探索建立法人治理結(jié)構(gòu)推進(jìn)福建省事業(yè)單位分類改革

張智文

摘 要： 法人治理結(jié)構(gòu)是加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理體制，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離的改革措施。目前，福建省法人治理試點(diǎn)改革雖然取得了一定成效，但還存在主辦單位積極性不高，缺乏成熟的配套政策，無法有效突破現(xiàn)行管理體制的束縛等問題。完善的措施主要有：建立健全組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)制定章程、合理確定理事會(huì)構(gòu)成、精挑細(xì)選試點(diǎn)單位等。

關(guān)鍵詞： 事業(yè)單位； 法人治理結(jié)構(gòu)； 分類改革

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.015

中共中央國(guó)務(wù)院提出要按照政事分開和管辦分離的要求，于2015年完成事業(yè)單位分類工作；2020年完成事業(yè)單位改革的任務(wù)。屆時(shí)將建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制，形成服務(wù)優(yōu)先、結(jié)構(gòu)合理、公平公正的公益服務(wù)體系。黨的十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化改革的總號(hào)角，事業(yè)單位改革的方向之一是“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”。[1] 由此可見，探索建立法人治理結(jié)構(gòu)將會(huì)成為事業(yè)單位分類改革的一種創(chuàng)新方式，并具有可操作性。

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)及特征

所謂事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是指事業(yè)單位作為多元治理主體，將法人決策、管理執(zhí)行和運(yùn)行監(jiān)督等權(quán)力進(jìn)行明確的界定，并相互制衡，形成各利益相關(guān)方依法共同參與治理，各司其職的組織架構(gòu)和制度安排，以更好地提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的宗旨和目標(biāo)。這是事業(yè)單位改革的創(chuàng)新課題，涉及到事業(yè)單位體制機(jī)制的重大改革，也涉及到思想觀念和利益關(guān)系的重新調(diào)整，有利于實(shí)現(xiàn)政事分開和管辦分離；有利于健全事業(yè)單位的管理運(yùn)行機(jī)制。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)立受多方面因素的影響，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化和事業(yè)單位本身的特殊性等，需要將各方面因素進(jìn)行有機(jī)整合，形成合力，才能最終發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)的作用，其特征主要有：

（一）較強(qiáng)的穩(wěn)定性

法人治理結(jié)構(gòu)不同于一般非法人組織，它是事業(yè)單位內(nèi)部關(guān)系的反映，必須在法律的框架下進(jìn)行。因此，各事業(yè)單位在法人治理結(jié)構(gòu)方面遵循的基本原則和精神應(yīng)是統(tǒng)一規(guī)范的，并具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

（二）獨(dú)立的決策體系

要理順政事關(guān)系，將政府與事業(yè)單位的職能分開，政府最需要做的是：要賦予事業(yè)單位法人獨(dú)立的決策權(quán)，不再直接管理事業(yè)單位，政府可以通過委派代表人的方式履行國(guó)有資產(chǎn)管理和政府資源管理職能。

（三）知識(shí)密集型

專業(yè)技術(shù)人才是事業(yè)單位最主要的人員構(gòu)成，從事的工作以腦力勞動(dòng)為主。[2] 由專業(yè)技術(shù)權(quán)威形成的專家團(tuán)體，具有知識(shí)性、專業(yè)性、技術(shù)性等特征，對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)作管理具有很大影響力，可以考慮由專家起主導(dǎo)作用，擔(dān)任執(zhí)行主角，從而實(shí)現(xiàn)專家治理。

（四）完善的監(jiān)督體系

鑒于事業(yè)單位依靠市場(chǎng)監(jiān)管的局限性，加之政府監(jiān)督大多屬于事后監(jiān)督，所以有必要強(qiáng)化監(jiān)督功能，提高監(jiān)督層在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中的地位?？梢酝七x各方同意的代表人物參與內(nèi)部監(jiān)督，使內(nèi)外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，把重心放在事前監(jiān)督，才能形成有效的監(jiān)督機(jī)制。

