事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)難點透析

劉安慶

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是以激發(fā)事業(yè)單位活力、提高公益服務(wù)效益為目的，借鑒國內(nèi)外企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗，通過構(gòu)建以理事會等為核心的治理架構(gòu)，實現(xiàn)事業(yè)單位由傳統(tǒng)管理走向現(xiàn)代治理的一種改革探索。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確提出，要在面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位中建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。學(xué)界及試點地區(qū)對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的難點進(jìn)行針對性研究，從體制機(jī)制、政策支持、內(nèi)部運行、外部環(huán)境等方面作了深入探討。但在筆者看來，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的真正困難，不在于改革中法人治理結(jié)構(gòu)與原有體制的摩擦等過程性難題，而在于法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)和目的兩個原生難點。

一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)問題

（一）法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)：所有權(quán)清晰

法人治理結(jié)構(gòu)起源于企業(yè)。企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大后，由于所有權(quán)人規(guī)模擴(kuò)大--如上市企業(yè)，或能力有限--如家族企業(yè)的繼承人，所有權(quán)人不宜直接掌控企業(yè)，從而將企業(yè)經(jīng)營權(quán)交給專業(yè)管理人員。由于管理人員與所有權(quán)人的利益不完全一致，因此需要一套制度來維護(hù)所有權(quán)人的利益，這套制度就是法人治理結(jié)構(gòu)。

法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是單位所有權(quán)與管理權(quán)分離，所有權(quán)人與管理者產(chǎn)生信托關(guān)系，即基于信任，所有權(quán)人將單位管理權(quán)讓渡給專業(yè)管理者，核心目的是在所有權(quán)和管理權(quán)分離的情況下保障所有權(quán)人利益的不斷增長，并在所有權(quán)人和管理者利益發(fā)生偏離時保障所有權(quán)人的合法利益不受損害。

通過對企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的分析，可以看出法人治理結(jié)構(gòu)是構(gòu)建在“所有權(quán)清晰”基礎(chǔ)上的，否則兩權(quán)分離無從談起。

（二）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)問題：所有權(quán)虛化

從理論上講，事業(yè)單位的所有權(quán)屬于國家。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的定義，事業(yè)單位是國家機(jī)關(guān)或其他組織利用“國有資產(chǎn)”舉辦的?！皣匈Y產(chǎn)”的所有權(quán)決定了事業(yè)單位的所有權(quán)理所應(yīng)當(dāng)屬于國家。但理論上的所有權(quán)卻難以在現(xiàn)實中真正落實，因為事業(yè)單位遭遇了與原來國有企業(yè)改革一樣的問題：“誰能真正代表國家行使所有權(quán)”。

答案看起來很簡單，政府。但政府規(guī)模大部門多，且具體政府部門的利益與國家的利益并不完全一致。表面看國資部門可以代表政府行使對事業(yè)單位的所有權(quán)，現(xiàn)實情況是國資部門很少行使其所有權(quán)，而其他多個政府部門按照職責(zé)分工分別行使對事業(yè)單位的管理權(quán)，比如萊蕪市法人治理結(jié)構(gòu)試點單位市第十七中學(xué)，校長由市政府任命，教師招聘和業(yè)務(wù)指導(dǎo)由人社和教育部門負(fù)責(zé)，工資發(fā)放由財政部門負(fù)責(zé)等等。在這種所有權(quán)虛化、管理權(quán)散亂的狀態(tài)下，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)似有實無。

（三）夯實事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)：清晰界定所有權(quán)

為打破事業(yè)單位所有權(quán)虛化、管理權(quán)散亂的現(xiàn)狀，夯實事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，首先需要做的，是界定事業(yè)單位所有權(quán)，回答“誰來代理行使所有權(quán)”及“行使怎樣的所有權(quán)”，并增強(qiáng)所有權(quán)代理者的責(zé)任意識。

