進(jìn)一步推進(jìn)寧夏農(nóng)業(yè)水價綜合改革的探討

（寧夏回族自治區(qū)秦漢渠管理處，751100，吳忠）

一、基本概況

寧夏回族自治區(qū)位于西北地區(qū)東部、黃河流域上游，三面為沙漠包圍。多年平均年降水量289 mm，蒸發(fā)量1 250 mm，干旱半干旱面積占總面積的70%以上。全區(qū)水資源總量11.63億m3，人均687 m3，不足全國平均值的1/3。

寧夏引黃灌區(qū)共有干渠、支干渠15條，總長1 400多km，引水能力增加到740 m3/s，年均引水能力75億m3，灌溉面積發(fā)展到540多萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）；排水干溝32條，總長830 km，排水能力611 m3/s，控制排水面積近500萬畝。中部干旱帶興建了固海、鹽環(huán)定、南山臺子等大中型揚(yáng)水工程12處，泵站60座，形成了150多萬畝的人工綠洲，解決了70萬從南部山區(qū)搬遷來的貧困群眾的溫飽問題。南部山區(qū)通過打機(jī)井、建庫壩、修梯田，發(fā)展庫井灌溉面積50萬畝。目前，全區(qū)共發(fā)展有效灌溉面積862萬畝，實際灌溉面積804萬畝，農(nóng)業(yè)灌溉引水量為58.20億m3，其中引揚(yáng)黃水量56.44億m3，占總引水量的96.97%。糧食總產(chǎn)量37.8億kg。銀川市賀蘭縣金星干渠灌域、吳忠市利通區(qū)五里坡?lián)P水灌域和固原市隆德縣沙塘神林灌域分別是自流灌溉、揚(yáng)水灌溉和庫井灌溉的典型代表。

銀川市賀蘭縣共轄4鎮(zhèn)1鄉(xiāng)2個農(nóng)牧場1個街道辦事處，土地總面積1 599 km2。2013年年末全縣總?cè)丝?0.72萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值92.70億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1.96萬元，農(nóng)民人均純收入9 340元。賀蘭縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施雄厚，縣域內(nèi)有四大干渠、11條大干溝穿流而過，灌排防洪設(shè)施完善，95%以上耕地為自流灌溉，盛產(chǎn)小麥、玉米、水稻、水果、蔬菜等，是國家重要的商品糧生產(chǎn)基地、西部地區(qū)第一漁業(yè)大縣、西部四季鮮菜之都。其境內(nèi)的京星干渠灌域為2014年農(nóng)業(yè)水價綜合改革自流灌溉試點(diǎn)區(qū)，涉及利崗鎮(zhèn)幸福、星光、永興、銀河及金星農(nóng)牧場等1鎮(zhèn)4村1農(nóng)場，受益農(nóng)民7 400人，灌溉面積23 500畝。

吳忠市利通區(qū)轄4鄉(xiāng)8鎮(zhèn)104個行政村3個農(nóng)場(辦）17個社區(qū)?？?cè)丝?9.56萬人，2013年地區(qū)生產(chǎn)總值113.04億元，農(nóng)民人均純收入9 861元?？偣喔让娣e53.3萬畝，灌溉面積43.36萬畝，有效灌溉面積40.35萬畝，節(jié)水灌溉面積28.45萬畝。其境內(nèi)的五里坡?lián)P水灌域是2014年農(nóng)業(yè)水價改革揚(yáng)水灌溉試點(diǎn)區(qū)，設(shè)計灌溉面積5.4萬畝，實際灌溉面積4.82萬畝，其中：渠灌區(qū)1.49萬畝，生態(tài)移民區(qū)1.48萬畝（設(shè)施農(nóng)業(yè)1 100畝、牧草1 828畝、經(jīng)果林11837畝），高效節(jié)灌區(qū)灌溉面積1.85萬畝。灌區(qū)范圍包括扁擔(dān)溝鎮(zhèn)海子井、南梁、五里坡、西溝沿、利同村等5個行政村30個生產(chǎn)隊，總戶數(shù)2 585戶11 233人。