二、福建省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)踐概況

目前，福建省已制定了涉及3萬(wàn)多家事業(yè)單位70多萬(wàn)人的改革方案，前期的分類工作已基本完成，分類改革進(jìn)入實(shí)際運(yùn)作階段。類別劃分的標(biāo)準(zhǔn)是事業(yè)單位所承擔(dān)的具體職能，主要分為行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和公益服務(wù)等三個(gè)類別。[3]

從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，細(xì)分為公益一類和公益二類。前者面向社會(huì)提供的公共服務(wù)無法由市場(chǎng)配置資源，而后者則可由市場(chǎng)配置部分資源。這類單位主要集中在科、教、文、衛(wèi)等領(lǐng)域，是政府提供公益服務(wù)、保障民生的主要載體。類別劃定之后，該類單位將通過深化人事、財(cái)政、社會(huì)保險(xiǎn)、法人治理等制度，不斷強(qiáng)化其公益屬性，同時(shí)還將鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)。下面將以福建漳州龍海市公立醫(yī)院設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐情況為例，探索分類改革中的相關(guān)問題。

（一）主要做法和成效

龍海市第一醫(yī)院是福建省首批9個(gè)縣級(jí)公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)之一，在設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)方面的主要做法和成效有：

1. 科學(xué)設(shè)計(jì)理事會(huì)架構(gòu)。為確保理事會(huì)獨(dú)立決策并充分發(fā)揮作用，避免理事會(huì)受制于主管部門或者成為醫(yī)院的咨詢機(jī)構(gòu)，龍海市將理事會(huì)獨(dú)立于醫(yī)院和衛(wèi)生部門之外進(jìn)行設(shè)置，理事長(zhǎng)由市分管衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。理事會(huì)下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)理事會(huì)議的組織、協(xié)調(diào)和審議事項(xiàng)的督辦落實(shí)。醫(yī)院的管理團(tuán)隊(duì)則作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行理事會(huì)決議，向理事會(huì)負(fù)責(zé)，是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理層實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

2. 精心制定理事會(huì)章程。理事會(huì)章程是理事會(huì)規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)與前提。在理事會(huì)章程的制定過程中，由衛(wèi)生行政部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，編制部門加強(qiáng)指導(dǎo)，在現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件規(guī)定的框架內(nèi)，依據(jù)中央編辦關(guān)于印發(fā)《事業(yè)單位章程示范文本》的通知要求，結(jié)合龍海市第一醫(yī)院綜合改革實(shí)際，擬定了《龍海市第一醫(yī)院理事會(huì)章程》，征求龍海市人大、政協(xié)、發(fā)改局、財(cái)政局、人社局等11個(gè)部門意見，并交由第一屆理事會(huì)議審核通過?！墩鲁獭访鞔_了理事權(quán)利和職責(zé)、理事會(huì)會(huì)議程序、明確資產(chǎn)的管理和使用、信息披露、終止和剩余資產(chǎn)處理以及章程修改的程序和要求，并細(xì)化規(guī)定了理事會(huì)會(huì)議制度、決議制度、會(huì)議記錄等相關(guān)內(nèi)容。2012年12月27日，召開了第一屆理事會(huì)第一次會(huì)議，會(huì)議聽取了組建龍海市第一醫(yī)院理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的說明，確認(rèn)理事會(huì)章程，頒發(fā)委任書，并討論修改了醫(yī)院管理相關(guān)制度。

3. 注重理事構(gòu)成多元化。根據(jù)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的職責(zé)定位，并綜合考慮醫(yī)院利益相關(guān)方的實(shí)際情況，合理確定了理事會(huì)構(gòu)成。目前，理事會(huì)由11名理事組成，10名理事分別由衛(wèi)生、財(cái)政、公務(wù)員管理等部門代表各一名，服務(wù)對(duì)象、社會(huì)人士、專家學(xué)者（指市第一醫(yī)院外）各一名，市第一醫(yī)院黨組織負(fù)責(zé)人、行政負(fù)責(zé)人、醫(yī)學(xué)專家、職工代表各一名擔(dān)任。在推薦選派理事成員上，充分考慮理事人選的經(jīng)歷、視野、理念、知識(shí)和能力等資質(zhì)條件。理事會(huì)成員由龍海市人民政府聘任，管理層由醫(yī)院行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成。