一是落實事業(yè)單位所有權(quán)關(guān)系，建立單一事業(yè)單位所有權(quán)代理機(jī)構(gòu)。將虛化的所有權(quán)人--國家，落實為政府單一部門，由該政府部門代理行使國家對事業(yè)單位的所有權(quán)，從根本上解決“政出多門、政策打架”問題。方式之一，可重新界定并強(qiáng)化國資部門的所有權(quán)代理者職責(zé);方式之二，可根據(jù)現(xiàn)有體制，將所有權(quán)集中到事業(yè)單位的舉辦單位;方式之三，根據(jù)事業(yè)單位規(guī)模和業(yè)務(wù)特點，分行業(yè)、區(qū)域設(shè)立獨立的事業(yè)單位所有權(quán)代理機(jī)構(gòu)。

二是梳理事業(yè)單位所有權(quán)內(nèi)容，明確事業(yè)單位所有權(quán)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界。在目前的事業(yè)單位管理體制中，外部社會管理權(quán)內(nèi)化與內(nèi)部所有權(quán)外化并存。一方面，由于事業(yè)單位的“體制內(nèi)”屬性及政府部門減少行政成本的考慮，部分社會管理權(quán)力被內(nèi)化為事業(yè)單位內(nèi)部管理權(quán)力;另一方面，由于事業(yè)單位的“體制內(nèi)”屬性及政府部門保證事業(yè)單位公益屬性的考慮，部分事業(yè)單位所有權(quán)被外部政府部門掌握。在界定事業(yè)單位所有權(quán)時，必須對事業(yè)單位所有權(quán)內(nèi)容進(jìn)行梳理，外部社會管理權(quán)歸還相關(guān)政府部門，內(nèi)部所有權(quán)收回事業(yè)單位所有權(quán)代理機(jī)構(gòu)，建立清晰的事業(yè)單位所有權(quán)邊界。

清晰界定所有權(quán)將使三個問題迎刃而解。一是理事會權(quán)力來源問題，即“理事會為什么能決策”。法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，核心就是以理事會名義重新構(gòu)建事業(yè)單位的決策層，決策層的決策權(quán)來源于所有權(quán)，其實質(zhì)是所有權(quán)人將事業(yè)單位財產(chǎn)的使用、收益和處分的權(quán)力讓渡給決策層，因此不界定事業(yè)單位所有權(quán)，就不能真正賦予理事會對事業(yè)單位運行進(jìn)行決策的權(quán)力。二是理事會權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，即“理事會能做什么決策”。理事會的決策權(quán)來自于所有權(quán)人的賦予，賦予哪些決策權(quán)由所有權(quán)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)實際情況進(jìn)行判斷，這就解決了目前困擾很多試點單位的“到底能行使什么決策權(quán)”的問題。三是理事會人員構(gòu)成問題，即“都有誰能進(jìn)入理事會”。理事會的構(gòu)建，要害是所有權(quán)代理者根據(jù)資產(chǎn)、公共利益等因素推選理事會成員，只有界定了事業(yè)單位所有權(quán)，才能構(gòu)建真正代表所有權(quán)人進(jìn)行決策的理事會。

二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的目的問題

（一）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目的：社會效益最大化

企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的目的非常簡單，即保障所有權(quán)人的利益，就是通過所有權(quán)和管理權(quán)的分離實現(xiàn)管理的專業(yè)化，進(jìn)而實現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)增值的最大化和所有權(quán)人收益的最大化。以此類推，可以初步得出事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的目的：在管理權(quán)下放給管理層之后保證所有權(quán)人的利益不受損害，并通過專業(yè)化管理使所有權(quán)人的收益最大化。

在企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)運行過程中，無論所有權(quán)人的利益還是收益都相對容易衡量，最終都可以表現(xiàn)在資產(chǎn)數(shù)額上。但在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)運行過程中，“所有權(quán)人的利益和收益”是什么？在這里，資產(chǎn)數(shù)額并非最終的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因為國家舉辦事業(yè)單位是為人民群眾提供公益服務(wù)，因此衡量事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)運行的最終標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是群眾滿意不滿意，簡單講就是社會效益。由此，我們可以將事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的目的最終描述為：以科學(xué)的成本獲得最大的社會效益。而我們羞于提“最大化”，也常常忽略了成本控制。

（二）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目的問題：衡量標(biāo)準(zhǔn)空泛

在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)運行過程中，成本分析相對容易，無論資金、人力還是固定資產(chǎn)的投入，都可量化分析，困擾事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)運行的是社會效益分析，無法對社會效益進(jìn)行分析，就無法衡量事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)運行是否成功。