固原市隆德縣轄13個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）1個街道辦事處118個行政村599個自然村，總?cè)丝?8.2萬人，土地資源總面積147.75萬畝，農(nóng)作物種植面積58.84萬畝，糧食總產(chǎn)量8 816萬kg，地區(qū)生產(chǎn)總值19.24億元，財政收入1.15億元。渝河灌區(qū)沙塘神林灌域是2014年農(nóng)業(yè)水價綜合改革庫井灌溉試點(diǎn)區(qū)，試點(diǎn)區(qū)東起沙塘鎮(zhèn)十八里村，西至神林鄉(xiāng)辛坪村，涉及沙塘、神林2鄉(xiāng)(鎮(zhèn))12個行政村，控制灌溉面積2.28萬畝，是典型的庫灌區(qū)，灌區(qū)大部分面積已流轉(zhuǎn)，其中已流轉(zhuǎn)土地由種植大戶、公司、農(nóng)民合作社經(jīng)營面積1.46萬畝，其余0.82萬畝土地由農(nóng)民用水戶協(xié)會管理。

二、寧夏農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)工作進(jìn)展情況

寧夏自2011年開始實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)工作，截至目前，共安排了10個農(nóng)業(yè)水價試點(diǎn)項目。在試點(diǎn)項目實施過程中，自治區(qū)政府高度重視，按照農(nóng)業(yè)水價綜合改革的具體要求，以構(gòu)建農(nóng)田水利灌排工程長效運(yùn)行機(jī)制為目標(biāo)，多方協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)工作順利開展。

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，選好試點(diǎn)縣區(qū)

自治區(qū)政府建立了由分管副主席為總召集人，自治區(qū)發(fā)改委、水利廳、財政廳、農(nóng)牧廳、物價局及試點(diǎn)縣（區(qū)）人民政府為成員的聯(lián)席會議制度。結(jié)合區(qū)情水情實際，制定深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)總體工作方案。在分析各縣（區(qū)）用水情況和取水特點(diǎn)的前提下，確定賀蘭縣金星自流灌域、利通區(qū)五里坡?lián)P水灌域、隆德縣沙塘神林庫井灌域為2014年度農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)區(qū)。

2.圍繞水價中心，配套相關(guān)政策

各試點(diǎn)區(qū)以“三條紅線”為原則，進(jìn)一步明晰水權(quán)，按照不同作物不同灌溉定額的具體要求，將初始水權(quán)分配到農(nóng)民用水合作組織和用水戶。對小型水利工程的保護(hù)范圍和管理范圍進(jìn)行確權(quán)劃界。落實主體，以多種形式確定工程管護(hù)主體和責(zé)任，保證工程長效運(yùn)行。農(nóng)民用水合作組織建立健全制度，確定了灌溉管理模式，完成了民政部門的注冊。自治區(qū)水利廳、物價局安排價格成本調(diào)查監(jiān)審局對試點(diǎn)區(qū)水價進(jìn)行監(jiān)審，完成了試點(diǎn)區(qū)的供水價格調(diào)整。試點(diǎn)區(qū)根據(jù)各自的特點(diǎn)，落實了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵資金，制定了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵辦法。

3.抓好工程建設(shè)，嚴(yán)格資金管理

各試點(diǎn)克服春寒地凍的不利因素，加快進(jìn)度完成設(shè)備和土建工程招投標(biāo)，力爭打好工程建設(shè)攻堅戰(zhàn)，為試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)供水和水量計測奠定堅實的基礎(chǔ)。嚴(yán)格按照專項資金規(guī)定使用建設(shè)資金，堅決杜絕截留、擠占挪用專項資金等行為。

4.加大督導(dǎo)宣傳，確保按期完成

寧夏回族自治區(qū)水利廳建立了月督導(dǎo)和信息月報制度，配合水利部督導(dǎo)組對3個試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行了督導(dǎo)；各試點(diǎn)縣（區(qū)）召開了縣、鄉(xiāng)、村、協(xié)會、用水戶座談會，宣傳農(nóng)業(yè)水價綜合改革的相關(guān)文件，舉辦協(xié)會、用水戶培訓(xùn)班，通過宣傳車、宣傳單、致農(nóng)民朋友一封信等形式，大力宣傳農(nóng)業(yè)水價綜合改革。