4. 建立第三方監(jiān)督機(jī)制。成立醫(yī)院監(jiān)事會(huì)，由13名監(jiān)事組成，設(shè)主席1名，由龍海市人大常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。其余監(jiān)事由監(jiān)察、審計(jì)、發(fā)改、藥監(jiān)、物價(jià)、編辦、人社部門各推薦1名，社會(huì)人士1名、群眾代表1名，醫(yī)院職工代表3名組成。監(jiān)事會(huì)成員與理事之間無直系親屬或直接上下級(jí)關(guān)系，并進(jìn)一步明確監(jiān)事會(huì)職權(quán)和議事規(guī)則，認(rèn)真落實(shí)監(jiān)事職責(zé)。

（二）存在的問題

雖然龍海市公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作取得了初步成效，但依然存在一些有待完善和配套的問題。如理事會(huì)未充分履職，僅停留在搭起架子的初級(jí)階段，仍未選聘院長(zhǎng)，落實(shí)管理層職責(zé)，其管理體制和運(yùn)行機(jī)制仍存在諸多不完善、不配套的突出問題；構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)政策性強(qiáng)，基層探索難度大、動(dòng)力不足，僅靠機(jī)構(gòu)編制部門一家推動(dòng)，力度不夠；建立現(xiàn)代化醫(yī)院管理制度需要有關(guān)部門真正賦予法人自主權(quán)，落實(shí)理事會(huì)和管理層的職責(zé)權(quán)限，但牽涉到組織、人事、宣傳、衛(wèi)生、財(cái)政等眾多部門，沒有強(qiáng)有力的制度設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)推動(dòng)，難以協(xié)調(diào)，形不成合力。

這些問題不解決就會(huì)影響法人治理結(jié)構(gòu)的成效，甚至是公立醫(yī)院綜合改革的成效。這些也是福建省乃至全國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革過程中存在的共同問題，由于試點(diǎn)單位不可能馬上拋開現(xiàn)行管理體制，這就決定了試點(diǎn)單位在過渡期間必須選擇“雙軌制”運(yùn)作，改革成效與預(yù)期必然有一定差距，主要表現(xiàn)在：

1. 主辦單位不想按章程運(yùn)作，事業(yè)單位不敢按章程運(yùn)作。主管部門大多從自身利益考慮，僵守利益固化的藩籬，擔(dān)心改革會(huì)令其失去固有利益，不想放權(quán)、排斥改革。由于一直以來，事業(yè)單位固守陳規(guī)，對(duì)試點(diǎn)改革心存疑慮，擔(dān)心改革后單位財(cái)力、物力、人事等方面的支持力度會(huì)受到影響，制約單位的發(fā)展，因此，對(duì)待改革的積極性不高。

2. 法人治理無法突破現(xiàn)行管理體制，實(shí)現(xiàn)理事會(huì)決策管理的獨(dú)立性?，F(xiàn)行的管理體制制約了法人治理的科學(xué)性與獨(dú)立性，在遇到重大問題時(shí)，事業(yè)單位管理層先向理事會(huì)報(bào)告，但理事長(zhǎng)并非由理事推選出來，而是由主管部門行政任命，一般情況下由分管領(lǐng)導(dǎo)兼任。[4] 其不合理之處在于理事長(zhǎng)只是主管部門的副職，沒有最終決策權(quán)，需要再上報(bào)主要領(lǐng)導(dǎo)，獲得批示后才能決斷，事業(yè)單位無形中“又多了一個(gè)婆婆”，效率更為低下。

3. 法人治理缺乏相應(yīng)的配套政策。法人治理建設(shè)的目的是要理順主辦單位與事業(yè)單位的關(guān)系，事業(yè)單位法人應(yīng)有自主權(quán)，是依法自主管理、獨(dú)立運(yùn)作的公益服務(wù)主體。法人治理建設(shè)涉及各方面內(nèi)容，搭建好法人治理架構(gòu)后，需要盡快出臺(tái)人事、財(cái)政等相應(yīng)的配套政策，否則，事業(yè)單位的人、財(cái)、物管理體制還是沒有改變，法人治理結(jié)構(gòu)還在原地踏步。