從某種意義上說，開始時的目的就是最后的衡量標(biāo)準(zhǔn)。社會效益的分析由于缺乏明確的可量化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實操作中往往流于形式。大家都知道某些事業(yè)單位干的“不好”，但“不好”到什么程度，除非有類似“醫(yī)鬧”的事件發(fā)生，大家并沒有深刻認(rèn)識;同樣，建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)能夠讓事業(yè)單位干的“更好”，但好到什么程度，也存在衡量標(biāo)準(zhǔn)模糊和不透明問題。因此，建立一個可執(zhí)行的群眾認(rèn)可的事業(yè)單位社會效益評價體系，應(yīng)該是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要內(nèi)容，也只有這樣才能實現(xiàn)目的的具體化和最終達(dá)成。

（三）事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的目的優(yōu)化：完善評價機(jī)制

目的需要通過評價機(jī)制的建設(shè)來細(xì)化和衡量。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)社會效益評價是一項復(fù)雜工程，在法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)之初，可以將其社會效益評價簡化為服務(wù)對象評價，即事業(yè)單位的目的及其達(dá)成的好不好，服務(wù)對象說了算。

一是明確服務(wù)人群，即“由誰評價”。由于事業(yè)單位是利用國有資產(chǎn)舉辦的，必然具有“公有”和“公共服務(wù)”性質(zhì)，具體到某個事業(yè)單位，其“公”也是具體的，因此在建立事業(yè)單位社會效益評價體系時，首先應(yīng)該明確該單位的服務(wù)人群，以服務(wù)人群對事業(yè)單位的評價作為社會效益評價最重要的信息來源。一個有限的可建立信息溝通渠道的服務(wù)人群是構(gòu)建可操作的社會效益評價體系最重要的基礎(chǔ)。

二是明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即“如何評價”。一個可操作的社會效益評價體系必然包含一個明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，向服務(wù)對象展示該事業(yè)單位的“能力邊界和限度”，明確其具體目的指向，從而在事業(yè)單位與服務(wù)對象之間建立起雙方共識的評價系統(tǒng)，避免服務(wù)對象要求不斷拔高或事業(yè)單位推卸責(zé)任情況的出現(xiàn)。

三是分類分層建立社會效益評價反饋系統(tǒng)。服務(wù)對象對事業(yè)單位的意見及評價是千差萬別的，既有整體評價又有針對各構(gòu)成方面的具體評價，對這些評價應(yīng)該分級分類建立反饋渠道，比如對業(yè)務(wù)的具體評價應(yīng)該被反饋到執(zhí)行層--管理者，對單位發(fā)展方向的評論應(yīng)該被反饋到?jīng)Q策層--理事會，對單位整體的評價應(yīng)該被反饋到所有權(quán)人，這樣既可靈活調(diào)整事業(yè)單位的具體業(yè)務(wù)目的和標(biāo)準(zhǔn)，也可在宏觀上保證事業(yè)單位的公益屬性。

四是提高服務(wù)對象在理事會的參與度和話語權(quán)。理事會是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心，也是社會效益評價系統(tǒng)中的關(guān)鍵因素。但其作用的發(fā)揮不應(yīng)僅僅依靠理事會成員的自覺，而應(yīng)通過提高理事會中服務(wù)對象的參與度和話語權(quán)實現(xiàn)，只有服務(wù)對象在理事會中真正發(fā)出自己的聲音，并與其他理事形成博弈，才能在社會效益評價等重大事項決策過程中更好維護(hù)服務(wù)對象的利益。

如果說事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)舉步維艱，面臨諸多困境，那么所有權(quán)的界定和社會效益評價就是這一團(tuán)困境兩端的線頭，一頭夯實基礎(chǔ)，一頭精準(zhǔn)方向。任何改革都不可能一路坦途、一蹴而就，但只要有利于國家和人民群眾，就一定能得到擁護(hù);只要信念堅定、勇于創(chuàng)新，就必然能夠成功。□E：FQJ

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 法人治理結(jié)構(gòu) 難點