三、具體措施

1.水資源使用權(quán)明晰到戶

以“三條紅線”為原則，實行水資源總量控制，定額管理。按照“水利廳→各縣（區(qū)）→試點(diǎn)灌域→用水合作組織→用水戶”的順序，將每個項目區(qū)的用水總量控制指標(biāo)（初始水資源使用權(quán)）分配到農(nóng)民用水者協(xié)會，進(jìn)一步根據(jù)不同作物、不同面積、不同灌溉定額，倒推每一個用水戶的初始水資源使用權(quán)指標(biāo)，并追溯到上級供水點(diǎn)上設(shè)置末級計量點(diǎn)。以此計量點(diǎn)作為單位用水戶，實現(xiàn)用水總量控制指標(biāo)（初始水資源使用權(quán)）明晰到戶，并以戶為單位，頒發(fā)水資源使用證。

2.探索水價形成機(jī)制，合理調(diào)整試點(diǎn)區(qū)水價

根據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水價格核算規(guī)范》以及當(dāng)?shù)刂贫ǖ挠嘘P(guān)規(guī)定，按照不同作物種類，如糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林草作物（含防護(hù)林）等，分別測算其供水全成本及運(yùn)行成本，安排價格成本調(diào)查監(jiān)審局對試點(diǎn)區(qū)水價測算結(jié)果進(jìn)行監(jiān)審，通過現(xiàn)場勘查、實地核算的方法，分別完成水價監(jiān)審報告。區(qū)分不同作物類型（糧食和經(jīng)濟(jì)作物），以水費(fèi)占畝均產(chǎn)值的比例或占畝均純收益的比例為依據(jù)，測算農(nóng)民水費(fèi)承受能力。最終結(jié)合水價監(jiān)審結(jié)果和農(nóng)民水費(fèi)承受能力按照作物分類確定試點(diǎn)區(qū)基本水價（終端水價）。試點(diǎn)區(qū)水價調(diào)整前后對比見表1。

表1 試點(diǎn)區(qū)水價調(diào)整前后對比表

以明晰到戶的初始水權(quán)作為第一梯級，初始水權(quán)的101%～120%作為第二梯級，初始水權(quán)的120%以上作為第三梯級。第一梯級用水量執(zhí)行基本水價，第二梯級超用水量執(zhí)行基本水價的150%，第三梯級超用水量執(zhí)行基本水價300%。

3.制定精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵辦法，切實減輕用水戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)

（1）精準(zhǔn)補(bǔ)貼

為了保證國家糧食生產(chǎn)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，各試點(diǎn)縣（區(qū)）明確精準(zhǔn)補(bǔ)貼對象是糧食生產(chǎn)戶（管護(hù)組織、協(xié)會或農(nóng)戶）和防護(hù)林管理主體。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼執(zhí)行水價和核定水價之間的差額，防護(hù)林補(bǔ)貼全額水費(fèi)，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)不予補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金由地方政府安排專項資金或由超定額累進(jìn)加價收入、水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、社會捐贈收入籌集。試點(diǎn)區(qū)精準(zhǔn)補(bǔ)貼執(zhí)行情況見表2。

表2 試點(diǎn)區(qū)精準(zhǔn)補(bǔ)貼執(zhí)行情況表

（2）節(jié)水獎勵

各試點(diǎn)縣（區(qū)）明確節(jié)水獎勵對象是節(jié)約用水戶（管護(hù)組織、協(xié)會或農(nóng)戶），節(jié)水量的界定是和分配的初始水權(quán)之差。獎勵的標(biāo)準(zhǔn)從節(jié)水10%～40%獎勵核定水價1.5～3倍不等，且對節(jié)水量進(jìn)行水權(quán)交易，交易收入的50%～90%也用于獎勵。補(bǔ)貼資金由地方政府安排專項資金或由超定額累進(jìn)加價收入、水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、社會捐贈收入籌集。