三、進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策

法人治理結(jié)構(gòu)是福建省加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理體制，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離的重要措施。為了取得法人治理結(jié)構(gòu)改革的預(yù)期成效，應(yīng)著重做好以下工作。

（一）建立健全組織機(jī)構(gòu)

健全的組織機(jī)構(gòu)是法人治理結(jié)構(gòu)取得成功的根本保障和前提。目前，福建省已成立了事業(yè)單位改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)推進(jìn)事業(yè)單位改革的各項(xiàng)工作，并嚴(yán)格按照中央統(tǒng)一部署，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地落實(shí)分類改革。而對(duì)于條件成熟的事業(yè)單位，可以由省編辦牽頭，各相關(guān)部門如省人力資源和社會(huì)保障廳、省財(cái)政廳等按照各自職責(zé)協(xié)同推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建工作。

（二）精挑細(xì)選試點(diǎn)單位

試點(diǎn)單位是法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)改革的具體實(shí)施主體。試點(diǎn)單位選擇合理與否，關(guān)系到試點(diǎn)改革的成敗。因此，在選擇試點(diǎn)時(shí)，必須慎之又慎，應(yīng)對(duì)全省符合條件的事業(yè)單位進(jìn)行摸底調(diào)查，通過查閱檔案資料、上門走訪、實(shí)地座談等方式全面掌握事業(yè)單位的實(shí)際情況。要嚴(yán)格按照中央的要求進(jìn)行初步篩選，堅(jiān)持從面向社會(huì)提供公益服務(wù)、發(fā)展勢(shì)頭好、領(lǐng)導(dǎo)班子強(qiáng)、運(yùn)行機(jī)制有基礎(chǔ)、公益服務(wù)覆蓋面廣、群眾密切關(guān)注的事業(yè)單位中選擇試點(diǎn)單位，可側(cè)重于涵蓋經(jīng)貿(mào)、教育、人力資源、農(nóng)林、文化、衛(wèi)生等不同的行業(yè)領(lǐng)域。

（三）依法推進(jìn)試點(diǎn)改革

深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的十八屆三中全會(huì)和福建省委九屆十次全會(huì)精神，按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》及相關(guān)文件要求，把事業(yè)單位改革納入全面深化改革的大局中統(tǒng)籌推進(jìn)，抓住有利時(shí)機(jī)，著眼于事業(yè)單位改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，攻堅(jiān)克難，不斷推進(jìn)事業(yè)單位改革。事業(yè)單位法人治理制度是一項(xiàng)新事物，要指導(dǎo)和推動(dòng)該項(xiàng)工作，相關(guān)部門應(yīng)多方收集資料，組織有關(guān)同志認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中、省的有關(guān)文件、政策精神，尤其要加強(qiáng)法人治理相關(guān)理論和實(shí)踐的學(xué)習(xí)，并結(jié)合福建省實(shí)際情況靈活運(yùn)用。在推進(jìn)試點(diǎn)工作過程中，可以邊摸索、邊學(xué)習(xí)，對(duì)試點(diǎn)改革涉及的工會(huì)法、干部任用條例、事業(yè)單位人事和財(cái)務(wù)管理等制度能夠及時(shí)學(xué)習(xí)和掌握，真正做到依法推進(jìn)試點(diǎn)改革工作。

（四）努力營(yíng)造良好氛圍

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是全面的制度創(chuàng)新，涉及利益調(diào)整，在試點(diǎn)工作中還存在著一些障礙，如主管部門不愿放權(quán)、事業(yè)單位顧慮較多、配套政策滯后等，嚴(yán)重制約了試點(diǎn)工作的有效開展。所以有關(guān)部門應(yīng)采取多種形式加大改革的宣傳力度，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)試點(diǎn)單位及其主管部門參與改革的使命感、緊迫感和責(zé)任感，營(yíng)造良好的改革氛圍。要做好省屬事業(yè)單位分類工作和行政類事業(yè)單位報(bào)備認(rèn)定工作，加強(qiáng)對(duì)市、縣事業(yè)單位分類工作的督促指導(dǎo)，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)商，加強(qiáng)對(duì)各地的指導(dǎo)，確保分類工作嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。各地、各部門同類性質(zhì)事業(yè)單位分類大體平衡，可統(tǒng)一研究制定事業(yè)單位分類改革配套政策。

