiān)管機構(gòu)提供租金Tp,因此而導致的社會效益損失率為λ。

假設(shè)4作為委托人的政府主管部門和作為代理人的監(jiān)管機構(gòu)和供水公司都是風險中性的[14]。用函數(shù)π(q)表示存在監(jiān)管措施的條件下PPP供水項目的總效益,π(q)不僅包括提供供水服務的收益,還包括由于監(jiān)管措施的實施給整個PPP供水項目增加的社會效益。其中,π(q)與供水量成正相關(guān)關(guān)系,但邊際收益隨供水量的增加而減少。

3.2　模型構(gòu)建和求解

在PPP供水項目的運行過程中,政府監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)事先確定好的政策和規(guī)則對社會資本方和政府部門代表組成的項目公司的運營管理實施監(jiān)督。由于存在政府監(jiān)管機構(gòu)和項目公司合謀的可能,監(jiān)管機構(gòu)的上級主管部門(表1中以主管部門代替)會代表公眾利益對相應的監(jiān)管實施情況進行審核,如果發(fā)現(xiàn)存在合謀行為,則會對合謀雙方進行懲罰。因此,供水項目的實施過程始終伴隨著政府主管部門、監(jiān)管機構(gòu)和項目公司之間的相互博弈,每個主體最終的效益情況取決于各方博弈的行為選擇。相應的博弈模型見表1。

根據(jù)表1博弈模型,對于主管部門來說,其期望效益值為

(1)

(2)

根據(jù)式(2)可知,在PPP供水項目實施過程中,政府主管部門對監(jiān)管雙方進行審核并發(fā)現(xiàn)合謀行為的成本Cd越高,監(jiān)管機構(gòu)和項目公司選擇合謀的概率p1就會越大。同時,當主管部門審核并證實合謀的概率p3較小,或者因政府給予供水公司的財政補貼(α-1)T較少時,供水公司和監(jiān)管機構(gòu)之間合謀的概率p1會相應增大。

根據(jù)以上博弈模型,對于監(jiān)管機構(gòu)來說,其期望效益值為

(3)

(4)

根據(jù)式(4)可知,當供水公司向政府監(jiān)管機構(gòu)提供的租金Tp越大時,主管部門對監(jiān)管雙方的行為進行審核的概率p2便越大。同時,當主管部門因合謀而給予監(jiān)管機構(gòu)的罰金Mr較少,或者主管部門發(fā)現(xiàn)合謀的概率p3較小時,主管部門對監(jiān)管雙方的行為進行審核的概率p2便會增加。

對于供水公司來說,根據(jù)表1中的博弈模型,其期望效益值為

(5)

(6)

根據(jù)式(6)可知,當供水公司因參與供水項目而從政府部門獲得的財政補貼與選擇合謀而受到的懲罰總和(M+T)較大時,主管部門對監(jiān)管雙方的行為進行審核的可能性會減小。

4結(jié)語

信息不對稱是政府部門和社會資本之間產(chǎn)生合謀的最根本原因。根據(jù)上述博弈分析,如果政府為了保護公眾利益而投入更多的資源對監(jiān)管雙方的行為進行審核,會對合謀行為的防范產(chǎn)生積極的效果。長期以來,由于政府部門官員的任期偏短且不夠穩(wěn)定,使得部分負責監(jiān)管的政府官員缺乏長遠預期,僅僅考慮自身利益而出現(xiàn)合謀行為[15]。同時,在政府部門中,由于監(jiān)管機構(gòu)和項目參與方之間的界限不夠明確,使得監(jiān)管機構(gòu)很難獨立行使監(jiān)管職能。因此,政府部門可以發(fā)起設(shè)立由政府主管部門、監(jiān)管機構(gòu)、公眾、項目公司代表以及媒體等多方參與的獨立監(jiān)管機構(gòu),由其負責制定并落實規(guī)范項目運行的政策和規(guī)則,并對項目公司定期進行監(jiān)督。

另外,對于公共服務項目的參與方而言,由于缺乏有效的規(guī)范和制約機制,使得選擇合謀的成本相對偏低。在PPP項目采購階段,如果可以引入競爭機制,便會增加選擇合謀的潛在成本,使監(jiān)管雙方通過合謀獲得的收益小于項目正常運作可能給項目公司帶來的收益,項目公司便會主動選擇規(guī)范運作。同時,監(jiān)管機構(gòu)不能有效實施項目監(jiān)督的原因很大程度上在于政府部門不是公共產(chǎn)品的最終使用者,而是代理公眾履行監(jiān)督職責,所以政府監(jiān)管機構(gòu)沒有充足的動力進行項目監(jiān)督。因此,可以通過建立規(guī)范透明的信息披露機制,讓公眾充分了解項目相關(guān)信息,鼓勵公眾參與項目監(jiān)督,通過公眾參與制約政府部門和社會資本的行為。

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(收稿日期：2015-06-02編輯：方宇彤)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2015)05-0039-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.009

作者簡介：雷震(1990—),男,河南安陽人,碩士研究生,從事項目管理、資源技術(shù)經(jīng)濟及管理研究。E-mail:leizhenycyt@126.com

基金項目：水利部公益性行業(yè)科研專項(201301055)