4.完善農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，落實工程管護(hù)主體和責(zé)任。

試點(diǎn)區(qū)11個農(nóng)民用水合作組織及用水大戶作為工程管護(hù)、用水管理、協(xié)商定價、水費(fèi)計收的責(zé)任主體，已建立健全了包括協(xié)會章程、會長職責(zé)、工程管理、灌溉管理、財務(wù)管理、水費(fèi)管理等相關(guān)制度，確定了灌溉管理模式，完成了民政部門的注冊。委托有資質(zhì)的單位，對小型水利工程的保護(hù)范圍和管理范圍進(jìn)行確權(quán)劃界。以多種形式確定工程管護(hù)主體和責(zé)任，制定《小型水利工程管理權(quán)證》《小型水利工程使用權(quán)證》，并簽訂《小型水利工程管護(hù)協(xié)議》，保證工程長效運(yùn)行。

5.完善末級渠系建設(shè)，為水資源綜合改革提供硬件支撐

共完成末級渠道襯砌38.98 km，改造節(jié)制閘4座，新建直開口閘門保護(hù)房97座，新建無喉道量水堰42座，改造干渠直開口125座，安裝直開口閘門自動化控制系統(tǒng)97套，布設(shè)直開口水位測井284座，安裝自動量測水設(shè)施284套，鋪設(shè)連通管道10.88 km，新建各類閘閥井10座，干支管節(jié)點(diǎn)計量控制室27座，取水口計量控制室360座，安裝智能水量控制箱387套，配置水費(fèi)收繳管理系統(tǒng)、直開口末級渠道水情監(jiān)測管理系統(tǒng)、自控閘門控制管理系統(tǒng)各3套，收費(fèi)大廳大屏顯示終端系統(tǒng)3套。

四、存在的問題及分析

1.“用水戶”的概念不清

一般來講，“戶”就是一家一戶，如果真做到這樣，至少要配置4 500余套量測設(shè)備，設(shè)備成本將成倍上漲；而實際上當(dāng)?shù)貎H在到田間的最后節(jié)點(diǎn)上設(shè)置1 170余套量測設(shè)備作為計量點(diǎn)，將水控制到了田間。這樣，“用水戶”應(yīng)該就引進(jìn)一個新的概念，即節(jié)點(diǎn)以下不管有多少戶，統(tǒng)算作一戶。不但節(jié)約了量測配套資金，而且理順了管理范圍，從管理上劃小了單元，使單元內(nèi)的工程（渠道、管道及量測設(shè)施）和水權(quán)具體細(xì)化。另外，從農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度，規(guī)?；?、集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也將使土地越來越集中，量測單元也會越來越少。過多的設(shè)置量測設(shè)施只能是資源浪費(fèi)。

2.工程維修費(fèi)占供水成本比重增大

供水成本由人員管理經(jīng)費(fèi)、動力燃料費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等部分組成。隨著節(jié)水改造和末級渠道量測設(shè)施配套資金的注入，供水成本中的固定資產(chǎn)折舊和工程維修費(fèi)必然增加，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價因素，人員經(jīng)費(fèi)和管理經(jīng)費(fèi)也不同程度上有所增加。在試點(diǎn)區(qū)最終核定的水價成本（不計折舊）中，自流灌區(qū)工程維修費(fèi)占供水成本的60%，人員及辦公經(jīng)費(fèi)占40%；揚(yáng)水灌區(qū)動力燃料費(fèi)（電費(fèi)）占40%，工程維修費(fèi)占供水成本的37%，人員及辦公經(jīng)費(fèi)占23%。具體情況見表3。

3.缺少明確的補(bǔ)貼方向和節(jié)水獎勵方向

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、實現(xiàn)農(nóng)田灌排工程良性運(yùn)行和農(nóng)村水利體制機(jī)制的創(chuàng)新性改革。在精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵方面沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，各試點(diǎn)區(qū)根據(jù)各自的特點(diǎn)，落實了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵資金，如賀蘭縣是以水價測算的結(jié)果為基礎(chǔ)，考慮農(nóng)戶承受能力，對工程維修費(fèi)予以補(bǔ)貼；利通區(qū)是和周圍水價進(jìn)行比較，對超出周圍水價部分進(jìn)行補(bǔ)貼；隆德縣是以終端水價為基礎(chǔ)，對其差額進(jìn)行補(bǔ)貼等。在節(jié)水獎勵方面，賀蘭縣是將實際用水量和初始水權(quán)進(jìn)行比較，節(jié)水10%～20%以上獎勵批復(fù)水價的1.5～3倍不等；利通區(qū)除實際用水量和初始水權(quán)進(jìn)行比較，結(jié)余1 m3水獎勵0.3元外，對進(jìn)行水利工程建設(shè)投入的用水戶也進(jìn)行獎勵；隆德縣是由水務(wù)局確定獎勵對象，獎勵其所交水費(fèi)的15%等。精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵的政策尺度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)形式多樣，缺少明確的補(bǔ)貼方向和節(jié)水獎勵方向。