（五）科學(xué)合理制定章程

章程是法人治理的基礎(chǔ)，是理事會(huì)、管理層的運(yùn)行制度，是主管部門進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)，如同事業(yè)單位的“憲法”。因此，必須十分重視試點(diǎn)單位的章程制定工作。章程的制定要遵循操作性強(qiáng)、涵蓋面廣等原則，章程的產(chǎn)生和修改必須嚴(yán)格按照法定程序，由理事會(huì)審議通過，經(jīng)主管單位同意后，報(bào)事業(yè)單位管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)備案。對(duì)于事業(yè)單位提交的章程草案，主管部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，認(rèn)真審核，逐條提出修改意見，并以相關(guān)政策法規(guī)為依據(jù)做好試點(diǎn)單位及其主管部門的解釋工作。

（六）合理確定理事會(huì)構(gòu)成

事業(yè)單位的決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)本單位的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，并對(duì)管理層執(zhí)行理事會(huì)決議的有關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督，可以說理事會(huì)是法人治理的核心。因此，要嚴(yán)格按照中央的改革要求和法人治理的相關(guān)理論，指導(dǎo)事業(yè)單位組建科學(xué)合理的理事會(huì)。具體的原則有：首先，要確保理事會(huì)構(gòu)成具有廣泛的代表性，能夠體現(xiàn)事業(yè)單位的公益性。事業(yè)單位需先提出理事會(huì)人數(shù)和構(gòu)成比例，主管部門審核同意后方可進(jìn)入理事選聘階段。其次，要嚴(yán)格執(zhí)行“三三制”原則，要求理事會(huì)由政府代表、事業(yè)單位代表、社會(huì)代表組成，原則上每方代表各占三分之一，尤其是社會(huì)代表不能少于單位理事總數(shù)的三分之一。再次，要遵循公開透明、公平公正、依法、依規(guī)和滿足工作需要的原則。政府代表主要由有關(guān)部門委派；事業(yè)單位代表除黨組織負(fù)責(zé)人、行政負(fù)責(zé)人為當(dāng)然理事外，須由單位職代會(huì)推選產(chǎn)生；社會(huì)代表由行業(yè)組織或其他民間組織推薦產(chǎn)生。具體的選聘程序須征得有關(guān)部門同意后，再正式印發(fā)成立理事會(huì)通知。

在理事會(huì)的組建過程中，要預(yù)防有些主管部門為了確保在理事會(huì)中的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，故意增加本部門人員比例這一現(xiàn)象。應(yīng)堅(jiān)持從試點(diǎn)改革的目的、要求和相關(guān)法律文件出發(fā)，對(duì)于有違中省改革精神的做法，要嚴(yán)格堅(jiān)持原則，及時(shí)做好溝通協(xié)調(diào)工作。

（七）創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理制度

一是強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)。出臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，以省政府或省政府辦公廳名義印發(fā)相關(guān)政策文件，進(jìn)一步明確相關(guān)部門的職責(zé)任務(wù)，各司其職，合力推進(jìn)。二是強(qiáng)化合力推進(jìn)。協(xié)調(diào)相關(guān)部門根據(jù)各自職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化工作方案，出臺(tái)配套政策，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理方式，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，下放管理權(quán)，保障試點(diǎn)單位自主運(yùn)行、自我管理。三是強(qiáng)化督查考核。制定明確的時(shí)間表和路線圖，強(qiáng)化對(duì)部門協(xié)同配合和落實(shí)推進(jìn)的責(zé)任考核，確保各階段任務(wù)的順利推進(jìn)和按時(shí)完成。

綜上所述，事業(yè)單位要建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，取得改革的預(yù)期效果，就必須要完善章程、理事會(huì)構(gòu)成等相關(guān)的法人治理機(jī)制。只有這樣，在建立法人治理結(jié)構(gòu)后，政府與事業(yè)單位的關(guān)系才能得以清晰理順，理事會(huì)的決策作用才能得以保障，資源配置才能進(jìn)一步優(yōu)化，事業(yè)單位的分類改革才能進(jìn)一步推進(jìn)。

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對(duì)：黨 婷]