表3 試點(diǎn)區(qū)供水成本構(gòu)成分析表

4.基層管理組織薄弱，設(shè)施簡陋，人員素質(zhì)有待提高

通過末級渠系的節(jié)水改造和終端計量設(shè)施配套，實施科學(xué)管理的硬件基本完善，但是管理和使用這些工程和設(shè)施的主體（即用水合作組織）的素質(zhì)有待提高：一是用水合作組織本身大多為“翻牌”協(xié)會，沒有完全代表用水戶的利益；二是用水合作組織人員文化程度普遍不高，觀測、計量、軟件操作等方面需聘用專業(yè)人員，導(dǎo)致工作成本提高；三是用水合作組織普遍缺少固定的辦公地點(diǎn)，或者地點(diǎn)相對簡陋，影響基層水管事務(wù)的正常辦理。

5.缺乏有效用水資料，改革效果不明顯

寧夏屬西北地區(qū)，春寒地凍，土地沒有化通之前，不能有效進(jìn)行工程施工，放水灌溉前有效的施工期僅有1個月（3月15日—4月15日），4月15日后灌溉放水，到6月份灌溉時間太短，不能形成有效的周期用水資料，不能形成和往年用水資料的對比，導(dǎo)致精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎勵等措施難以實施，改革效果不明顯。

五、建 議

1.明確“戶”的概念

明確“戶”的概念為最小計量單位控制的供水范圍，可以是一戶，也可以是幾戶、幾十戶的組合，并以此為基礎(chǔ)，最終確定水資源使用權(quán)、小型水利工程管理權(quán)和使用權(quán)。

2.劃分供水成本

嚴(yán)格按照《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水價格核算規(guī)范（試行）》《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》等有關(guān)規(guī)定，分門別類測算供水成本（包括微利成本、全成本、運(yùn)行成本等），明確供水成本構(gòu)成因子的百分比，為合理制定農(nóng)業(yè)用水價格和建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制提供依據(jù)。

3.明確精準(zhǔn)補(bǔ)貼

在充分考慮水利工程的公益性和用水戶承受能力的基礎(chǔ)上，對水價構(gòu)成中的工程維修費(fèi)和動力燃料費(fèi)進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼，降低供水成本，降低用水戶負(fù)擔(dān)。

4.增加節(jié)水基準(zhǔn)

節(jié)水量基準(zhǔn)應(yīng)該多樣，不但應(yīng)該考慮水資源使用權(quán)（初始水權(quán)、計劃水量），還應(yīng)引入上年度用水量、用水戶年度平均水量等，多渠道、最大限度激勵用水戶節(jié)水。

5.健全建管機(jī)制

加強(qiáng)基層管理組織的設(shè)施建設(shè)，配備必要的辦公設(shè)備，建立健全工程管理、灌溉管理、財務(wù)管理等管理制度，落實末級渠系及量測設(shè)施的管護(hù)責(zé)任；明確基層管理組織實行“收支兩條線”；適時舉辦基層管理組織人員培訓(xùn)班，提高基層管理組織人員素質(zhì)。

6.延長試點(diǎn)期限

應(yīng)保證完成一個完整的灌溉周期，和往年相比形成一套有效的用水資料，并以此為據(jù)，從硬、軟件建設(shè)兩方面分析改革效果。

7.有條件局部推廣

由于單位投資比例高，全部推開資金對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份來說難度很大，因而可以有條件地開展局部推廣工作。縱觀試點(diǎn)區(qū)的狀況，一般選擇的都是群眾基礎(chǔ)良好、渠道襯砌率達(dá)到90%以上、配套設(shè)施完善、渠道具備量測條件的地區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)。